基于經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)下對(duì)PPP項(xiàng)目合同適用探究

郭萬重

摘要：PPP項(xiàng)目合同在PPP合作中處于核心地位，其影響到了PPP的發(fā)展與實(shí)施，因此認(rèn)清PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)是十分重要的?，F(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目合同性質(zhì)界定的觀點(diǎn)中，存有行政合同說，民事合同說，及混合合同說，而在行政合同與民事合同說各有瑕疵的情形下，對(duì)項(xiàng)目合同屬于混合合同是學(xué)界普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。在基于混合合同與經(jīng)濟(jì)法理念高度契合的前提下，可以視混合合同是一種帶有經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的合同。在此基礎(chǔ)上，對(duì)PPP項(xiàng)目合同應(yīng)如何適用公法或私法進(jìn)行了理論研究，即存在公私二分法理論與公私一體化兩種觀點(diǎn)，在國(guó)家采取二分法學(xué)說的背景下，建立混合合議制度與特別仲裁制度，從而為PPP項(xiàng)目合同在適用過程中提供法律保障。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目合同;法律性質(zhì);法律適用

一、界定PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的緣由

PPP項(xiàng)目合同是政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的主要依據(jù)，二者通過談判，協(xié)商，從而訂立項(xiàng)目合同，明確彼此應(yīng)盡的權(quán)利義務(wù)，并以此為基礎(chǔ)，簽訂與之相關(guān)的其他合同。因此，項(xiàng)目合同是PPP運(yùn)行的核心。然而，在實(shí)踐運(yùn)營(yíng)中，存在PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)無法辨析的困擾，這使PPP項(xiàng)目的難以順利開展，從而影響其實(shí)施。為此，我們需對(duì)PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)加以分析。根本而言，界定PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)存有以下因素影響：

（一）PPP合同體系中的核心地位

PPP模式是一種復(fù)雜繁瑣的合作模式，需由完整的合同體系對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，而與合同體系相關(guān)的規(guī)定，財(cái)政部所發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》就為此做出專門闡述：PPP合同體系包含項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同等眾多合同，在這一系列合同之中，項(xiàng)目合同無疑具有主導(dǎo)地位。政府與社會(huì)資本圍繞著項(xiàng)目合同，構(gòu)建起了一套完善的體系，作為該體系中核心地位的項(xiàng)目合同，是其他合同所產(chǎn)生的基礎(chǔ)，在項(xiàng)目合同確定的前提下，項(xiàng)目公司往往根據(jù)項(xiàng)目合同與其他參與主體簽訂不同的協(xié)定，從而確定各主體的權(quán)利義務(wù)。另一方面，項(xiàng)目合同與其他合同是一種傳導(dǎo)關(guān)系。如果項(xiàng)目合同的條款發(fā)生變化，勢(shì)必也會(huì)令其他合同在法律關(guān)系上產(chǎn)生變動(dòng)，這種變動(dòng)勢(shì)必對(duì)各方利益產(chǎn)生極大影響。

因此，界定PPP項(xiàng)目合同是極具重要性，這不僅影響到其他合同的實(shí)施，也對(duì)其他合同救濟(jì)產(chǎn)生影響。

（二）合作主體權(quán)益的保障

政府一方與社會(huì)資本方是通過項(xiàng)目合同來安排彼此的權(quán)利義務(wù)，因此，項(xiàng)目合同的制定不僅是政府方與社會(huì)資本方利益博弈的結(jié)果，也是保障雙方的權(quán)利書。眾所周知，盡管現(xiàn)有的規(guī)范中不斷強(qiáng)調(diào)公私雙方處于對(duì)等地位，然而在實(shí)踐操作中這種對(duì)等的地位是無法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)檎菑?qiáng)勢(shì)的政府，在政策制定或相關(guān)信息獲取上具有優(yōu)越的地位，在合作過程中，政府方容易對(duì)社會(huì)資本造成權(quán)利上的侵害。為了保障社會(huì)資本方的利益，制定一份嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目合同，界定其的法律性質(zhì)是必要的措施，只有探討該合同處于何種法律規(guī)制范圍，需承擔(dān)哪種法律上的法律后果，尋找到其適用的法律規(guī)范，才能更好的規(guī)制政府方與社會(huì)資本在法律上的權(quán)利與義務(wù)，確定各自職責(zé)范圍，并規(guī)避政府不當(dāng)?shù)男袨閷?duì)社會(huì)資本造成的侵害，平衡二者的權(quán)益，從而保障社會(huì)資本方免受侵害。

因此，為了保障PPP項(xiàng)目參與各方的權(quán)利，避免對(duì)項(xiàng)目參與各主體的侵害，明晰項(xiàng)目合同所具有的法律性質(zhì)是至關(guān)重要的，只有在充分了解其合同性質(zhì)的基礎(chǔ)上，才能夠保障項(xiàng)目合同的順利開展，從而實(shí)現(xiàn)政府所欲追求的公共利益。

二、辨析PPP項(xiàng)目合同法律性質(zhì)

在認(rèn)定項(xiàng)目合同處于核心地位的基礎(chǔ)上，開展該合同的法律性質(zhì)研究是不可避免的，對(duì)于項(xiàng)目合同是何種法律性質(zhì)，存在著各種不同的觀點(diǎn)，有專家認(rèn)為該合同屬于行政合同，應(yīng)該由行政法進(jìn)行規(guī)范;而有些則認(rèn)為該合同屬于民事合同，是平等主體之間權(quán)利義務(wù)的分配。此外，對(duì)PPP項(xiàng)目合同還存有第三類觀點(diǎn)：認(rèn)為該合同屬于混合合同，需多種法律規(guī)范共同規(guī)制進(jìn)行糾正。為此，我們一一了解。

（一）行政合同觀點(diǎn)

一些觀點(diǎn)將PPP項(xiàng)目合同歸屬于行政合同中，由行政法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。該觀點(diǎn)體現(xiàn)在現(xiàn)有的法律規(guī)定上。15年修訂的《行政訴訟法》中明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”納入行政訴訟受案范圍，賦予了作為PPP模式表現(xiàn)之一的特許經(jīng)營(yíng)行政訴訟能力;隨后最高院也針對(duì)其條款發(fā)布了與該訴訟相關(guān)的司法解釋：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！边@是行政合同這一概念首次體現(xiàn)于法律層面，參照此種概念，我們可以發(fā)現(xiàn)公私合作實(shí)屬行政協(xié)議的特征，并確立了行政合同的可訴性。

除了行政訴訟法對(duì)其進(jìn)行規(guī)定外，其他政府規(guī)章對(duì)項(xiàng)目合同亦進(jìn)行規(guī)定。在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第二十七條中“社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國(guó)家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序?！奔暗谌畻l中“社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟”。這些法律及規(guī)章的規(guī)定，無不顯示著PPP項(xiàng)目合同具有行政法的法律性質(zhì)。

在大量法律及規(guī)章支持下，認(rèn)定項(xiàng)目合同實(shí)屬行政合同似乎有理有據(jù)的，將PPP項(xiàng)目合同納入行政法領(lǐng)域似乎十分正當(dāng)?shù)暮侠硇?。但是，行政法領(lǐng)域卻存在著無法忽視的弊端，若是將項(xiàng)目合同界定為行政合同，存在重大瑕疵。最主要的表現(xiàn)在權(quán)利救濟(jì)上，根據(jù)行政法的原理，行政合同可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等手段來救濟(jì)，卻原則上不允許行政調(diào)解的手段，使得合同救濟(jì)不夠靈活;另一方面，行政合同允許民告官，在項(xiàng)目合同中，若是社會(huì)資本違約，政府無法通過訴訟的手段救濟(jì)，政府的權(quán)益此時(shí)便缺乏相應(yīng)的保障。此外，政府在行政合同中可以行使自身具有的優(yōu)益權(quán)，從而有權(quán)單方面解除終止合同，而社會(huì)資本方則無法適用仲裁機(jī)構(gòu)從而救濟(jì)權(quán)利。因此，若將項(xiàng)目合同界定為行政合同，存有難以忽視的瑕疵。

（二）民事合同觀點(diǎn)

民法學(xué)說是認(rèn)定PPP項(xiàng)目合同另一種觀點(diǎn)。在《PPP項(xiàng)目合同指南》的條款中，在適用合同爭(zhēng)議措施時(shí)，所采取的是民事屬性的條文規(guī)范，其明確規(guī)定“作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者，政府基于PPP項(xiàng)目合同形成與項(xiàng)目公司（或社會(huì)資本）之間的平等民事主體關(guān)系，按照PPP項(xiàng)目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)，若是PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)適用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序?！边@種民事關(guān)系不應(yīng)因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而發(fā)生變動(dòng)。該條款的規(guī)定，體現(xiàn)了項(xiàng)目合同是民事合同的特征。

此外，PPP項(xiàng)目合同自身也體現(xiàn)了諸多民事性質(zhì)。首先，項(xiàng)目合同的簽訂體現(xiàn)了主體平等、意思自治的的特征，在簽訂合同的過程中，政府方與社會(huì)資本方可以就項(xiàng)目條款自由的協(xié)商、談判，雙方都有是否簽訂項(xiàng)目合同、如何分配各自權(quán)利義務(wù)的能力，該談判充分體現(xiàn)民法中的意思自治原則。另一方面，在項(xiàng)目合同中，政府方與社會(huì)資本方所享有的權(quán)利義務(wù)是對(duì)等的，社會(huì)資本按照約定有義務(wù)提供項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，而作為回報(bào)，其享有政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)的權(quán)利，而對(duì)政府方而言，盡管在項(xiàng)目合同中規(guī)定了政府的監(jiān)管權(quán)利，但其權(quán)限也受到合同的限制，若是監(jiān)管行為違法合同規(guī)定，則需負(fù)有賠償義務(wù)。這種對(duì)等的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，符合民法基本的理念。

然而，若是將PPP項(xiàng)目合同界定為民事合同，也具有適用瑕疵。首先，存在法條適用上的位階沖突。盡管《PPP項(xiàng)目合同指南》中在條文規(guī)定上更偏向于私法的意思自治，但《PPP項(xiàng)目合同指南》只是行政規(guī)章，而我國(guó)在關(guān)于公私合作模式中，主要以行政合同為主，并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)等PPP模式做出了行政法上的規(guī)定，而在《民法》中卻無相關(guān)的規(guī)定，因此，盡管PPP項(xiàng)目合同的民事合同學(xué)說在理念上具有極強(qiáng)的適用性，但缺乏了相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定。在實(shí)際運(yùn)用時(shí)往往容易與我們行政訴訟法的條文相沖突，這種情況下，上位法具有優(yōu)先適用性。因此，立法的缺陷使民事合同學(xué)說缺乏權(quán)威的認(rèn)證。

另一方面，以政府方與社會(huì)資本方處于平等、自由的民事地位，較之于行政關(guān)系中行政主體與行政相對(duì)人的二者關(guān)系而言，在對(duì)社會(huì)資本的法益保護(hù)上，民事關(guān)系未必具有優(yōu)勢(shì)。未必民事地位以民事法律關(guān)系來定義公私合作的雙方處于平等、自由的地位，較之于行政法行政相對(duì)人的地位，從行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)來說未必是有利的。盡管行政機(jī)關(guān)在公私合作中作為參加者兼具監(jiān)管者的角色，對(duì)社會(huì)資本方而言具有優(yōu)勢(shì)的地位，但政府方在行使權(quán)利時(shí)，需要收到公法制度的實(shí)體法與程序法的約束，這種約束很大程度上也保護(hù)也社會(huì)資本方，若是一味強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目合同屬于私法規(guī)范范疇，那么政府方極可能在平等自由的位置下濫用自身的權(quán)利。

綜上所述，以民事合同說來認(rèn)定PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)，盡管存有諸多合理之處，但其學(xué)說弊端卻也不容忽視，若是直接適用民事學(xué)說，PPP項(xiàng)目的實(shí)施未必一帆風(fēng)順。

（三）混合合同說觀點(diǎn)

在公法學(xué)說與私法學(xué)說都難以概括公私合作特性的前提下，公認(rèn)的第三種觀點(diǎn)即公私合作屬于混合合同的觀點(diǎn)成為了眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。在將公私合作的項(xiàng)目合同界定為行政合同或是民事合同，都無法兼顧政府方與社會(huì)資本方的利益，合理保障主體權(quán)益的情形下，提出混合合同的概念，從而完善項(xiàng)目合同?；旌虾贤遣灰怨ɑ蛩椒ㄗ鳛橐?guī)制公私合作的唯一途徑，而以二者的法律優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，從而共同對(duì)項(xiàng)目合同進(jìn)行保障的一種綜合合同屬性學(xué)說。混合合同學(xué)說通常又被稱作經(jīng)濟(jì)合同，或經(jīng)濟(jì)行政合同，該觀點(diǎn)也是目前多數(shù)學(xué)者支持的。

三、PPP項(xiàng)目合同與經(jīng)濟(jì)法契合性

將項(xiàng)目合同界定為混合合同，是目前學(xué)術(shù)界所采用的主流觀點(diǎn)，而在對(duì)混合合同解析的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，混合合同與經(jīng)濟(jì)法的理念、特征，具有高度的契合性。

隨著社會(huì)不斷的發(fā)展，傳統(tǒng)的公法、私法概念在某些領(lǐng)域無法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種形勢(shì)下，私法公法化或公法私法化的趨勢(shì)出現(xiàn)。這種公私法律相互融合的趨勢(shì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展，在傳統(tǒng)公、私法已經(jīng)不能涵蓋法學(xué)現(xiàn)象的這種情形下，經(jīng)濟(jì)法憑借著自身獨(dú)特的法學(xué)理念，對(duì)其進(jìn)行有效的解決。作為采取公私法律中優(yōu)勢(shì)從而發(fā)展自身的經(jīng)濟(jì)法學(xué)，其法條體現(xiàn)了公法與私法的法律特征，因此，公私結(jié)合是其立法特色。

而公私合作正好呼應(yīng)了經(jīng)濟(jì)法這種“公私結(jié)合”的法律特征，在公私合作中，政府方與社會(huì)資本方既非完全以私益為目標(biāo)，對(duì)個(gè)體利益進(jìn)行調(diào)節(jié);也非為公共利益而進(jìn)行的控權(quán)保民，調(diào)節(jié)政府行為。而是在滿足公共利益的基礎(chǔ)上，也要確保私人利益的實(shí)現(xiàn)，這是制定項(xiàng)目合同的主要目標(biāo)。因此，若是單獨(dú)依靠公法或私法對(duì)公私合作進(jìn)行規(guī)制是無法達(dá)到完美的效果。而經(jīng)濟(jì)法律突破了公法與私法狹隘，在項(xiàng)目合同中對(duì)公益與私益做出平衡，可以在維護(hù)社會(huì)整體利益的前提下，滿足個(gè)人利益，從而做到整體利益與個(gè)人利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

另一方面，經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性的特征，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，是為了促進(jìn)資源的有效配置與對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。公私合作往往是以提供公共產(chǎn)品為特征，對(duì)滿足公共需求，從宏觀上來調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)，得以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，PPP的項(xiàng)目合同也具備了具有經(jīng)濟(jì)法中所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性，其提供的產(chǎn)品是為了社會(huì)公共利益，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

PPP項(xiàng)目合同的發(fā)展與理念在與經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)高度契合下，我們有理由認(rèn)為該合同既是一種混合合同，也是能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)合同，其具備了公法與私法的特征。

四、PPP項(xiàng)目合同法律適用邊界認(rèn)定

在對(duì)混合合同與經(jīng)濟(jì)法法理高度契合的情形下，我們可以認(rèn)定混合合同具備經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的合同，從而克服單一法律認(rèn)識(shí)帶來的困擾。眾所周知，經(jīng)濟(jì)法是公私交叉的第三法域，屬于社會(huì)法學(xué)范疇。因此，在追究合同責(zé)任上，既可以適用公法上的手段進(jìn)行規(guī)制，也可以以私法進(jìn)行規(guī)制。此時(shí)，我們需思考另一個(gè)問題：既然項(xiàng)目合同已界定為了混合合同，其即由公法與私法共同進(jìn)行規(guī)制，公法與私法的邊界在哪里？應(yīng)當(dāng)如何在合同中使用？為此，學(xué)術(shù)界對(duì)其存在不同的觀點(diǎn)。

（一）公私二分法途徑

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)項(xiàng)目如何適用公法與私法，應(yīng)采取雙階層理論去探究，雙階層理論是指將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范的學(xué)說。該理論是德國(guó)行政法體系中最經(jīng)典和最具爭(zhēng)議的部分之一。在該理論中，將項(xiàng)目合同劃分為了兩個(gè)階段，第一階段即決定階段，這一階段的項(xiàng)目合同被定義為政府采購(gòu)，是一行政行為，具有公法性質(zhì)。;第二階段：如何發(fā)放補(bǔ)貼，實(shí)屬私法性質(zhì)，以貸款合同形式出現(xiàn)。公私合作協(xié)議的法律性質(zhì)重新界定為：“‘行政處理+民事合同和‘行政處理+行政合同模式”。對(duì)于第一階段若是行政行為損害了社會(huì)資本的利益，則采用國(guó)家賠償、行政復(fù)議、行政訴訟等手段來維護(hù)自身利益。而第二階段中若是政府方與社會(huì)資本方產(chǎn)生沖突，則以平等的民事主體地位來界定，采取的救濟(jì)手段是民事訴訟、仲裁等方式。

依據(jù)此理論，我們將以PPP項(xiàng)目合同劃分為了五個(gè)階段，即項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備，項(xiàng)目采購(gòu)，項(xiàng)目執(zhí)行與項(xiàng)目移交，項(xiàng)目識(shí)別對(duì)項(xiàng)目的定性考察與定量考察，項(xiàng)目準(zhǔn)備是對(duì)項(xiàng)目的物有所值與承受能力的論證，采購(gòu)是選擇社會(huì)資本合作則的過程，這三個(gè)階段是以政府主導(dǎo)，是立約的前階段，因此公法性質(zhì)顯著。而項(xiàng)目執(zhí)行與移交是立約后階段，與社會(huì)資本互動(dòng)緊密，因此可以由私法進(jìn)行規(guī)制。

該觀點(diǎn)為項(xiàng)目合同提出新穎的理論，但在實(shí)踐操作中卻存在巨大問題。以項(xiàng)目合同訂約前后來劃分公法與私法規(guī)制，似乎頗為勉強(qiáng)，因?yàn)轫?xiàng)目合同訂約前后雖屬于兩個(gè)階段，但這些階段是緊密聯(lián)系，相互影響的，訂約前政府方與社會(huì)資本方二者也存在平等協(xié)商，并且具有是否訂約的自由，而訂約后政府方會(huì)參與公私合作的監(jiān)管，若是社會(huì)資本方村存在重大違約，政府也可以單方面解約。因此，以雙階層理論規(guī)制存有重大困難。

（二）公私一體化途徑

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為在公私合作中公法與私法相互交融，當(dāng)爭(zhēng)議同時(shí)涉及公法與私法時(shí)，則無法進(jìn)行有效的規(guī)制。公私一體化認(rèn)為若將爭(zhēng)議分別交于公法與私法途徑救濟(jì)，不同的法律程序可能獲得不同的結(jié)果。為此，該觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)突破公法與私法二元分的模式，關(guān)注公私二法不斷融合的趨勢(shì)，采取統(tǒng)一的法律準(zhǔn)則與程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)制。以統(tǒng)一的渠道來規(guī)制PPP合同訂立前后所產(chǎn)生的法律問題，無需劃分公法、私法救濟(jì)途徑。在具體的做法上，該觀點(diǎn)認(rèn)為成立第三法域?qū)ｉT糾紛的法院-經(jīng)濟(jì)法院，來負(fù)責(zé)PPP的爭(zhēng)議。該法院突破公私法域之爭(zhēng)，可以很好的保護(hù)公共利益，

然而，經(jīng)濟(jì)法院從目前來看，在實(shí)際操作上十分困難，若是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法院，不僅會(huì)改變我國(guó)目前的訴訟格局，還會(huì)涉及到各個(gè)審判程序權(quán)利義務(wù)的重新分配，并且需要培養(yǎng)專業(yè)性的人才，這是一項(xiàng)持久的項(xiàng)目，需投入大量的人力物力，因此，經(jīng)濟(jì)法院的設(shè)立并非短時(shí)間內(nèi)便可以實(shí)現(xiàn)的。

五、PPP項(xiàng)目合同適用完善

在二分法與一體化都存有爭(zhēng)論的情形下，對(duì)PPP項(xiàng)目合同中的法律如何適用產(chǎn)生的爭(zhēng)議。公私協(xié)作合同中，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定來看，多數(shù)法條仍公私二分法的準(zhǔn)則，但非以階段來劃分公私法適用，而是根據(jù)內(nèi)容。即涉及行政規(guī)劃、許可、處罰、管理和監(jiān)督等行政性爭(zhēng)議內(nèi)容的，則納入行政訴訟救濟(jì)途徑中;若有合同履行、變更等民事性爭(zhēng)議的，則納入民事訴訟救濟(jì)途徑。因此，公私二分法是對(duì)PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行規(guī)制的主要方式。而在此情形下，對(duì)公私二分法中公私融合、無法判斷的弊端，我們可以借鑒一些國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，使得該制度更為完善解決途徑。

（一）建立特別的混合合議制度

在項(xiàng)目合同產(chǎn)生糾紛無法判斷適用公法還是私法時(shí)，該糾紛既具有既有平等契約的特征也具備了行政因素的特征，為此，為了解決PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議，可以引入民事訴訟與行政訴訟的優(yōu)勢(shì)，組建混合合議庭，由民事審判庭法官與行政審判庭法官共同審理案件。當(dāng)然，兩種不同的訴訟體系同時(shí)存在同一程序中必然會(huì)引起矛盾與沖突。為此，需確定責(zé)任審判庭，借鑒德國(guó)行政私法理論，將項(xiàng)目合同糾紛是以私法規(guī)范為主要渠道，加以公法輔助，即主責(zé)審判庭為民事審判庭，再以行政法官充實(shí)合議庭組成，直接適用民事訴訟程序。以此，完善爭(zhēng)議的訴訟解決途徑。

（二）特別仲裁制度

仲裁程序通常運(yùn)用于平等的民事主體所產(chǎn)生的糾紛之中，而未有在行政法律問題所產(chǎn)生的糾紛中適用。但公私合作的合同糾紛具有特殊性，盡管其上是由政府方與社會(huì)資本方處于不平等地位的主體締結(jié)的，但其實(shí)際上二者經(jīng)過于平等協(xié)商才能夠訂立合同，平等合作關(guān)系是公私合作模式的根基。另一方面，項(xiàng)目合同是以公共設(shè)施建設(shè)為標(biāo)的，其具有復(fù)雜性與專業(yè)性，若是交予民事審判庭所裁決，會(huì)加重審判負(fù)擔(dān)。因此，可以借鑒法國(guó)公私合作仲裁制度，建立公私合作的特別仲裁程序，成立兼具民事性質(zhì)與行政性質(zhì)的特別仲裁庭。為保障仲裁公平公正，仲裁員由不同的相關(guān)主體構(gòu)成。即可在民事審判專家，行政審判專家、投資者與政府方代表中選任;在吸取行政訴訟、民事訴訟和商事仲裁的各途徑優(yōu)勢(shì)后的仲裁程序，是一種體現(xiàn)獨(dú)自法律理念的仲裁解決程序，其彌補(bǔ)了行、民爭(zhēng)議解決途徑的不足。特別仲裁機(jī)構(gòu)的建立有可以高效的解決公私合作糾紛，減輕審判負(fù)擔(dān)，提供更加專業(yè)化的糾紛解決途徑。從而更好的完善公私合作制度。

結(jié)語(yǔ)

公私合作是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的重要手段，在該模式中項(xiàng)目合同作為政府方與社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)分配書，對(duì)合作起到至關(guān)重要的作用。為此，我們對(duì)項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)進(jìn)行研究，在確立其是經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的混合合同下，對(duì)如何適用項(xiàng)目合同做出分析，從而確定項(xiàng)目合同在違約后所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公法或私法上的法律責(zé)任，從而完善項(xiàng)目合同，促進(jìn)公私合作模式的發(fā)展。

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