國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

摘要：目前，我國的綜合國力的發(fā)展迅速，各行各業(yè)的發(fā)展也有了顯著的提高。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。2019年1月以來先后印發(fā)《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部國家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》等政策文件，明確村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;村莊規(guī)劃;措施

生態(tài)環(huán)境建設(shè)對人們的日常生活影響是非常大的，只有提高對資源的利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，人類才能更好地生存發(fā)展下去。在我國村莊建設(shè)發(fā)展的過程中越來越重視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際自然環(huán)境、資源稟賦和村容村貌，實(shí)現(xiàn)“一村一品”“一村一貌”，在環(huán)境低影響的約束條件下提高農(nóng)民生活品質(zhì)、農(nóng)村生產(chǎn)條件。

1 村莊規(guī)劃存在的問題

原國土資源部門組織編制的村莊土地利用規(guī)劃注重村莊土地利用，對村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性不強(qiáng)，受原有土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)約束，局限性較大，審批權(quán)限不明確，實(shí)施監(jiān)管困難。住建部門組織編制的村莊規(guī)劃大多套用城市規(guī)劃的技術(shù)思路和方法，普遍側(cè)重空間布局安排以及建筑形態(tài)設(shè)計(jì)等問題，忽視村莊現(xiàn)狀，缺乏可操作性，不符合農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，導(dǎo)致村莊規(guī)劃圖愈發(fā)美觀，但圖紙上的預(yù)期效果距離轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)仍十分遙遠(yuǎn)，且由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理，實(shí)施監(jiān)管困難。

2 空間規(guī)劃與空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明體系下的對國土空間全域全要素全過程的規(guī)劃控制，對其進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)合理地開發(fā)利用，提高對有限資源的利用效率，讓空間結(jié)構(gòu)、運(yùn)行效率、要素統(tǒng)籌等方面都能得到有效的提升。本次研究以明確鄉(xiāng)村國土空間保護(hù)開發(fā)格局為基礎(chǔ)，開展多規(guī)融合的模式探索，對村莊建設(shè)進(jìn)行更加合理的規(guī)劃和監(jiān)督管理。空間規(guī)劃體系指的是政府各級相關(guān)部門的空間管理權(quán)利和責(zé)任，想要做好空間規(guī)劃，就需要打破傳統(tǒng)的管理機(jī)制，讓空間規(guī)劃管理職權(quán)更具整體性的同時(shí)落實(shí)到實(shí)處，起到讓國土資源開發(fā)利用更加合理、生態(tài)系統(tǒng)管理更加科學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化建設(shè)更加有序等作用。在我國實(shí)際的空間規(guī)劃體系中，分為國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三類，而村莊規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。

3 國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃

3.1 與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)

村莊土地利用規(guī)劃是對村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源利用、生態(tài)保護(hù)、文化傳承的綜合性安排，為避免與村莊其他規(guī)劃互相沖突，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的要求，村莊土地利用規(guī)劃應(yīng)與其他規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，與村莊規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等相融合，從總體利益出發(fā)，對各個(gè)部門、單位的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使村莊土地利用規(guī)劃成為一個(gè)全面協(xié)調(diào)、多規(guī)融合的規(guī)劃，使規(guī)劃更合理，更好地促進(jìn)村莊土地科學(xué)合理利用。

3.2 提高公眾參與

積極征求村民的意見和建議，通過實(shí)地調(diào)研充分了解村民對耕地、宅基地使用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊環(huán)境整治、土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施建設(shè)等方面的訴求，規(guī)劃編制過程中與村莊進(jìn)行多次對接，根據(jù)村莊建設(shè)意愿，對規(guī)劃適時(shí)進(jìn)行合理修改，讓村民加入到村莊土地利用規(guī)劃之中，做規(guī)劃的參與者。規(guī)劃編制完成后，應(yīng)對規(guī)劃成果進(jìn)行公示，保證村民的滿意度，從而有效避免村民與用地之間的矛盾，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程。

3.3 底線管控

在村莊規(guī)劃的過程中要注重底線的管理控制，規(guī)劃師要具有空間規(guī)劃視野，在規(guī)劃過程中對空間中所有的資源合理進(jìn)行利用，提高利用效率、優(yōu)化配置，讓空間效率和結(jié)構(gòu)優(yōu)化都能得到有效的提高。同時(shí)，在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的過程中應(yīng)通過統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)控制的方式來提高管理效率。一般情況下，村莊規(guī)劃內(nèi)容包括對田地、林地、河流湖泊、住宅以及道路交通等方面，在空間規(guī)劃中要注意這些要素的結(jié)構(gòu)體系，做好整體要素控制分析的同時(shí)加強(qiáng)分區(qū)域控制和引導(dǎo)工作，發(fā)展的同時(shí)規(guī)劃好底線，讓生態(tài)建設(shè)和村莊發(fā)展之間更加和諧。①多要素綜合分析：設(shè)計(jì)師在規(guī)劃中應(yīng)注重村莊山脈、水域、住宅、田地、商貿(mào)等多方面的綜合分析，在規(guī)劃的過程中應(yīng)以保護(hù)原有生態(tài)資源、改善生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村中獨(dú)有的田園風(fēng)光進(jìn)行開發(fā)，在自然資源最小干預(yù)的情況下，開展鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)。②分區(qū)控制與引導(dǎo)：在空間規(guī)劃中，通過空間治理的平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)相應(yīng)的規(guī)章制度對開發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范控制，應(yīng)用在鄉(xiāng)村建設(shè)中，就是通過各管控紅線的制定來保證生態(tài)環(huán)境不受影響，保證建設(shè)工作的有效開展，進(jìn)行剛性管理。③田園景觀風(fēng)貌控制區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)永久性基本農(nóng)田，合理調(diào)整一般耕地，避免建設(shè)用地侵占農(nóng)田或是對村莊中的農(nóng)田性質(zhì)隨意更改等問題的出現(xiàn)，要根據(jù)科學(xué)的規(guī)劃來開展實(shí)際工作。若是涉及農(nóng)田的征用，應(yīng)落實(shí)“占一畝、補(bǔ)一畝”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。同時(shí)要注意對批準(zhǔn)權(quán)限的控制，對通過無效文件占用土地等非法占用土地問題要嚴(yán)肅進(jìn)行處理。④山地風(fēng)貌控制與引導(dǎo)：在對山地風(fēng)貌進(jìn)行控制與引導(dǎo)的過程中，應(yīng)注意對原有山體形態(tài)、水域走向和自然植被等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，盡可能降低對山體結(jié)構(gòu)的破壞。同時(shí)也對村莊中建筑物的高度和風(fēng)貌進(jìn)行合理的控制，讓山水環(huán)境與村莊之間形成更為良性的關(guān)系。⑤河流、池塘風(fēng)貌控制與引導(dǎo)：在對水域進(jìn)行管理整治的過程中應(yīng)做好對水質(zhì)水體的保護(hù)，避免對其造成污染，對其中存在的污泥以及垃圾等要及時(shí)進(jìn)行清理，避免沒經(jīng)過處理的污水流入河流、池塘，對水質(zhì)造成污染。做好長期維護(hù)工作，將傳統(tǒng)磚石或是其他材料等用于池塘堤岸的加固中。⑥傳統(tǒng)民居風(fēng)貌區(qū)域的控制與引導(dǎo)：在鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，應(yīng)保留村莊中原有的傳統(tǒng)民居形態(tài)和民俗風(fēng)格，在對規(guī)劃進(jìn)行評價(jià)的過程中不單要注重對質(zhì)量方面的評價(jià)，更是要將建筑風(fēng)貌綜合到其中。實(shí)際村莊規(guī)劃中可以保留一些風(fēng)貌較好的建筑，以《村莊整治技術(shù)規(guī)范》為依據(jù)開展風(fēng)貌一般的建筑改造整治工作。

4 結(jié)語

目前村莊土地利用規(guī)劃正處在完善階段，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村莊土地利用規(guī)劃工作面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇，而構(gòu)建符合“多規(guī)合一”要求的國土空間規(guī)劃體系，對村莊土地利用規(guī)劃提出了更為嚴(yán)格的要求，因而，應(yīng)繼續(xù)深化對村莊土地利用規(guī)劃的研究，通過實(shí)踐逐漸優(yōu)化編制內(nèi)容、技術(shù)和方法，使村莊土地利用規(guī)劃體系不斷得到完善。

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作者簡介：丁志成，男，漢族，1983年9月，江蘇省揚(yáng)州市，本科，城市規(guī)劃師，城市規(guī)劃。