中意公共圖書館法的比較研究

邵穎超

關(guān)鍵詞：公共圖書館法;中國;意大利

摘?要：公共圖書館法是圖書館事業(yè)健康、有序發(fā)展的有效法律保障。意大利已形成相對完善的公共圖書館法律體系，而我國的圖書館法治建設(shè)在《公共圖書館法》出臺后進(jìn)入了新時代。文章對中意兩國公共圖書館立法進(jìn)程和國家層面公共圖書館法的法律內(nèi)容進(jìn)行了比較，以期為我國圖書館法治建設(shè)提供借鑒和參考。

中圖分類號：G259.20文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-1588（2020）02-0090-04

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布和施行標(biāo)志著我國公共圖書館事業(yè)跨入了新時代，也意味著我國圖書館法治研究將進(jìn)入一個新階段。意大利是大陸法系的主要發(fā)源國之一，與我國同屬一個法系，這為中意法律對比提供了可行性;兩國在圖書館事業(yè)發(fā)展中面臨的問題也存在相似性，這為中意圖書館法對比提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

1?中意公共圖書館立法進(jìn)程對比

1.1?我國公共圖書館立法進(jìn)程

我國最早的公共圖書館是建于1903年的文華公書林，第一部以政府名義頒布的圖書館法是1910年清代學(xué)部頒布的《京師及各省圖書館通行章程》。我國今天按國、省、縣行政系統(tǒng)建立公共圖書館系統(tǒng)就是從這時開始，而“圖書館”取代“藏書樓”這一傳統(tǒng)稱謂也是由此開始[1]。新中國成立后，有關(guān)部門陸續(xù)頒布了關(guān)于圖書館事業(yè)的行政法規(guī)，但這些法規(guī)中沒有一部系統(tǒng)且完整的公共圖書館法。而一些地方政府則開始制定地方性圖書館法規(guī)，出現(xiàn)了圖書館立法“地方先行”的現(xiàn)象。在《公共圖書館法》出臺前，我國已出臺6部地方圖書館法規(guī)，7部地方圖書館行政規(guī)章[2]?！豆矆D書館法》的立法工作是進(jìn)入21世紀(jì)后被提上日程的。2008年11月，《公共圖書館法》立法工作正式啟動。2011年，《公共圖書館法（草案送審稿）》經(jīng)文化部（今“文化和旅游部”）通過后上報國務(wù)院。2015年11月，國務(wù)院對草案進(jìn)行修改后向社會公開征求意見。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《公共圖書館法》，并于2018年1月1日起施行[3]。

1.2?意大利公共圖書館立法進(jìn)程

意大利最早的公共圖書館可追溯到公元前40年至公元前30年，是由G.A.波利奧在羅馬建立的。盡管意大利公共圖書館歷史悠久，但是其第一部公共圖書館法卻是在19世紀(jì)中后期產(chǎn)生的。1869年11月25日，在意大利王國公共教育部部長巴爾戈尼的推動下，第5368號《關(guān)于批準(zhǔn)公共圖書館重組的皇家法令》由國王簽字頒布。該法令對圖書館的設(shè)立、讀者服務(wù)及圖書館員薪酬待遇等做出了明確規(guī)定，開創(chuàng)了意大利公共圖書館立法的先河[4]。此后的100多年間，意大利根據(jù)實際需要多次修改公共圖書館法，以保持法律對現(xiàn)實的有效性。最新的公共圖書館法是在20世紀(jì)末出臺的。1993年2月22日，意大利文化與環(huán)境遺產(chǎn)委員會圖書館行業(yè)協(xié)會召開會議，提出對前法《國有公共圖書館組織條例》的修改意見，形成《國有公共圖書館規(guī)范條例（草案）》。1994年12月15日，議會審議并通過草案。1995年7月5日，時任總統(tǒng)斯卡爾法羅簽字頒發(fā)第417號總統(tǒng)令《國有公共圖書館規(guī)范條例》（以下簡稱《國有圖書館條例》），并于同年10月20日起施行。意大利的公共圖書館分為國有和地方兩種。前者有《國有圖書館條例》作為法律支持，后者則由各大區(qū)自行出臺相關(guān)法規(guī)條例。目前，意大利20個大區(qū)已全部出臺了地方公共圖書館相關(guān)法規(guī)。

1.3?立法進(jìn)程的對比

我國最早以政府名義頒布的圖書館法產(chǎn)生于1910年，而意大利的第一部公共圖書館法可追溯至1869年，早于我國41年。這一方面是受兩國當(dāng)時的社會制度和基本國情的影響，另一方面也與兩國法律制度的歷史沿革密不可分。①國家層面的圖書館立法。我國的公共圖書館法在新中國成立68年后才得以問世，而意大利公共圖書館法則是王國建立8年后就出臺面世，二者相差60年。《公共圖書館法》之所以遲遲不能出臺，是由我國圖書館相關(guān)制度和理念的缺失造成的[5]。②地方層面的圖書館立法。我國第一部地方性圖書館法《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館管理條例（試行）》誕生于1997年，先于《公共圖書館法》出現(xiàn);意大利的情況正好相反，地方性圖書館法在公共圖書館法頒布后才陸續(xù)出臺。這種差異是憲法規(guī)定導(dǎo)致的。意大利王國時期憲法《薩沃伊君主國基本章程》并沒有賦予地方立法的權(quán)利[6]，而1947年頒布的《意大利共和國憲法》則鼓勵地方在與中央指導(dǎo)方針一致的前提下自建行政法規(guī)[7]。因此，意大利的公共圖書館法在王國時期就頒布了，而地方層面的圖書館法是在1974年由倫巴第大區(qū)首先推出，2010年全部完成。我國也應(yīng)該加快地方性圖書館法的立法工作，在與《公共圖書館法》保持一致的前提下，突出地方特色，滿足地方需求，以完善公共圖書館法律體系，推進(jìn)我國圖書館法治建設(shè)。

2?中意公共圖書館法內(nèi)容對比

《公共圖書館法》和《國有圖書館條例》分別作為我國和意大利國家層面的公共圖書館專門法，在兩國圖書館事業(yè)發(fā)展中的作用不言而喻。從法律位階來看，兩部法律都是由國家最高權(quán)力機關(guān)立法，屬于一般法律。從法律的結(jié)構(gòu)來看，二者都是根據(jù)圖書館的管理邏輯按章節(jié)劃分，章節(jié)下又設(shè)具體條款。但因為適用對象、立法背景等不同，所以章節(jié)劃分也不盡相同（見表1）。

《公共圖書館法》共有6章55條，適用的圖書館對象為所有公共圖書館，包括已建圖書館和待建圖書館;而《國有圖書館條例》共有10章65條，適用的圖書館對象僅為46家已建的國有公共圖書館，所以《公共圖書館法》比《國有圖書館條例》多了“設(shè)立”一章?！豆矆D書館法》將主管部門、圖書館、出版單位和讀者的法律責(zé)任單列一章;而《國有圖書館條例》則將圖書館和讀者的法律責(zé)任融于其他章節(jié)，另由專門的法律法規(guī)對主管部門和出版單位進(jìn)行約束，即《文化遺產(chǎn)與活動部組織規(guī)則》和《對公眾開放文獻(xiàn)的交存規(guī)則》。其中，《對公眾開放文獻(xiàn)的交存規(guī)則》對不同類型交存客體的呈繳者、接收機構(gòu)、呈繳數(shù)量和方式等進(jìn)行了規(guī)定，以數(shù)字出版物為例：呈繳者應(yīng)向羅馬國立中央圖書館和佛羅倫薩國立中央圖書館各繳送1份;優(yōu)先交存可保證已有館藏連續(xù)性的文獻(xiàn)，大學(xué)、研究機構(gòu)和文化機構(gòu)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，公共主體在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的文獻(xiàn)，更新頻繁的網(wǎng)站以及文獻(xiàn)引用率較高的網(wǎng)站發(fā)布的文獻(xiàn);訪問受限的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的文獻(xiàn)可免于交存;政府鼓勵呈繳者自愿繳送，并與之簽訂協(xié)議書，約定呈繳方式（包括但不限于主動采集）、繳送期限等，在不侵犯著作權(quán)的前提下，獲取正版文獻(xiàn)[9]。我國在出版物交存方面已有行政法規(guī)，但缺乏一部專門法[10]。《公共圖書館法》確定了國家圖書館和所在地省級公共圖書館接收出版物的權(quán)利，為下一步制定交存法奠定了基礎(chǔ)。我國在制定交存法時可以借鑒意大利的相關(guān)經(jīng)驗：在將數(shù)字出版物納入交存范圍的同時，充分考慮呈繳者的繳送能力，有重點地選擇交存出版物，利用先進(jìn)的技術(shù)手段優(yōu)化呈繳方式，兼顧著作權(quán)與版權(quán)的保護?？偠灾?，《公共圖書館法》的適用對象更為廣泛，法律的結(jié)構(gòu)劃分相對宏觀;而《國有圖書館條例》的適用對象有限，法律的結(jié)構(gòu)劃分更加具體和細(xì)致。二者都涵蓋公共圖書館的運行、服務(wù)和法律責(zé)任，但細(xì)微之處卻大有不同。

2.1?法律的內(nèi)容——運行

中意兩部公共圖書館法在“運行”一章中均對圖書館基礎(chǔ)的“采”“編”“藏”業(yè)務(wù)提出了要求，不同的是，《國有圖書館條例》較《公共圖書館法》更為詳盡（見下頁表2）[11]。對于采購，《國有圖書館條例》規(guī)定：“意大利國內(nèi)出版物為主要采購對象，國外出版物的采購應(yīng)根據(jù)自身館藏特點以及公眾需求酌情實施。”對于編目，《國有圖書館條例》要求：“根據(jù)不同文獻(xiàn)類型，創(chuàng)建多個館藏文獻(xiàn)信息目錄，如手稿、期刊、地圖、現(xiàn)代圖書等?！睂τ诖娌?，《國有圖書館條例》要求：“根據(jù)文獻(xiàn)的保護級別采取相應(yīng)存藏方式。定期對文獻(xiàn)進(jìn)行檢查，保證最佳存藏環(huán)境。及時對文獻(xiàn)進(jìn)行修復(fù)，做好修復(fù)記錄?！贝送猓秶袌D書館條例》對于管理業(yè)務(wù)也做出明確規(guī)定：“各館需在每年1月2日前上報未來三年預(yù)算計劃，每年4月30日前上報當(dāng)年預(yù)算計劃。每季度提交財務(wù)支出情況報告，每年2月15日前提交上年度工作報告?！盵12]《公共圖書館法》因其適用對象更為廣泛，且主管部門各不相同，所以只能從宏觀的角度出發(fā)，將公共圖書館共同的業(yè)務(wù)囊括其中。但是，《公共圖書館法》的立法不僅是從圖書館、讀者和政府的角度對圖書館進(jìn)行規(guī)范，而且從學(xué)術(shù)發(fā)展、文化推廣等更高的層面推動圖書館事業(yè)全面、協(xié)調(diào)的開展。以第三章第三十條為例，《公共圖書館法》鼓勵館際交流與合作，以實現(xiàn)文獻(xiàn)信息的共建共享，促進(jìn)文獻(xiàn)信息的有效利用[13]。通過文獻(xiàn)信息的整合，可以避免資源的重復(fù)建設(shè)，方便社會學(xué)界使用，為學(xué)術(shù)的發(fā)展提供有力的信息支持。

《公共圖書館法》站在全局的高度，為圖書館事業(yè)立法指明了方向，也留下了補充和完善的空間?！秶袌D書館條例》立法內(nèi)容詳盡，非常值得我國學(xué)習(xí)與借鑒。法律內(nèi)容翔實具體，可操作性強，其約束力亦會增強，從而便于執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。鑒于我國《公共圖書館法》已經(jīng)出臺，建議在地方性圖書館立法中加強法規(guī)和行政規(guī)章的詳盡性，增強其可操作性，真正實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法，為圖書館事業(yè)發(fā)展提供法律保障。

2.2?法律的內(nèi)容——服務(wù)

“服務(wù)”一章主要針對圖書館基礎(chǔ)的“閱”及其他對公業(yè)務(wù)（見表3）[14]。不論是公共空間設(shè)施場地的建設(shè)還是文獻(xiàn)信息查詢與借閱服務(wù)，《公共圖書館法》均體現(xiàn)了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。它明確了政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)為少年兒童、老年人和殘疾人提供專屬服務(wù)，從立法上保障所有人都能自由平等地利用圖書館館藏資源?！秶袌D書館條例》則表現(xiàn)出“以書為重”的行業(yè)理念，它要求各館需單設(shè)珍貴文獻(xiàn)閱覽區(qū)，并提供對文獻(xiàn)損害最少的閱覽服務(wù)：讀者必須在指定區(qū)域閱覽珍貴文獻(xiàn)，有復(fù)制件的文獻(xiàn)不提供原件閱覽，文獻(xiàn)復(fù)制前需評定是否可行，并需獲得專家和主管部門的一致認(rèn)可等[15]。此外，意大利是一個非常重視版權(quán)保護的國家，1941年就頒布了《版權(quán)和鄰接權(quán)保護法》。對與版權(quán)保護密切相關(guān)的公共圖書館，《國有圖書館條例》也做出相應(yīng)規(guī)定：文獻(xiàn)復(fù)制需要獲得圖書館館長批準(zhǔn)，讀者需要填報申請表說明復(fù)制件用途，用于學(xué)術(shù)研究的不可用于出版等商業(yè)目的或向社會公開，用于出版等商業(yè)目的的需在最終成果上注明原件信息[16]。

意大利在保護珍貴文獻(xiàn)以及版權(quán)方面的經(jīng)驗值得我國學(xué)習(xí)。在“推動公共圖書館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會公眾提供便捷服務(wù)”“采用數(shù)字化、影印或者縮微技術(shù)等推進(jìn)古籍的整理、出版和研究利用”的同時，我國應(yīng)建立新技術(shù)條件下科學(xué)合理的數(shù)字作品版權(quán)授權(quán)使用機制，完善版權(quán)法律政策體系，制訂古籍開發(fā)系統(tǒng)性規(guī)劃，降低古籍多次數(shù)字化帶來的損壞風(fēng)險，將古籍?dāng)?shù)字化加工的注意事項寫入古籍保護相關(guān)法規(guī)，制定嚴(yán)厲的懲罰與監(jiān)管制度。

2.3?法律的內(nèi)容——法律責(zé)任

兩部法律均對讀者隱私保護做出明確規(guī)定，這與國際圖聯(lián)尊重讀者隱私的倡導(dǎo)相呼應(yīng)，表現(xiàn)出對基本人權(quán)的尊重，符合國際社會發(fā)展理念（見表4）。此外，《公共圖書館法》特別強調(diào)公共圖書館“從事危害國家安全、損害社會公共利益活動”以及“提供違法或不當(dāng)?shù)奈墨I(xiàn)信息”需承擔(dān)法律責(zé)任。作為文化的傳播機構(gòu)，公共圖書館應(yīng)培育和踐行社會主義核心價值觀，傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，服務(wù)于人民日益增長的文化需求，致力于提高我國文化軟實力。《國有圖書館條例》則強調(diào)對于違法讀者的懲罰。除了承擔(dān)相應(yīng)的民事或刑事責(zé)任，違法讀者還將被列入圖書館黑名單，至少三個月禁止進(jìn)入圖書館等文化機構(gòu)。為了達(dá)到以儆效尤的目的，這份名單會在意大利文化遺產(chǎn)與活動部網(wǎng)站首頁上公布并更新。

3?結(jié)語

通過對比可以發(fā)現(xiàn)：《公共圖書館法》開拓了圖書館服務(wù)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的新空間，充分體現(xiàn)了平等、共享的理念，對我國圖書館事業(yè)的發(fā)展有極其重大的意義;《國有圖書館條例》規(guī)范了國有公共圖書館的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對圖書館日常運行與管理具有非常重要的指導(dǎo)作用?！豆矆D書館法》彰顯了新時代中國特色社會主義文化的特點和優(yōu)勢，具有其先進(jìn)性，但與此同時，我國圖書館事業(yè)立法還有很長的路要走。一方面，我國需要進(jìn)一步制定相關(guān)的法律法規(guī)，如完善各地方圖書館法，制定交存法等;另一方面，我國要加強《公共圖書館法》的普法工作和執(zhí)法監(jiān)督，確保法律得到全面、有效的落實。

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（編校：周雪芹）