PPP模式在田園綜合體中的應(yīng)用

凌利宏 余云云 夏得月

摘要? ? 田園綜合體投入高、周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)回報(bào)緩，在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的引入，為田園綜合體提供了資金、人才、技術(shù)等支持，降低和分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)政府部門的不足，為田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。本文從田園綜合體的建設(shè)現(xiàn)狀出發(fā)，分析項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，然后就PPP模式引入的必要性和可行性進(jìn)行分析，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出解決措施，以期為進(jìn)一步探索研究提供參考。

關(guān)鍵詞? ? PPP模式;田園綜合體;問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類號(hào)? ? F283;F323.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

文章編號(hào)? ?1007-5739（2020）06-0231-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

Application? of? Public-private? Partnership? in? Rural? Complex

LING Li-hong? ? YU Yun-yun *? ? XIA De-yue

（Anhui Praovince Dadi Garden Co.，Ltd.，Hefei Anhui 230031）

Abstract? ? The rural complex has a high investment，long cycle，slow operating returns，and faces many risks during the construction and operation process.The introduction of Public-private Partnership（PPP mode） has provided funds，talents，technology and others support for the rural complex，reduced and dispersed project risks.Made up for the shortcomings of government departments，and provided experience for the construction of rural complex projects.Based on the current situation of rural complex construction，this paper analyzed the existing problems in the project construction，and then analyzed the necessity and feasibility of PPP mode introduction，and put forward countermeasures for the existing problems，in order to provide references for further exploration and research.

Key words? ? public-private partnership;rural complex;problem;countermeasure

田園綜合體是以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的新模式，是推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提升的重要途徑之一。引入PPP為田園綜合體建設(shè)提供資金、人才、技術(shù)等方面的支持，減輕政府負(fù)擔(dān)，分擔(dān)和降低風(fēng)險(xiǎn)，且PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中已有眾多成功經(jīng)驗(yàn)，為田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)提供參考，利于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。

1? ? 田園綜合體發(fā)展現(xiàn)狀

田園綜合體自提出即獲政府大力支持，項(xiàng)目建設(shè)熱潮也隨之風(fēng)靡各地，其中2017年財(cái)政部公布的18個(gè)省份共26個(gè)項(xiàng)目獲得首批試點(diǎn)的資格[1]。從18個(gè)省市地理位置來(lái)看，多分布于東南、西南地區(qū)，中部、西北地區(qū)稍少。從城市發(fā)展程度來(lái)看，獲批試點(diǎn)項(xiàng)目多分布在二線及以下城市，且有農(nóng)業(yè)發(fā)展偏向。在選址上，皆選取自然環(huán)境優(yōu)良、土地資源豐富、文化底蘊(yùn)深厚、基礎(chǔ)條件較優(yōu)的省市。在資金投入上，60%的項(xiàng)目投資金額逾10億元。在用地規(guī)模上，獲批項(xiàng)目建設(shè)面積普遍較大，多集中于10～30 km2[2-3]。

經(jīng)前期探索試點(diǎn)，構(gòu)建了一批各具風(fēng)格的田園綜合體，少數(shù)項(xiàng)目緊扣目標(biāo)，摸索出寶貴經(jīng)驗(yàn)，成為后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)的學(xué)習(xí)模板。但部分項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)軌道偏移、踏入誤區(qū)、問(wèn)題凸顯，影響了田園綜合體的整體發(fā)展進(jìn)程，比較明顯的就是2018年下半年后，各地建設(shè)田園綜合體的熱潮顯著降低。此外，田園綜合體涉及領(lǐng)域廣、范圍大、運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，若只依靠政府，政府財(cái)政壓力太大，資金將成為一大難題。如何避免發(fā)展誤區(qū)以及建設(shè)過(guò)程中的各種問(wèn)題迫在眉睫。

2? ? 田園綜合體發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1? ? 發(fā)展方向偏移

田園綜合體作為新興項(xiàng)目，又是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的新途徑，很多只是跟隨大趨勢(shì)，并未深入了解田園綜合體，全搬全套類似項(xiàng)目模式，前期缺乏合理策劃與運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)，出現(xiàn)完全以農(nóng)業(yè)類、文旅類或者鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)類等模式來(lái)建設(shè)田園綜合體，導(dǎo)致出現(xiàn)大方向性的偏差。

為追求利潤(rùn)，部分房地產(chǎn)商也參與其中，打著田園綜合體的旗號(hào)，獲取大量土地，開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，并未真正服務(wù)鄉(xiāng)村、保障農(nóng)民的利益。還有的將田園綜合體以鄉(xiāng)村旅游來(lái)開(kāi)發(fā)，但田園綜合體不僅有鄉(xiāng)村旅游，還有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及田園社區(qū)，是融合農(nóng)業(yè)、社區(qū)、旅游為一體的，多者聯(lián)系、功能完備、全面發(fā)展的綜合模式[4]。

2.2? ? 政府支持有限

田園綜合體需政府、企業(yè)及當(dāng)?shù)卮迕駞f(xié)同構(gòu)建，缺乏政府的支持和引領(lǐng)，很多工作難以施展。田園綜合體占地大，若地區(qū)政府對(duì)土地支持有限，關(guān)于土地征用及土地流轉(zhuǎn)等工作將難以展開(kāi)，村民與企業(yè)易發(fā)生糾紛，土地合法性獲取過(guò)程漫長(zhǎng)，影響項(xiàng)目進(jìn)程[5]。此外，政府對(duì)土地稅收及資金支持有限，鄉(xiāng)村原有基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，而建立完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及服務(wù)系統(tǒng)，資金投入大;從利益角度考慮，多數(shù)企業(yè)對(duì)項(xiàng)目投資積極性不高，導(dǎo)致融資困難。

2.3? ?產(chǎn)業(yè)融合不充分

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，項(xiàng)目選址皆在偏遠(yuǎn)村落，原有產(chǎn)業(yè)模式單一、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、發(fā)展不平衡[6]。促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合、完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及保持長(zhǎng)效發(fā)展是田園綜合體成功的關(guān)鍵因素之一。

部分項(xiàng)目以建立多產(chǎn)融合結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，強(qiáng)行導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)體系，未深入調(diào)研分析原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能否滿足新建產(chǎn)業(yè)體系的需求，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間聯(lián)系不緊湊。此外，在產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計(jì)時(shí)，沒(méi)有考慮客觀市場(chǎng)需求，供需不匹配，只有形式上的“三產(chǎn)融合”。

2.4? ? 主體參與度不高

田園綜合體需參與主體的積極參與、多方合作，快速有效整合各方資源，為后期項(xiàng)目建設(shè)所用。但多數(shù)當(dāng)?shù)卣畢⑴c不足，實(shí)質(zhì)性支持、引導(dǎo)缺失，相關(guān)審批手續(xù)繁瑣、周期冗長(zhǎng)[7]，企業(yè)前期訴求及投入得不到有效體現(xiàn)，致使后期缺乏投資運(yùn)營(yíng)的積極性。村集體考慮到自身利益，不愿提供土地等集體資源;村民最為弱小，力量薄弱，只能被動(dòng)接受安排，農(nóng)民利益得不到保障。而田園綜合體是以鄉(xiāng)村振興為最終目標(biāo)，農(nóng)民作為鄉(xiāng)村的主力軍，項(xiàng)目不參與、利益無(wú)保障、問(wèn)題不解決，鄉(xiāng)村振興無(wú)從談起。

2.5? ? 運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制不合理

有些項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)的前期調(diào)研與策劃，而以規(guī)劃當(dāng)作策劃，運(yùn)營(yíng)模式缺乏市場(chǎng)性、系統(tǒng)性，未曾有效整合農(nóng)村現(xiàn)有資源，運(yùn)營(yíng)效果不理想。主要是缺乏專業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，經(jīng)驗(yàn)不足、運(yùn)營(yíng)機(jī)制不完善[8]。且中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式落后，財(cái)力、人力、生產(chǎn)力及經(jīng)營(yíng)力不能滿足田園綜合體的建設(shè)運(yùn)營(yíng)需求。因此，一個(gè)適合中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的田園綜合體運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制尤為重要。

3? ? 田園綜合體引入PPP模式的必要性和可行性分析

3.1? ? 必要性分析

3.1.1? ? 緩解政府財(cái)政壓力，拓寬融資渠道。由于田園綜合體規(guī)模大、涉及廣，建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、投入高、收益緩。若全由政府出資建設(shè)，則政府財(cái)政壓力大、負(fù)擔(dān)重[9]。引入PPP模式，簽訂協(xié)議，合法化雙方職能，以政府財(cái)政資金刺激社會(huì)資本的關(guān)注度。引導(dǎo)PPP建設(shè)資金、資產(chǎn)證券化以及企業(yè)投資等多種社會(huì)資本進(jìn)駐田園綜合體項(xiàng)目，增添投資主體，拓寬融資渠道[10]，為項(xiàng)目建設(shè)擴(kuò)充資金，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

3.1.2? ? 轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)基層政府活力。引入PPP模式能豐富項(xiàng)目主體、提高效率、轉(zhuǎn)變職能，改變政府部門傳統(tǒng)的管理方式，從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、參與者等。且其他主體的參與，讓政府從主導(dǎo)建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，降低財(cái)政預(yù)算，減輕政府工作壓力，提高工作積極性。

3.1.3? ? 帶動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提高建設(shè)質(zhì)量和效率。PPP模式將社會(huì)資本引入項(xiàng)目中，刺激市場(chǎng)活力，篩選高質(zhì)量企業(yè)進(jìn)駐項(xiàng)目，改變政府主導(dǎo)的管理方式，引入社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)造力，在降低成本的同時(shí)，還能利用企業(yè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，全面合理策劃、規(guī)劃、融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，使鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)更趨專業(yè)化、規(guī)范化，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與效率。

3.1.4? ? 增強(qiáng)項(xiàng)目可控性，降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率就高。引入PPP，政府與社會(huì)資本兩者風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方短板，提高風(fēng)險(xiǎn)可控性，分散和降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率[11]。首先是政府以招標(biāo)方式篩選出具有專業(yè)性、實(shí)力性以及強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制性的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，從整體上降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率;其次是企業(yè)依托政府支持、引導(dǎo)與監(jiān)督，流程審批進(jìn)度加快，項(xiàng)目周期縮短，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率減小;再次是企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)篩選下具備專業(yè)團(tuán)隊(duì)及雄厚實(shí)力，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)性專業(yè)把控，嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率;最后是政府和企業(yè)的合作機(jī)制，多個(gè)參與主體分別負(fù)責(zé)各自擅長(zhǎng)領(lǐng)域，既能分散風(fēng)險(xiǎn)，又能在自身優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)控制和降低風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.5? ? 填補(bǔ)農(nóng)民力量不足，整合農(nóng)村有效資源。農(nóng)民是中國(guó)當(dāng)下占比最大的群體之一，但在田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)中他們的力量又略顯不足，留駐鄉(xiāng)村的人員多數(shù)欠缺專業(yè)的知識(shí)背景、雄厚的資金支持以及施展平臺(tái)，即使他們擁有好的想法、好的鄉(xiāng)村資源，也難以施展、開(kāi)發(fā)。引入PPP政府與社會(huì)資本提供專業(yè)技術(shù)、人才、資金支持，政策引導(dǎo)，結(jié)合各方優(yōu)秀資源，彌補(bǔ)農(nóng)民力量不足，科學(xué)整合鄉(xiāng)村有效資源，提高鄉(xiāng)村資源利用率，振興鄉(xiāng)村。

3.2? ? 可行性分析

3.2.1? ? 政府推廣，政策支持。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)下PPP模式優(yōu)勢(shì)凸顯，大獲政府認(rèn)可與推廣。國(guó)家財(cái)政廳和農(nóng)業(yè)部先后印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》[7]，分別指出扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新財(cái)政投入模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，以先建后補(bǔ)、貼息等方式推廣政企合作，以及將田園綜合體列為農(nóng)業(yè)PPP投資重點(diǎn)領(lǐng)域，為田園綜合體引入PPP模式提供了政策性支持。

3.2.2? ? PPP模式涉及領(lǐng)域廣，經(jīng)驗(yàn)豐富。因PPP模式的優(yōu)勢(shì)特性及政策支持，國(guó)內(nèi)眾多項(xiàng)目紛紛探索PPP，PPP模式涉及領(lǐng)域廣泛、投資范圍擴(kuò)大。經(jīng)前期探索實(shí)踐，特別是在農(nóng)業(yè)及特色小鎮(zhèn)等領(lǐng)域PPP模式經(jīng)驗(yàn)豐富，這為PPP模式引入田園綜合體提供有效的參考依據(jù)。

3.2.3? ? 社會(huì)資本持續(xù)壯大，基礎(chǔ)充實(shí)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善，社會(huì)資本積累，因政策約束，很多領(lǐng)域社會(huì)資本難以涉及，投資受限。近10年，我國(guó)民間資本投資與固定資產(chǎn)的比例逐年上升，2016年已超過(guò)60%，說(shuō)明社會(huì)資本多處于閑置狀態(tài)。PPP拓寬了社會(huì)資本投資渠道，為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)與綜合發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.2.4? ? 政府主導(dǎo)，項(xiàng)目安全性、穩(wěn)定性有保證。PPP模式里政府主導(dǎo)，主要在項(xiàng)目中執(zhí)行資金支持和監(jiān)督職能。政府主導(dǎo)、政策支持、資金保證，項(xiàng)目整體過(guò)程具可控性，有效避免資金不足、政策變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，總體穩(wěn)定性強(qiáng)。且政府以招標(biāo)篩選實(shí)力雄厚的企業(yè)與之合作，有效保證項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的安全性。

4? ? 運(yùn)用PPP模式于田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)中的對(duì)策

4.1? ? 加強(qiáng)田園綜合體體系建設(shè)

田園綜合體建設(shè)前期準(zhǔn)備工作應(yīng)做足做細(xì)，仔細(xì)研究政策性規(guī)劃文本，避免發(fā)生方向性偏移。全面調(diào)研、綜合優(yōu)劣分析、針對(duì)項(xiàng)目科學(xué)定位，發(fā)揮地域、資源優(yōu)勢(shì)，從農(nóng)業(yè)、社區(qū)、旅游等多方面合理布局，建立系統(tǒng)的田園綜合體體系。

4.2? ? 增加政府財(cái)政投入和政策支持

田園綜合體建設(shè)周期長(zhǎng)、投入大、回報(bào)緩，企業(yè)考慮資金回籠問(wèn)題，對(duì)此類項(xiàng)目投資持保守態(tài)度。為激勵(lì)社會(huì)資本參與到田園綜合體中，政府應(yīng)加大財(cái)政投入和政策支持，引導(dǎo)并吸引企業(yè)投資，給予企業(yè)政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼、稅收減免、放松貸款約束等，激發(fā)企業(yè)投資興趣，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。

4.3? ?促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新，構(gòu)建綜合產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，建立產(chǎn)業(yè)體系，首先要基于當(dāng)?shù)卦挟a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及條件，分析產(chǎn)業(yè)構(gòu)建的可行性;然后科學(xué)定位發(fā)展方向，予以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局多方面綜合設(shè)計(jì);結(jié)合項(xiàng)目策劃、規(guī)劃，根據(jù)市場(chǎng)需求與地方特色，綜合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，細(xì)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容及操作方案，創(chuàng)新并構(gòu)建合理有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

4.4? ? 提高農(nóng)民、村集體及企業(yè)的參與度，強(qiáng)化政府職責(zé)

田園綜合體主要參與者各自扮演著不同角色，肩負(fù)對(duì)應(yīng)職責(zé)。農(nóng)民作為主要受益者，涉及利益保障問(wèn)題，農(nóng)民和村集體的參與就不可或缺;企業(yè)資本雄厚、技術(shù)專業(yè)、運(yùn)營(yíng)管理模式先進(jìn)，企業(yè)的參與能有效彌補(bǔ)政府部門關(guān)于田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)、投資運(yùn)營(yíng)以及管理上的不足，因而應(yīng)提高企業(yè)參與度，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理能力;政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)與監(jiān)督職能，提供項(xiàng)目所需的資金、土地、資源等，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，最大化共贏，實(shí)時(shí)監(jiān)督，保證項(xiàng)目合法合規(guī)。

4.5? ? 提升運(yùn)營(yíng)管理能力，建立合理的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

縱觀現(xiàn)今建成的田園綜合體，能長(zhǎng)期有效運(yùn)營(yíng)并盈利的屈指可數(shù)，大多缺乏合理的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。有效運(yùn)營(yíng)是項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展的保障，應(yīng)引進(jìn)高端運(yùn)營(yíng)管理人才，設(shè)計(jì)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，打造盈利產(chǎn)品，建立科學(xué)運(yùn)營(yíng)管理體系，提升管理運(yùn)營(yíng)能力，增強(qiáng)田園綜合體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

5? ? 結(jié)語(yǔ)

田園綜合體是以振興鄉(xiāng)村為發(fā)展目標(biāo)的新模式、新平臺(tái)，目前雖有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍處于探索階段，田園綜合體的發(fā)展之路充滿著創(chuàng)新與變化?，F(xiàn)今，應(yīng)把握住總體發(fā)展方向，避免出現(xiàn)政策性偏移，穩(wěn)步發(fā)展。PPP模式的應(yīng)用就田園綜合體的參與主體、產(chǎn)業(yè)融合、管理方法、運(yùn)營(yíng)模式等方面的問(wèn)題予以創(chuàng)新，為田園綜合體建設(shè)提供新手段、新思路，助力鄉(xiāng)村振興的實(shí)施與發(fā)展。

6? ? 參考文獻(xiàn)

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