應(yīng)對新冠肺炎疫情的礦政管理政策創(chuàng)新

夏 鵬，劉 烜，韓 見，朱 清

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局國際礦業(yè)研究中心，北京 100037；2.中國礦業(yè)報社，北京 100037)

1 疫情沖擊礦業(yè)市場，帶來礦政管理政策需求

1.1 短期內(nèi)大宗礦產(chǎn)品現(xiàn)貨價格和期貨價格出現(xiàn)大幅下跌

疫情暴發(fā)至今，全球礦業(yè)市場受到嚴(yán)重沖擊，并呈現(xiàn)出三個階段的發(fā)展。

第一階段，疫情暴發(fā)初期(2020年1月17日～2月3日)，國內(nèi)疫情沖擊全球礦業(yè)市場，導(dǎo)致大宗礦產(chǎn)品價格普遍下跌，礦業(yè)公司股價普遍下降。從期貨市場看，倫敦金屬交易所礦產(chǎn)品價格2月5日與1月20日相比，基本金屬期貨價格：鐵礦石下跌15.5%、銅下跌9.7%、鉛下跌7.5%、鋅下跌11.6%、鋁下跌5.3%、鎳下跌8.5%；上海期貨交易所國內(nèi)礦產(chǎn)品期貨價格：鐵礦石下跌12.4%、銅下跌7%、鉛下跌9%、鋅下跌6%、鋁下跌4%、鎳下跌2.8%。從現(xiàn)貨市場看，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫和長江有色金屬現(xiàn)貨市場價格，銅下跌6.6%、鉛下跌7.2%、鋅下跌6.1%、鋁下跌5.6%、鎳下跌4.4%。從股票市場看，國內(nèi)上市礦業(yè)公司的股價從1月10日前后開始持續(xù)下跌，到1月21日幾乎是集體暴跌，中國鋁業(yè)、五礦資源、洛陽鉬業(yè)、天齊鋰業(yè)、兗州煤業(yè)等國內(nèi)大型礦業(yè)公司無一例外[1]。

第二階段，我國出臺大量支持政策(2020年2月4日～2月21日)，國內(nèi)礦業(yè)板塊股票指數(shù)普遍反彈，國外主要礦業(yè)公司股票也出現(xiàn)反彈。國內(nèi)礦業(yè)企業(yè)股價絕大部分在2月3日～2月4日觸底反彈。截至2月24日，石油板塊指數(shù)上漲7%、煤炭板塊指數(shù)上漲11%、有色板塊指數(shù)上漲23%、鋼鐵板塊指數(shù)上漲14.5%、稀有資源板塊指數(shù)上漲19%，部分公司股票甚至再創(chuàng)新高。

第三階段，國外疫情蔓延、趨重(2020年2月24日至今)，導(dǎo)致國外股市普跌，大宗礦產(chǎn)品價格低位震蕩，國內(nèi)礦業(yè)股票市場震蕩。必和必拓(BHP)、力拓(Rio Tinto)、淡水河谷(Vale)的美股市場股票價格再創(chuàng)新低，3月10日與1月17日相比，分別下跌43%、40%、33%。嘉能可(Glencore)、英美資源(Anglo American)在倫敦股票市場分別下跌33%、29%。

1.2 礦業(yè)企業(yè)亟需礦政管理政策支持

受新冠肺炎疫情影響，國內(nèi)不少礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難度增加。一方面，用工緊張、運輸不暢提高了企業(yè)的復(fù)工成本，同時礦產(chǎn)品價格下跌、市場需求下滑也使企業(yè)生產(chǎn)壓力變大；另一方面，不少礦業(yè)企業(yè)存在涉礦證件到期辦理、礦產(chǎn)資源儲量評審備案、疫情防控急需用礦項目相關(guān)手續(xù)辦理等現(xiàn)實難題?；诖?，礦業(yè)企業(yè)對于礦政管理政策存在大量需求。

1.3 大量礦政管理政策密集出臺

春節(jié)以后，政府干預(yù)延遲股票市場開市，同時在金融、政策等多方面予以支持，其中就包括自然資源部和各省級自然資源主管部門出臺的一系列政策措施。這些政策措施的實施，有效保障了礦業(yè)企業(yè)的平穩(wěn)運行，大大提振了市場信心。

據(jù)統(tǒng)計，針對礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)遇到的難題，自然資源部相繼發(fā)布4項服務(wù)礦山企業(yè)的政策。寧夏、黑龍江、河南、貴州等26個省(區(qū)、市)自然資源主管部門先后出臺了多項涉礦政策，內(nèi)容涉及適當(dāng)延長礦業(yè)權(quán)有效期、延期繳納出讓收益、對急需用礦項目開通“綠色通道”、實行線上審批等。 這些“非常之策”有助于解決礦業(yè)企業(yè)面臨的現(xiàn)實困難，使其盡早復(fù)工復(fù)產(chǎn)，也受到各地礦業(yè)權(quán)人的普遍歡迎。

2 疫情期間礦政管理政策分析

2.1 部一級礦政管理政策分析

2020年2月13日～2月26日，自然資源部相繼發(fā)布《關(guān)于疫情防控期間自然資源部礦業(yè)權(quán)審批登記申請有關(guān)事項的函》《關(guān)于延長2020年礦業(yè)權(quán)人勘查開采公示信息填報期限等事項的函》《關(guān)于疫情防控期間礦產(chǎn)資源儲量評審備案有關(guān)事項的函》《關(guān)于疫情防控期間礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案評審有關(guān)事項的函》等四個服務(wù)礦山企業(yè)的政策。內(nèi)容涵蓋礦業(yè)權(quán)審批登記、礦業(yè)權(quán)人勘查開采公示信息填報、礦產(chǎn)資源儲量評審、礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復(fù)墾。

這些政策主要從兩個方面入手。一方面是審批登記申請延期?？辈樵S可證、采礦許可證有效期和補正期限、礦產(chǎn)資源儲量評審備案申請延期至疫情解除后3個月，勘查開采公示信息填報期限延長至疫情解除后1個月。另一方面是優(yōu)化線上服務(wù)。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案評審由會議評審改為函審，并要求各地就勘查開采信息公示制作系統(tǒng)操作培訓(xùn)視頻和培訓(xùn)手冊，通過信息公示系統(tǒng)推送，運用電話、網(wǎng)絡(luò)等形式與管理部門、礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行實時互動交流，及時解決工作中遇到的問題[2]。

2.2 省級自然資源主管部門礦政管理政策分析

截至2020年3月5日，天津、河北、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團26個省(區(qū)、市)自然資源主管部門相繼出臺疫情防控期間的涉礦政策(表1)，主要歸納為7種做法。

表1 各省(區(qū)、市)自然資源廳涉礦政策一覽表Table 1 List of mining related policies of each provincial department

2.2.1 推進(jìn)“不見面”審批，提升審批服務(wù)效率

多數(shù)省創(chuàng)新工作方式，全面實行審批事項網(wǎng)上受理，推行政務(wù)服務(wù)線上辦理，簡化審批要件和流程，提升服務(wù)效能。通過運用現(xiàn)代通訊和信息化手段，即電話咨詢、網(wǎng)上申報、電子郵件、傳真等，采取特事特辦、紙質(zhì)材料暫緩提交、減少層級和環(huán)節(jié)等方式，最大限度地實現(xiàn)“不見面”審批，減少人員聚集[3]。其中，吉林、陜西等省還特別加強了礦政工作人員在崗值守，并對外公開聯(lián)系方式，及時解答礦業(yè)權(quán)人提出的問題。為了提高網(wǎng)上礦業(yè)權(quán)審批效率，河南省還明確了辦理時間，將審批時間由法定的40日壓縮到20日。

2.2.2 放寬礦業(yè)權(quán)和儲量評審等申請時限，為礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)爭取時間

在礦業(yè)權(quán)有效期延續(xù)申請、礦產(chǎn)資源儲量評審備案、礦業(yè)權(quán)人公示信息網(wǎng)上填報等方面,各省級自然資源主管部門明確表示放寬申請時限。

其中，對于疫情防控期間到期的勘查許可證、采礦許可證，有25個省級自然資源主管部門明確適當(dāng)延續(xù)行政許可證的有效期，延長期限多數(shù)為疫情防控措施解除(省政府解除重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng))后3個月，河北、湖南兩省為1個月。在起始時間上，各地規(guī)定略有不相同。江蘇、福建、四川、甘肅、寧夏等省(區(qū))規(guī)定2020年1月1日后到期的可延期，浙江、安徽、山東、湖北、貴州、云南、新疆等省(區(qū))規(guī)定1月24日后，天津、陜西、青海等省(區(qū)、市)規(guī)定2月1日后，黑龍江省規(guī)定2月4日后，河北、吉林、江西、河南、湖南、廣東、廣西、重慶、青海、新疆建設(shè)兵團等則規(guī)定疫情一級響應(yīng)期間到期的可延期。此外，青海省還對2月至4月到期的由青海省自然資源廳審批登記的70宗礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了梳理并公告。重慶市則明確表示，為了支持重點礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，對2020年到期的礦業(yè)權(quán)依企業(yè)申請可順延6個月。

2.2.3 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓收益征收相關(guān)管理要求

浙江、河南、廣西、重慶、甘肅、新疆等6個省(區(qū)、市)就繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益作出規(guī)定，適當(dāng)延長繳納期限，延期繳納款項免繳資金占用費、滯納金。

在延長時間和繳納方式上，各地略有差異。其中，重慶市規(guī)定不能按期繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的，經(jīng)批準(zhǔn)可延期6個月繳納；甘肅省規(guī)定繳納期限可延長至疫情結(jié)束后3個月；新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)定延長至疫情防控解除后30個工作日內(nèi)；浙江省說明可適當(dāng)延長繳納期限，未明確延長時間，具有較大的彈性。在繳納方式方面，廣西壯族自治區(qū)提出對受疫情影響不能如期繳納相關(guān)費用的，允許礦業(yè)權(quán)出讓收益分期繳納。

與其他省延長繳納期限相比，河南省則直接暫停礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收。

2.2.4 改進(jìn)礦產(chǎn)資源管理查詢、評審服務(wù)等工作

河北、山東、河南、湖北、云南等5個省將礦產(chǎn)資源儲量評審、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案等審查方式由原來的集中會議評審調(diào)整為專家函審。同時，針對一些有急需評審訴求的項目，部分省也給出明確說明。其中，山東省規(guī)定，疫情防控期間原則上暫不組織礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、儲量報告等評審工作，急需評審的，在確保評審質(zhì)量的前提下，可通過電話、網(wǎng)絡(luò)等方式抽查核實。湖北省則明確，需以會審方式進(jìn)行評審的，采用網(wǎng)絡(luò)視頻或電視電話等形式進(jìn)行溝通交流；需現(xiàn)場核查的，礦業(yè)權(quán)人可先進(jìn)行評審備案申報，待疫情結(jié)束后優(yōu)先安排。

此外，各省對評審內(nèi)容中的涉密資料也有嚴(yán)格要求。

2.2.5 加快礦業(yè)權(quán)出讓，保障礦產(chǎn)資源供給

疫情防控期間，浙江、河南、貴州、廣東、廣西、海南、重慶、陜西等省(區(qū)、市)為了保障對醫(yī)療應(yīng)急設(shè)施、扶貧解困等民生工程的礦產(chǎn)資源供給，在加大對交通、能源、水利等重點工程的礦產(chǎn)資源保障方面出臺多項優(yōu)惠政策，如開通“綠色通道”，優(yōu)先受理、審批，即收即辦，簡化礦業(yè)權(quán)抵押備案事項等[4]。

針對砂石企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，河南省要求要加快建筑用砂石等大型礦山礦業(yè)權(quán)的出讓工作，積極探索“凈礦”出讓，不斷提高供給保障能力。廣東省規(guī)定，要穩(wěn)定海砂供應(yīng)市場，加大重大項目砂石資源供應(yīng)保障，開展新砂源的海域使用論證和儲量勘查核實前期工作，動員督促現(xiàn)有采石場企業(yè)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，抓緊新設(shè)采礦權(quán)的出讓，加快審批延續(xù)采礦權(quán)的登記。廣西壯族自治區(qū)明確要求，自然資源主管部門要主動對接聯(lián)系砂石企業(yè)，加強服務(wù)，督促指導(dǎo)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，保障穩(wěn)增長項目建設(shè)的砂石穩(wěn)定供應(yīng)。重慶市要求，穩(wěn)定碎石產(chǎn)能，保障全市重點工程和醫(yī)療應(yīng)急設(shè)施等的砂石需求。海南省提出，要指導(dǎo)和幫助礦業(yè)企業(yè)特別是砂石土開采企業(yè)早日復(fù)工復(fù)產(chǎn)，加快推進(jìn)三亞、澄邁、定安等市縣建設(shè)大中型建筑石料機制砂一體化骨干基地。

為全力保障電煤供應(yīng)，貴州省簡化生產(chǎn)煤礦采礦許可證短期延續(xù)登記;陜西省對煤礦變更、延續(xù)申請事項凡符合條件的優(yōu)先辦理。此外，重慶市還提出，要加快頁巖氣勘查開發(fā)。

2.2.6 加快組織推進(jìn)地質(zhì)勘查項目實施

為降低疫情防控期間對地勘項目實施的影響，山東、河南、四川等3個省針對地勘項目申報、驗收的時間、方式均作出明確要求。 其中，山東省對2018年度省財政地質(zhì)勘查項目成果驗收工作，延期至疫情防控解除后3個月內(nèi)完成。河南省通過函審、網(wǎng)絡(luò)視(音)頻會議等形式對項目設(shè)計、組織實施、勘查成果等進(jìn)行管理；對2021年度項目申報工作，通過網(wǎng)上辦理、分散辦公等方式，提前開展篩選、儲備和申報等工作，保證工作的連續(xù)性。四川省對正在實施的省地勘基金項目和省頁巖氣調(diào)查評價項目結(jié)題時間進(jìn)行順延。

2.2.7 加大投融資平臺對礦業(yè)的金融扶持力度

對于受到疫情影響的礦業(yè)企業(yè)，個別省通過政策引導(dǎo)，加大金融機構(gòu)對企業(yè)的投資力度，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。如河南省出臺了專門的政策加大對礦業(yè)的金融扶持力度。通過充分發(fā)揮河南省國土資源開發(fā)投資管理中心在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)I(yè)投融資平臺的作用，加大對礦業(yè)的投融資力度，幫助企業(yè)盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營。同時，在河南省綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的基礎(chǔ)上，設(shè)立綠色礦山建設(shè)子基金，支持全省綠色礦山建設(shè)，緩解礦業(yè)企業(yè)的資金壓力[5]。

2.3 礦政管理政策取得積極反響

礦業(yè)行業(yè)對實施上述政策措施反響積極。一是申請各類證照辦理延期，為礦業(yè)企業(yè)提供了3個月及以上的緩沖期，解決了礦業(yè)權(quán)到期后無法正常生產(chǎn)的實際問題。二是礦業(yè)權(quán)出讓收益分期繳納或延期繳納，以及免繳資金占用費、滯納金等款項，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。三是有力保障了涉及疫情防控的建設(shè)項目用礦，特別是一些地方的電煤供應(yīng)，如貴州省自然資源廳2020年2月3日～21日，快速辦理了21件采礦許可證的短期延續(xù)、變更，合計保障產(chǎn)能780萬t/a，為當(dāng)?shù)仉娒汗?yīng)不中斷提供了可靠保障[6]。一些礦業(yè)企業(yè)希望，網(wǎng)上申報、簡化要件、電話指導(dǎo)、及時審批等“特事特辦”的舉措，能夠成為“常態(tài)”。四是為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供快速高效的自然資源保障服務(wù)。從多渠道受理、開通“綠色通道”，到縮短辦理時間，提供及時便捷的服務(wù)，均為企業(yè)快速復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了保障。

3 需要關(guān)注的問題與建議

在政策實施過程中及疫情結(jié)束之后，政策把握的口徑、后續(xù)的服務(wù)以及有效的監(jiān)管等問題值得關(guān)注。

1) 政策把握應(yīng)一致。盡量避免部省兩級、各省之間對延遲事項的范圍把握不一致，以免對不同審批權(quán)限、不同區(qū)域的礦業(yè)權(quán)人之間造成市場環(huán)境差異。原則上，應(yīng)該對所有不可抗力事項導(dǎo)致的礦業(yè)企業(yè)無法完成的審批申請，都予以延期。

2) 后續(xù)服務(wù)需跟上。各地自然資源主管部門應(yīng)積極主動作為，優(yōu)化辦事流程，指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)人完善相關(guān)申請資料，進(jìn)一步擴大各級網(wǎng)上審批和部省市縣的聯(lián)網(wǎng)審批，最大限度減少企業(yè)辦事人員跑動和人群聚集，及時辦理相關(guān)登記手續(xù)。同時，超前謀劃疫情結(jié)束后的礦政管理相關(guān)工作，制定完善的預(yù)案，避免疫情防控措施解除后礦業(yè)權(quán)人“扎堆”申請，影響企業(yè)申報審批進(jìn)度。

3) 有效監(jiān)管要到位。對于延期或分期繳納出讓收益，在疫情結(jié)束后要有相應(yīng)的監(jiān)督措施，督促企業(yè)補繳到位。同時，在優(yōu)化服務(wù)的同時，自然資源主管部門還需切實履行疫情防控期間的監(jiān)管責(zé)任。如海南省在疫情防控期間暫停開展自然資源執(zhí)法動態(tài)巡查;浙江省簡化了礦業(yè)權(quán)抵押備案事項，但需進(jìn)一步創(chuàng)新方式方法，及時掌握礦業(yè)企業(yè)一線生產(chǎn)情況，加強對違法開采、違規(guī)抵押等行為的動態(tài)監(jiān)管，確保礦業(yè)企業(yè)合法合規(guī)生產(chǎn)。

4) 減輕中小礦企負(fù)擔(dān)。中小礦業(yè)企業(yè)解決就業(yè)能力強，在縣域或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較強的社會影響力，因此應(yīng)加大對中小礦業(yè)企業(yè)的扶持力度。對于審批權(quán)限在市縣一級的礦業(yè)企業(yè)，要大幅度簡化審批程序，做好各項管理服務(wù)，為中小礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)保駕護航。

5) 為礦企搭建投融資平臺。礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展離不開金融的支持，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力持續(xù)、新冠肺炎疫情等的影響下，企業(yè)在做好生產(chǎn)經(jīng)營工作的同時，急需通過直接融資和間接融資、境內(nèi)融資和境外融資等渠道，做好債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，降低資金成本。政府通過搭建平臺，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對礦業(yè)企業(yè)的支持力度，在緩解企業(yè)疫情期間遇到的難題的同時，也對礦業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的推動作用。

4 結(jié) 語

面對突如其來的疫情，以及對礦業(yè)全行業(yè)產(chǎn)生的嚴(yán)重影響，自然資源主管部門反應(yīng)迅速、政策發(fā)布及時全面且針對性強，有效緩解了多數(shù)礦業(yè)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難題，促進(jìn)了地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。同時，通過創(chuàng)新管理服務(wù)方式，一方面降低了人員聚集，有助于做好疫情防控工作；另一方面簡化流程、加快網(wǎng)上審批，提升了服務(wù)效能。在重大疫情面前經(jīng)受住考驗，也總結(jié)了很好的經(jīng)驗。這為國際礦政管理領(lǐng)域面對類似問題提供了可借鑒的范本，具有較高的參考價值。

此外，面對全球疫情的持續(xù)擴大，以及對國際礦業(yè)市場的沖擊和影響，建議相關(guān)部門加強政策支持和外交公關(guān)，積極爭取國際社會支持，促進(jìn)海外項目復(fù)工復(fù)產(chǎn)。同時，為企業(yè)搭建投融資平臺，提高中資礦業(yè)企業(yè)的國際影響力和競爭力。