中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)制度體系構(gòu)建研究

陳君幟，唐小平

(國(guó)家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院)

黨的十九大四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從政治上、全局上、戰(zhàn)略上明確了包含生態(tài)文明制度體系在內(nèi)的13項(xiàng)制度體系的任務(wù)要求，明確要求“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度”。國(guó)家公園保護(hù)制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是具象性、落地性、永續(xù)性的一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)重要制度設(shè)計(jì)。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制以來，中央先后批準(zhǔn)了三江源等10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》[1]（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）、《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》[2]（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）等設(shè)計(jì)成果。本文依據(jù)《總體方案》和《指導(dǎo)意見》，借鑒國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，提出以8項(xiàng)關(guān)鍵制度為核心的國(guó)家公園保護(hù)制度體系，為構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系奠定基礎(chǔ)。

一、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

近30年來，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者對(duì)美國(guó)[3-4]、加拿大[5]、德國(guó)[3]、法國(guó)[6]、英國(guó)[7]、新西蘭[8]日本[9-10]等國(guó)家的國(guó)家公園制度體系進(jìn)行過研究。內(nèi)容涉及國(guó)家公園建設(shè)理念與途徑、管理與治理、規(guī)劃體系、生態(tài)旅游、資源評(píng)估[11-12]等。

（一）美 國(guó)

美國(guó)1872年建立全球第一個(gè)國(guó)家公園，1916年組建國(guó)家公園管理局[3-4]，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行垂直管理。國(guó)家公園管理局屬內(nèi)政部管理，內(nèi)政部是美國(guó)的自然資源管理部門[13-14]。經(jīng)過近150年的發(fā)展，美國(guó)已建立完善的制度體系，包括國(guó)家垂直管理體系、國(guó)會(huì)頒布法案建立國(guó)家公園、編制“基礎(chǔ)文件-總體管理規(guī)劃-具體管理規(guī)劃（包括項(xiàng)目管理計(jì)劃、專項(xiàng)計(jì)劃）”、與地方政府協(xié)作互助、印第安部落對(duì)其土地的利用權(quán)利、公眾與社區(qū)參與、特許經(jīng)營(yíng)、民事?lián)p害賠償、訪客服務(wù)、政府撥款為主的資金機(jī)制等內(nèi)容[12]。

國(guó)會(huì)授權(quán)國(guó)家公園管理局對(duì)國(guó)家公園候選地開展調(diào)查，提交“專項(xiàng)資源調(diào)查”報(bào)告，確認(rèn)國(guó)家公園候選地資質(zhì)后，國(guó)會(huì)批建國(guó)家公園。國(guó)家公園管理局通過規(guī)劃來確保決策過程合理且符合邏輯。1963年美國(guó)科學(xué)家委員會(huì)編制了《國(guó)家公園野生動(dòng)植物管理》（亦稱為《利奧波德報(bào)告》），用于指導(dǎo)資源管理工作[15]。特許權(quán)合同、授權(quán)、許可證、租約、地役權(quán)契約等構(gòu)成美國(guó)國(guó)家公園的資源利用制度。特許經(jīng)營(yíng)是商業(yè)性訪客服務(wù)的子集，范圍對(duì)應(yīng)的是“必需且適宜的”服務(wù)，由政府特許社會(huì)資本方提供本該由政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)[16]。志愿者服務(wù)是國(guó)家公園管理的重要部分，有效實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園的全民管理思路[17]。國(guó)家公園資金主要有3個(gè)來源：政府撥款、經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)捐贈(zèng)。其中，政府撥款包括維持國(guó)家公園系統(tǒng)日常運(yùn)行的一般預(yù)算撥款和基于項(xiàng)目的專項(xiàng)撥款。2017年，美國(guó)政府向國(guó)家公園系統(tǒng)投入29.6億美元，占資金總額的83%[18]。

（二）加拿大

加拿大國(guó)家公園管理局較為獨(dú)立，1998年被確立為一個(gè)“部門機(jī)構(gòu)”[5]。國(guó)家公園是加拿大最重要的保護(hù)區(qū)[19]。國(guó)家公園管理局制定了系列措施，包括控制城鎮(zhèn)發(fā)展、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、列出游客行為負(fù)面清單、鼓勵(lì)和支持特許經(jīng)營(yíng)商轉(zhuǎn)型發(fā)展等，旨在控制游客數(shù)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境[5]。加拿大通過調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方“共抓大保護(hù)”，較好地處理了保護(hù)與利用的矛盾[3]。國(guó)家公園建設(shè)和運(yùn)行資金主要來源于聯(lián)邦政府財(cái)政撥款，以確保國(guó)家公園以保護(hù)為主并體現(xiàn)全民公益性[5]。

（三）德 國(guó)

德國(guó)國(guó)家公園建在州有土地上，由各州政府管理，聯(lián)邦政府制定了國(guó)家公園劃建條件和流程、國(guó)家公園質(zhì)量指標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)等，初步建立州議會(huì)批準(zhǔn)且經(jīng)聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)確認(rèn)劃建、利益相關(guān)者參與、編制管理計(jì)劃、州財(cái)政支出管理經(jīng)費(fèi)等相關(guān)的制度體系[3]。每個(gè)國(guó)家公園制定了具體的管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園與周邊相關(guān)村落、旅游公司、公交公司等建立了良好的合作機(jī)制。國(guó)家公園資金的主要來源渠道為州政府，其運(yùn)營(yíng)開支被納入到州公共財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一安排，主要用于國(guó)家公園的設(shè)施建設(shè)和其他保護(hù)管理事務(wù)。

（四）英 國(guó)

1949年英國(guó)議會(huì)通過《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》，將具有代表性風(fēng)景或動(dòng)植物群落的地區(qū)劃為國(guó)家公園，由國(guó)家進(jìn)行保護(hù)和管理，由當(dāng)?shù)卣唧w執(zhí)行。國(guó)家公園由中央財(cái)政撥款，由統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。管理機(jī)構(gòu)采取分權(quán)協(xié)調(diào)管理，社區(qū)參與程度高，在處理自然性與生產(chǎn)性、公共性與私有性兩個(gè)矛盾方面成效明顯，形成了較為實(shí)用且成熟的管理體系[7]。國(guó)家公園規(guī)劃審核期間，都會(huì)進(jìn)行公眾咨詢。英格蘭規(guī)劃援助計(jì)劃向社區(qū)團(tuán)體和個(gè)人提供了有關(guān)城鎮(zhèn)和國(guó)家規(guī)劃問題的免費(fèi)咨詢服務(wù)。國(guó)家公園為公眾參與提供各種平臺(tái)，包括公開會(huì)議、各種組織、本地訪問論壇等[20]。

（五）新西蘭

新西蘭的國(guó)家公園是保護(hù)地體系的重要組成部分。1987年組建了保護(hù)部管理國(guó)家公園[8]。國(guó)家公園由總督根據(jù)保護(hù)部部長(zhǎng)提名，簽署密令而建立。經(jīng)30多年發(fā)展，形成國(guó)家垂直管理、總督簽署設(shè)立國(guó)家公園、編制國(guó)家公園管理計(jì)劃、私有土地需購買或租用、公眾與社區(qū)參與特別是毛利人參與國(guó)家公園事務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制、政府財(cái)政撥款為主的資金機(jī)制等制度體系。

二、中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)制度體系框架

所謂制度，就是規(guī)則，就是大家應(yīng)該共同遵守的行為規(guī)范，也是法律條文的延伸與細(xì)化。中國(guó)建立國(guó)家公園保護(hù)制度體系，就是形成一套全社會(huì)都認(rèn)知和遵守的規(guī)章、條例、規(guī)則、辦法等行為規(guī)范，主要目的就是要保障國(guó)家公園“國(guó)家設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，保護(hù)大面積自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”的根本目的得以實(shí)現(xiàn)，踐行好國(guó)家公園“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”的三大理念。系統(tǒng)梳理《總體方案》[1]、《指導(dǎo)意見》[2]等關(guān)于我國(guó)國(guó)家公園體制的總體要求，借鑒國(guó)際上國(guó)家公園的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國(guó)10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的探索實(shí)踐，提出中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)制度體系的基本框架，主要包括統(tǒng)一分級(jí)管理、國(guó)家評(píng)估設(shè)立、自然資源資產(chǎn)管理、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、資源利用監(jiān)管、社區(qū)共建共管、全民參與共享、資金投入保障等，各項(xiàng)制度的關(guān)鍵任務(wù)和核心作用見表1。

表1 中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)制度體系框架

三、關(guān)鍵制度及要點(diǎn)分析

（一）統(tǒng)一分級(jí)管理制度

1. 研究進(jìn)展

國(guó)家公園的管理體制一直是中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的難點(diǎn)，近年來專家學(xué)者提出了許多解決方案。筆者曾建議依托自然資源管理部門，整合組建自然資源和生態(tài)部，下設(shè)國(guó)家公園管理局等，代表國(guó)家對(duì)自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)[21]。王蕾等建議在中央設(shè)立國(guó)家公園管理局，對(duì)全國(guó)國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一行業(yè)管理，建立基層的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，對(duì)單個(gè)國(guó)家公園范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，基層國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與相應(yīng)層級(jí)地方政府形成明確的權(quán)責(zé)分工[22]。陳耀華認(rèn)為國(guó)家公園應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)性，但這種主導(dǎo)管理并不是指所有的國(guó)家公園都一定要由中央政府直接管理，而是指國(guó)家有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和政策實(shí)施對(duì)國(guó)家公園的充分管理，并列舉了中央直接管理、地方為主管理和中央-地方結(jié)合3種模式，在國(guó)家層面上都應(yīng)有非常明確的管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)國(guó)家公園行使管理權(quán)[23]。專家學(xué)者的研究成果主要聚焦在3個(gè)方面：一是建議國(guó)家層面應(yīng)建立國(guó)家公園專門管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理；二是實(shí)體國(guó)家公園內(nèi)也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)；三是要厘清中央和地方、管理機(jī)構(gòu)和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[24]，2018年國(guó)家層面組建了國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園與所有自然保護(hù)地全過程統(tǒng)一管理，從頂層設(shè)計(jì)解決了我國(guó)國(guó)家公園管理體制問題。各國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)大膽探索，組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)行使管理職責(zé)，推動(dòng)解決部門割裂、多頭管理、交叉重疊、職責(zé)不清等問題。東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，具體依托國(guó)家林業(yè)和草原局長(zhǎng)春專員辦管理。祁連山和大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)分別依托國(guó)家林業(yè)和草原局西安專員辦、成都專員辦管理（分別加掛祁連山、大熊貓國(guó)家公園管理局牌子），在相關(guān)試點(diǎn)省林草部門加掛省級(jí)管理局牌子，省以下設(shè)置若干分局和管理處站，實(shí)行垂直管理。三江源等國(guó)家公園試點(diǎn)委托省級(jí)政府代管。目前，10個(gè)試點(diǎn)區(qū)基本形成了中央政府垂直管理、中央與省級(jí)政府共同管理、中央委托省級(jí)政府管理3種模式，各試點(diǎn)都建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席工作機(jī)制。試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)與地方政府合理劃分事權(quán)，管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)參與和科研宣教等職責(zé)。當(dāng)?shù)卣袚?dān)國(guó)家公園內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。

3. 制度要點(diǎn)

建立管理制度的要點(diǎn)在于“統(tǒng)一、分級(jí)”，以及如何實(shí)現(xiàn)。所謂“統(tǒng)一”包括兩個(gè)層面，一是國(guó)家層面要全面整合原來分散在各個(gè)部門與自然保護(hù)地相關(guān)的管理職能，成立集中的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)國(guó)家公園及自然保護(hù)地事務(wù)的統(tǒng)一管理；二是在實(shí)體國(guó)家公園層面，整合范圍內(nèi)的原有自然保護(hù)地管理職責(zé)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理?！胺旨?jí)”也有兩層含義，一是實(shí)體國(guó)家公園的管理模式既可由中央直管，也可委托省級(jí)政府管理；二是省級(jí)以下依次設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的國(guó)家公園管理分支機(jī)構(gòu)（分局、處、站等），實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下的垂直管理。當(dāng)中央和地方都設(shè)置了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，就需要厘清中央政府和地方政府、管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣氖聶?quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的協(xié)同機(jī)制。

2015年啟動(dòng)試點(diǎn)以來，統(tǒng)一分級(jí)管理制度初步建立。國(guó)家層面組建了國(guó)家公園管理局，各試點(diǎn)成立了管理機(jī)構(gòu)，探索不同的管理模式，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制等。但與該制度的內(nèi)涵要求、關(guān)鍵任務(wù)比較，還有挑戰(zhàn)和差距，例如統(tǒng)一管理體制機(jī)制不到位，一些試點(diǎn)未建立省級(jí)政府垂直管理體系，試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)與區(qū)、縣政府“兩塊牌子、一套班子”；中央與地方共同管理的模式問題較多，中央和地方事權(quán)劃分不清，責(zé)任主體不明晰，國(guó)家公園管理局、省級(jí)管理局事權(quán)還有待進(jìn)一步理順等；還需要逐項(xiàng)落實(shí)管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別、人員編制和管理層級(jí)等機(jī)構(gòu)設(shè)置；進(jìn)一步研究厘清管理機(jī)構(gòu)與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系；明確管理分局、基層保護(hù)站（管護(hù)點(diǎn)）等單位的性質(zhì)和職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成改革合力。

（二）國(guó)家評(píng)估設(shè)立制度

1. 研究進(jìn)展

蘇揚(yáng)建議國(guó)家公園遴選標(biāo)準(zhǔn)可從資源和景觀價(jià)值的雙重全球代表意義、生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的典型性與國(guó)家代表性、管理體制上的典型性、由高層級(jí)政府承擔(dān)主要事權(quán)保護(hù)的必要性、土地國(guó)有程度較高（集體土地可通過購買、租賃、置換等方式取得所有權(quán)或地役權(quán)，可以較低代價(jià)保證國(guó)家公園“公有”屬性）、地方建園主動(dòng)性高等6個(gè)方面考慮[19]。陳耀華認(rèn)為公益性、國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性是國(guó)家公園的根本特性，其中公益性是國(guó)家公園設(shè)立的根本目的，而國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性則是踐行公益性的兩大保障，前者要求國(guó)家確立、國(guó)家管理、國(guó)家立法、國(guó)家維護(hù)和愛國(guó)主義教育，后者則要求建立科學(xué)的國(guó)家公園體系、科學(xué)的規(guī)劃、科學(xué)的分區(qū)和科學(xué)的經(jīng)營(yíng)利用等[23]。何思源等建議生態(tài)邊界是基礎(chǔ)，管理邊界是關(guān)鍵，國(guó)家公園范圍邊界劃定應(yīng)當(dāng)在充分依據(jù)生物學(xué)、生態(tài)學(xué)等理論基礎(chǔ)上考量利益相關(guān)方利益分享的公平性和可持續(xù)性[25]。唐小平等將中國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃體系設(shè)計(jì)為2個(gè)序列和4個(gè)層級(jí)，一個(gè)序列是國(guó)家宏觀層面，包括國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；另一個(gè)序列是實(shí)體國(guó)家公園層面，由總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃（管理計(jì)劃）和年度實(shí)施計(jì)劃組成[26]。鐘林生等建議建立國(guó)家公園規(guī)劃體系，建立規(guī)劃審批制度、公示制度、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，實(shí)體國(guó)家公園編制總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃[27]。從研究文獻(xiàn)看，學(xué)者主要圍繞國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、布局和規(guī)劃體系等開展研究。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

國(guó)家林業(yè)和草原局牽頭起草了國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)別于過去自然保護(hù)地由下而上的申報(bào)制度，國(guó)家公園將采取評(píng)估認(rèn)定制，由國(guó)家組織評(píng)估后批準(zhǔn)設(shè)立。國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)初步明確了國(guó)家公園設(shè)立條件、認(rèn)定指標(biāo)、評(píng)估方法、設(shè)立程序和命名規(guī)則等要求。國(guó)家林業(yè)和草原局還牽頭起草了全國(guó)國(guó)家公園空間布局方案，正在編制全國(guó)國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃，研究起草規(guī)劃編制審批相關(guān)辦法。各試點(diǎn)編制了總體規(guī)劃，主要側(cè)重空間規(guī)劃，涉及管理體制運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建和主要建設(shè)工程等。三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃已印發(fā)實(shí)施，神農(nóng)架、錢江源國(guó)家公園總體規(guī)劃已獲省級(jí)政府批復(fù)，東北虎豹、祁連山、大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃正在按程序報(bào)批。專項(xiàng)規(guī)劃/實(shí)施方案是在總體規(guī)劃框架下對(duì)重點(diǎn)任務(wù)的具體落實(shí)，各試點(diǎn)正在抓緊編制。

3. 制度要點(diǎn)

評(píng)估設(shè)立制度基本要點(diǎn)包括幾個(gè)方面：一，建立國(guó)家公園“評(píng)估制度”，就是改變過去自然保護(hù)地自下而上的“申報(bào)制”，建立由國(guó)家主導(dǎo)的評(píng)估設(shè)立制度。制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、生態(tài)重要性、管理可行性和面積適宜性等[28]，明確國(guó)家公園準(zhǔn)入條件，按照統(tǒng)一的評(píng)估和設(shè)立程序，由國(guó)家組織評(píng)估和批準(zhǔn)設(shè)立，確保應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃。二，構(gòu)建統(tǒng)一、分層的國(guó)家公園規(guī)劃體系，形成由“發(fā)展規(guī)劃-總體規(guī)劃-專項(xiàng)規(guī)劃/實(shí)施方案-詳細(xì)規(guī)劃”組成的，從宏觀到微觀、從長(zhǎng)遠(yuǎn)到近期的規(guī)劃體系，對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，將國(guó)家公園規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)落圖、落地、實(shí)施。三，建立國(guó)家公園規(guī)劃審批制度，將規(guī)劃?rùn)?quán)上收作為國(guó)家事權(quán)，確立國(guó)家公園規(guī)劃的權(quán)威性，中央管理的國(guó)家公園總體規(guī)劃由中央審批，委托省級(jí)管理的國(guó)家公園總體規(guī)劃由中央政府主導(dǎo)、聯(lián)合省級(jí)政府按事權(quán)共同審批，同時(shí)建立公眾參與機(jī)制和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。

現(xiàn)有國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)在編制試點(diǎn)實(shí)施方案時(shí)，國(guó)家還未制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園的頂層設(shè)計(jì)文件還未出臺(tái)。目前一些試點(diǎn)區(qū)存在規(guī)劃不合理問題，如未將毗鄰的相同或相近生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護(hù)區(qū)或河流源頭等納入試點(diǎn)區(qū)整體保護(hù)，以及規(guī)劃編制深度、審批發(fā)布程序不一等。需要國(guó)家層面盡快發(fā)布國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，確保今后能夠?qū)⒕哂袊?guó)家代表性、生態(tài)重要性和管理可行性的最重要的生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系，實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)保護(hù)；對(duì)不合理的試點(diǎn)區(qū)范圍及時(shí)調(diào)整和完善，確保國(guó)家公園的完整性和代表性；研究出臺(tái)相關(guān)管理辦法，科學(xué)規(guī)范國(guó)家公園設(shè)立程序和規(guī)劃編制審批程序。

（三）自然資源資產(chǎn)管理制度

1. 研究進(jìn)展

唐小平認(rèn)為中國(guó)建立國(guó)家公園的前提應(yīng)明確只能在國(guó)有土地或可以全面化管理的土地上才能建立國(guó)家公園，對(duì)具有高保護(hù)價(jià)值的集體、個(gè)人土地，可以采取贖買、置換、長(zhǎng)期租用、穩(wěn)定補(bǔ)償?shù)刃问浇鉀Q好所有權(quán)或使用權(quán)[29]。韓愛惠提出自然資源資產(chǎn)管理是國(guó)家公園管理的核心內(nèi)容，應(yīng)在摸清自然資源資產(chǎn)本底的基礎(chǔ)上，以國(guó)家公園總體規(guī)劃為依據(jù)，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理為基礎(chǔ)，以監(jiān)督執(zhí)法為保障，開展國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)的用途管制、保護(hù)活動(dòng)、適度經(jīng)營(yíng)等工作[30]。胡詠君建議明確資源邊界和權(quán)屬，制定較為詳細(xì)和系統(tǒng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等，在跨區(qū)域、跨流域管理主體之間，與各級(jí)城市、區(qū)縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定好管轄權(quán)屬與職能，探索跨行政區(qū)管理的有效途徑[31]。方言等提出國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)目前存在著的原住民和集體土地，有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題，需要通過調(diào)整土地權(quán)屬和明晰土地用途，進(jìn)一步落實(shí)自然資源的歸屬管理和用途管制，最終實(shí)現(xiàn)資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用[32]。郭冬艷等建議國(guó)家公園建設(shè)中集體土地權(quán)屬處置應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)控征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，平衡生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民利益等[33]。綜合文獻(xiàn)研究成果，主要聚焦于摸清自然資源資產(chǎn)本底情況；明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；落實(shí)用途管制；妥善處理非國(guó)有自然資源資產(chǎn)，采取多種形式解決好所有權(quán)或使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益等方面。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

各試點(diǎn)在創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)管理制度方面積極開展了實(shí)踐和探索。三江源、武夷山等國(guó)家公園試點(diǎn)探索以國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，對(duì)區(qū)域內(nèi)所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，于2018年通過自然資源部組織的評(píng)審驗(yàn)收；大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)啟動(dòng)了自然資源確權(quán)登記工作。10個(gè)試點(diǎn)區(qū)穩(wěn)步探索全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)探索跨省級(jí)行政區(qū)域的重要自然資源資產(chǎn)由中央政府直接行使所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。2018年黑龍江、吉林兩省將涉及7個(gè)部門的42項(xiàng)職責(zé)劃轉(zhuǎn)移交東北虎豹國(guó)家公園管理局，梳理完成涉及林草、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等部門的1 034項(xiàng)自然資源資產(chǎn)權(quán)力清單。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)編制了自然資源資產(chǎn)管理權(quán)力清單、責(zé)任清單，在3個(gè)園區(qū)設(shè)立了資源環(huán)境執(zhí)法局。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)制定了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)權(quán)力清單和責(zé)任清單，成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，將有關(guān)部門職責(zé)和人員部分整合納入國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行嚴(yán)格執(zhí)法。武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)成立執(zhí)法支隊(duì)，受委托承擔(dān)國(guó)家公園內(nèi)相關(guān)行政執(zhí)法工作；并對(duì)重點(diǎn)區(qū)位商品林，在林農(nóng)自愿的前提下，根據(jù)林分、林權(quán)的具體情況，通過贖買、租賃兩種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)禁伐林木的收益兌付，參照生態(tài)公益林進(jìn)行保護(hù)管理。錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)制定了集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案，將實(shí)行地役權(quán)改革的集體林全部納入公益林管護(hù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為48.2元/（畝·年），并與涉及的行政村簽訂山林管理協(xié)議，與涉及的農(nóng)戶簽訂集體林地地役權(quán)設(shè)定合同，在權(quán)屬不變的情況下，對(duì)該林地?fù)碛泄芾頇?quán)，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理建設(shè)。南山國(guó)家公園試點(diǎn)推行集體林“三權(quán)分置”改革，在不改變林地和林木所有權(quán)及其用途的前提下，按照自愿原則，采取20元/（畝·年）租賃方式，將經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至國(guó)家公園管理局。同時(shí)，將公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到30元/（畝·年）。

3. 制度要點(diǎn)

建立國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度的根本目的就是建立一套以自然資源資產(chǎn)管理為核心的嚴(yán)格保護(hù)制度，要點(diǎn)包括：一，明晰產(chǎn)權(quán)主體，國(guó)家公園范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門行使或委托相關(guān)部門、省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門直接行使，省級(jí)政府以下不能作為代行主體。二，統(tǒng)一確權(quán)登記，自然資源部出臺(tái)的《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》明確每個(gè)實(shí)體國(guó)家公園作為獨(dú)立登記單元，由自然資源部具體負(fù)責(zé)登記，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，做好勘界立標(biāo)。三，明確自然資源管理機(jī)制，逐步將國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托國(guó)家公園管理局代行，由實(shí)體國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施整體保護(hù)和用途管制，制定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，積極預(yù)防、及時(shí)制止破壞自然資源資產(chǎn)行為，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)損害賠償責(zé)任，確保自然資源資產(chǎn)保值增值。四，非國(guó)有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，考慮到國(guó)家公園范圍內(nèi)涉及大量村鎮(zhèn)居民聚居區(qū)和非全民所有自然資源資產(chǎn)，較難實(shí)現(xiàn)全面的土地國(guó)有化，在充分征求其所有人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，探索通過地役權(quán)改革、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在不改變權(quán)屬基礎(chǔ)上，建立保護(hù)地役權(quán)和協(xié)議管理制度，通過租賃、置換、合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一有效管理，同時(shí)促進(jìn)各產(chǎn)權(quán)主體參與共建保護(hù)地。

如前所述，一些試點(diǎn)建立完善的自然資源資產(chǎn)管理制度還有許多研究和工作需要做，譬如有的試點(diǎn)未啟動(dòng)或未完成自然資源資產(chǎn)核查，底數(shù)尚不清楚；全民所有自然資源資產(chǎn)的代行主體不明晰；未建立非全民所有自然資源資產(chǎn)有效管理制度等。建議國(guó)家層面盡快研究制定國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理的制度辦法；將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由國(guó)家公園主管部門代行，厘清細(xì)化國(guó)家公園管理局與省級(jí)及以下管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系；開展國(guó)有資源資產(chǎn)核查，建立國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫。

（四）嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)制度

1. 研究進(jìn)展

鐘永德等對(duì)美國(guó)、加拿大、德國(guó)等國(guó)家公園體制比較研究表明，各國(guó)表達(dá)方式雖有一定差異，但均認(rèn)為國(guó)家公園是一種典型的保護(hù)地（以自然保護(hù)地為主）[3]。筆者[21]、楊銳[34]提出中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的基本目標(biāo)是“生態(tài)保護(hù)第一”。馬煒等提出國(guó)家公園具有極其重要的科學(xué)和研究?jī)r(jià)值，在保護(hù)基礎(chǔ)上進(jìn)行科研監(jiān)測(cè)，是國(guó)家公園的主要功能之一[35]。孫鴻雁等建議以先劃管控、后分功能的二級(jí)分區(qū)模式將國(guó)家公園內(nèi)資源保護(hù)與利用的強(qiáng)度和方式分開，更利于理順國(guó)家公園分區(qū)管理的層次和重點(diǎn)，既能實(shí)現(xiàn)常規(guī)化、強(qiáng)制性的資源保護(hù)，又能個(gè)性化地發(fā)揮國(guó)家公園的生態(tài)服務(wù)功能[36]。田野等提出要想保障國(guó)家公園的公益性，從國(guó)際保護(hù)地的情況來看，實(shí)施定期考核評(píng)估是一個(gè)較好的途徑[37]。華朝郎等在云南早期探索國(guó)家公園過程中采用三級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)建設(shè)與管理進(jìn)行評(píng)估[38]。從各學(xué)者研究成果來看，主要有以下幾點(diǎn)可借鑒：一是國(guó)家公園作為重要的自然保護(hù)地，生態(tài)保護(hù)是首要目標(biāo)；二是國(guó)家公園應(yīng)加強(qiáng)科研監(jiān)測(cè)，提高保護(hù)管理能力；三是探討分區(qū)管控便于管控要求落地和發(fā)揮服務(wù)功能；四是開展定期考核評(píng)估，保障建設(shè)運(yùn)行符合國(guó)家要求。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

國(guó)家林業(yè)和草原局組織制定了國(guó)家公園監(jiān)測(cè)指標(biāo)與技術(shù)體系、生態(tài)保護(hù)和自然資源管理辦法。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)發(fā)布了《三江源國(guó)家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》。東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)完成了監(jiān)測(cè)體系內(nèi)5 000 km2中試工程，建設(shè)開通監(jiān)測(cè)平臺(tái)，記錄虎豹影像、蹤跡，初步實(shí)現(xiàn)了“看得見虎、管得住人”的目標(biāo)。三江源、祁連山、神農(nóng)架、錢江源等國(guó)家公園試點(diǎn)初步搭建了生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集成分析和綜合應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局奠定基礎(chǔ)。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)將園區(qū)劃為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，明確空間管控目標(biāo)，落實(shí)管控措施。東北虎豹、大熊貓、祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)將保存完好的自然生態(tài)系統(tǒng)、具有重要保護(hù)價(jià)值的古生物、地質(zhì)遺跡以及珍稀瀕危野生動(dòng)植物的集中分布地等區(qū)域劃為核心保護(hù)區(qū)，其他區(qū)域劃為一般控制區(qū)，分區(qū)落實(shí)管控措施，實(shí)現(xiàn)了原有保護(hù)管理以功能目標(biāo)為主線向管控要求為主線的轉(zhuǎn)化，實(shí)施差別化管控，體現(xiàn)了實(shí)事求是、尊重歷史的思想。

3. 制度要點(diǎn)

國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，保護(hù)層級(jí)高于其他保護(hù)地。嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)制度就是始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在第一位，內(nèi)涵包括：摸清自然資源本底，建立監(jiān)測(cè)巡護(hù)體系，形成“山水林湖田草人”長(zhǎng)期系統(tǒng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管預(yù)警制度；實(shí)行核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)兩區(qū)分區(qū)管控，核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)限制人為活動(dòng)；構(gòu)建嚴(yán)格保護(hù)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮范圍內(nèi)山水林湖田草以及動(dòng)物的全面整體系統(tǒng)保護(hù)，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)及自然資源等各類違法犯罪行為，加強(qiáng)野外保護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)路網(wǎng)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)，提升保護(hù)能力，形成源頭保護(hù)、準(zhǔn)入、管理、責(zé)任追究、損害賠償、法律保障等制度框架結(jié)構(gòu)[39]；授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)；嚴(yán)格落實(shí)考核問責(zé)，建立保護(hù)成效考核評(píng)估制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。

國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)成效有目共睹，但目前國(guó)家層面尚未印發(fā)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也未構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)，各試點(diǎn)監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、制式和底圖等不統(tǒng)一；多數(shù)試點(diǎn)尚未開展綜合科學(xué)考察，資源底數(shù)不清楚；一些試點(diǎn)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)有居民及其生產(chǎn)生活資料，一般控制區(qū)內(nèi)工礦、水電站、旅游服務(wù)設(shè)施較多，且是居民生產(chǎn)生活集中區(qū)域，最嚴(yán)格的管控要求實(shí)施有難度；有的試點(diǎn)未建立資源環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法難度大。國(guó)家應(yīng)加快研究制定并出臺(tái)監(jiān)測(cè)、考核評(píng)估等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，及以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和辦法，及時(shí)掌握保護(hù)管理成效，將評(píng)價(jià)考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系；組織開展試點(diǎn)綜合科學(xué)考察，加快建立國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)。

（五）資源利用監(jiān)管制度

1. 研究進(jìn)展

何思源提出國(guó)家公園內(nèi)的限制/禁止行為隨著干擾加強(qiáng)可以分為：生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品利用、環(huán)境資源利用、建設(shè)開發(fā)利用。需要結(jié)合現(xiàn)有的土地利用類型分布和土地權(quán)屬情況明確具體的空間單元里究竟哪些行為可以實(shí)施，哪些行為必須禁止，尤其哪些負(fù)面清單上的行為在特定的時(shí)間和空間里可以實(shí)施[40]。鐘永德經(jīng)對(duì)美國(guó)、加拿大、德國(guó)等國(guó)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面的研究，認(rèn)為管理與經(jīng)營(yíng)相分離的制度、較低的門票收費(fèi)制度、強(qiáng)化社區(qū)參與以及重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)是各國(guó)國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)管理的主要特色[3]。楊銳提出特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，體現(xiàn)了資源有償使用，同時(shí)形成了管理者和經(jīng)營(yíng)者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端[41]。吳承照認(rèn)為由于特許經(jīng)營(yíng)的淵源、范圍和局限，決定其不適合被擴(kuò)大應(yīng)用到國(guó)家公園的各類資源利用項(xiàng)目。不同屬性的國(guó)家公園資源利用形式和權(quán)限均不相同，應(yīng)建立系統(tǒng)的特許制度來保障國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和資源合理利用。國(guó)家公園特許制度主要可通過特許權(quán)合同、地役權(quán)合同、許可證3種方式授權(quán)[16]。張海霞等建議將國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的范圍限定為餐飲、住宿、生態(tài)旅游、低碳交通、商品銷售及其他經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)態(tài)。國(guó)家公園內(nèi)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目建議通過授權(quán)、租賃、活動(dòng)許可的方式實(shí)施特許[42]。從研究結(jié)果來看，主要有以下幾點(diǎn)可供借鑒：一是應(yīng)制定國(guó)家公園資源利用準(zhǔn)入正面或負(fù)面清單；二是建立資源利用的特許制度；三是實(shí)行自然資源有償使用。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)制定了自然資源資產(chǎn)管護(hù)等制度。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)正在制定自然資源管理辦法。錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)制定發(fā)布了《錢江源國(guó)家公園山水林田河管理辦法》。東北虎豹、三江源、武夷山、錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)制定了特許經(jīng)營(yíng)管理制度或辦法。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)規(guī)范園區(qū)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)許可，優(yōu)先許可原居民參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。祁連山、大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃中明確規(guī)定，國(guó)家公園內(nèi)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，在同等條件下要優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用窦捌溟_辦的企業(yè)。特許經(jīng)營(yíng)收入全部用于國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)和民生改善；建立自然資源資產(chǎn)核算體系，制定國(guó)有自然資源資產(chǎn)有償使用辦法，禁止無償或低價(jià)出讓。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)甘肅片區(qū)制定了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度，并編制了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)編制了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

3. 制度要點(diǎn)

一些試點(diǎn)開展了相關(guān)的探索實(shí)踐，但尚未建立相關(guān)制度；一些試點(diǎn)區(qū)將門票收入、電瓶車等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目整體特許由當(dāng)?shù)貒?guó)企經(jīng)營(yíng)，與特許經(jīng)營(yíng)要求有一定差距；中央和地方共管模式，存在特許經(jīng)營(yíng)辦法由誰來制定、誰審批、誰收取費(fèi)用等問題。國(guó)家層面需要盡快研究制定出臺(tái)自然資源利用系列制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用規(guī)劃，明確各級(jí)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制。研究建立自然資源損害賠償制度，制定自然資源損害評(píng)估規(guī)范，明確資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，建立生態(tài)修復(fù)制度。

（六）社區(qū)共建共管制度

1. 研究進(jìn)展

馬洪波認(rèn)為三江源國(guó)家公園建立了由當(dāng)?shù)厝罕姀V泛參與的多元合作伙伴關(guān)系，開展形式多樣的社區(qū)項(xiàng)目，保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)[43]。何思源等對(duì)武夷山國(guó)家公園研究后提出構(gòu)建動(dòng)態(tài)“協(xié)商空間”，在協(xié)商中尊重利益相關(guān)者對(duì)生態(tài)系統(tǒng)意義的認(rèn)知差異，引導(dǎo)不同利益相關(guān)者認(rèn)知趨同，提高規(guī)則合理性與執(zhí)行度，保證社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)健性[44]。陳丹建議給社區(qū)居民賦權(quán)，建立專門的社區(qū)管理部門，給予社區(qū)居民參與建設(shè)、規(guī)劃和管理的機(jī)會(huì)[45]。王玉琴提出國(guó)家公園范圍內(nèi)社區(qū)居民收入普遍低下，對(duì)自然資源的依賴程度高，正確處理國(guó)家公園建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及社區(qū)居民增收脫貧的關(guān)系，是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要工作任務(wù)[46]。黃寶榮等建議針對(duì)當(dāng)前國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)面臨的政府管理職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)混淆、程序模糊、缺乏規(guī)范等問題，有必要在國(guó)家層面制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)和協(xié)議保護(hù)制度規(guī)范，建立多元化、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制[47]。鄧毅等建議將地方國(guó)有旅游開發(fā)公司的游憩管理職能和門票、特許經(jīng)營(yíng)收益權(quán)移交至國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，以切斷其向地方財(cái)政的“輸血通道”，從根本上解決地方政府對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)的過度依賴[48]。劉某承等建議生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要制度保障，提出了保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?，并從識(shí)別補(bǔ)償?shù)闹黧w、構(gòu)建補(bǔ)償?shù)姆绞健⒋_定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、拓展融資的渠道等方面構(gòu)建了國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)?個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容[49]。從研究情況看，主要有以下成果：一是要尊重利益相關(guān)者的合理訴求，保障利益相關(guān)者特別是社區(qū)居民的合法權(quán)益；二是社區(qū)居民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型、增收脫貧是國(guó)家公園順利推進(jìn)的重點(diǎn)；三是應(yīng)建立包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)榷嘣?、因地制宜的社區(qū)發(fā)展機(jī)制。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

各國(guó)家公園試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)積極與園區(qū)所在地方政府及周邊社區(qū)探索形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)共建機(jī)制。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)青海片區(qū)探索“村兩委+”為基礎(chǔ)的社區(qū)參與共建共管機(jī)制。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)四川片區(qū)正在探索社區(qū)、社會(huì)組織、保護(hù)區(qū)、政府、高校、企業(yè)協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展路徑。錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)與毗鄰的江西、安徽所轄村鎮(zhèn)，以及安徽休寧嶺南省級(jí)自然保護(hù)區(qū)簽訂合作保護(hù)協(xié)議。三江源、東北虎豹、祁連山、大熊貓、神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)等通過設(shè)置生態(tài)崗位等，探索建立社區(qū)共建共管保護(hù)模式。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)制定了生態(tài)公益崗位管理辦法，按照“戶均一崗”設(shè)置公益崗位1.72萬個(gè)。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)甘肅片區(qū)將現(xiàn)有草原、濕地、林地管護(hù)崗位統(tǒng)一歸并為生態(tài)管護(hù)公益崗位，聘用生態(tài)護(hù)林員、村級(jí)草管員。青海片區(qū)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧設(shè)立管護(hù)員。大熊貓、神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)聘請(qǐng)社區(qū)居民為生態(tài)管護(hù)員。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)甘肅片區(qū)引導(dǎo)核心保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民易地搬遷、轉(zhuǎn)產(chǎn)增收。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)四川片區(qū)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動(dòng)入口社區(qū)建設(shè)，陜西片區(qū)支持社區(qū)開展中蜂養(yǎng)殖等。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)編制了自然教育和訪客管理規(guī)劃，制定了科研科普管理辦法、訪客管理辦法，組織轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)培訓(xùn)，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社。武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)推動(dòng)實(shí)施環(huán)境綜合治理，解決居民聚集區(qū)生活污水和垃圾污染問題。普達(dá)措國(guó)家公園每年從旅游收益中拿出1 500多萬元反哺社區(qū)。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)對(duì)影響生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過清潔農(nóng)業(yè)、清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)社區(qū)居民發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成“一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)一特點(diǎn)、一村一組一特色”的社區(qū)共建和發(fā)展模式。

3. 制度要點(diǎn)

我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)范圍內(nèi)有大量原住居民，大規(guī)模遷出難度大，建立社區(qū)共建共管制度對(duì)順利推進(jìn)試點(diǎn)十分必要。其基本內(nèi)涵包括：一，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，周邊社區(qū)建設(shè)與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)國(guó)家公園周邊自然資源。二，推行參與式社區(qū)管理，按照生態(tài)保護(hù)需求設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位，安排原住居民參與保護(hù)管理；加強(qiáng)國(guó)家公園及周邊社區(qū)居民就業(yè)、培訓(xùn)、稅收、貸款等政策支持，以及教育醫(yī)療、養(yǎng)老等制度保障[46]。三，引導(dǎo)生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型，扶持和規(guī)范原住居民從事環(huán)境友好型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，支持和傳承傳統(tǒng)文化及人地和諧的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，社區(qū)可以特色游憩資源、游憩服務(wù)作為投資，參與國(guó)家公園投資分紅。四，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，加大生態(tài)移民補(bǔ)償扶持投入。

當(dāng)前主要還面臨以下挑戰(zhàn)：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，保護(hù)和發(fā)展的矛盾依然突出。一些試點(diǎn)茶山、茶園、毛竹林等是原住居民重要的生產(chǎn)資料和主要收入來源，收益高于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，茶山、茶園與林地、農(nóng)田爭(zhēng)地現(xiàn)象明顯；保護(hù)地范圍外、新納入試點(diǎn)內(nèi)的集體土地和地上附屬資源，尚未制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法，社區(qū)居民因資源利用受到限制影響經(jīng)濟(jì)收入；試點(diǎn)范圍內(nèi)原住居民生產(chǎn)生活設(shè)施和民生發(fā)展設(shè)施建設(shè)審批政策不明確。建議國(guó)家層面盡快研究建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，適度提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將國(guó)家公園內(nèi)所有商品林納入生態(tài)效益補(bǔ)償和停伐補(bǔ)助范圍；并應(yīng)盡快研究出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確建設(shè)審批政策程序，開展相關(guān)研究并示范推廣新技術(shù)新模式，引導(dǎo)構(gòu)建高品質(zhì)多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。

提出了自適應(yīng)單相重合閘的可變間歇時(shí)間控制方案，所提出的算法分析了測(cè)量點(diǎn)電壓波形的特征，準(zhǔn)確地區(qū)分了故障本質(zhì)上是瞬態(tài)型還是永久型。在瞬態(tài)型的情況下，還確定了精確的次級(jí)滅弧時(shí)間。利用EMTP中的MODELS對(duì)750 kV的架空高壓輸電線路系統(tǒng)進(jìn)行了仿真研究。結(jié)果表明，所開發(fā)的算法在各種故障位置下都具有準(zhǔn)確的有效性，可變間歇時(shí)間控制算法實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單，只需借助線路末端的電壓瞬變信息。因此，它可以被編碼到現(xiàn)有的數(shù)字重合閘硬件中使用。

（七）全民參與共享制度

1. 研究進(jìn)展

黃寶榮等建議在國(guó)家公園制度中，明確允許和鼓勵(lì)公益組織參與國(guó)家公園建設(shè)與管理[47]。趙凌冰認(rèn)為每個(gè)國(guó)家公園都會(huì)有自己的利益相關(guān)者，每個(gè)利益相關(guān)者都有自己參與公園管理的歷史，最為重要的是明確彼此的目標(biāo)和期望，然后明確每個(gè)利益相關(guān)者在公園管理中的角色和責(zé)任[50]。張婧雅等提出了“4+3”的公眾參與形式，即包括信息反饋、咨詢、協(xié)議及合作4個(gè)公眾參與途徑與權(quán)責(zé)賦予、信息傳遞、資金流動(dòng)3個(gè)政府行為的參與形式[51]。從世界各國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)狀來看，劉克勇等建議國(guó)家公園應(yīng)該是建立在生態(tài)保護(hù)前提下的，涵蓋游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育，以可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)為目的[52]。陳耀華認(rèn)為公益性是國(guó)家公園最基本的屬性[23]。唐芳林也提出國(guó)家公園為公共利益而設(shè)，為全民提供公共生態(tài)產(chǎn)品，是一個(gè)非營(yíng)利性的、公益性的保護(hù)區(qū)，是一種民眾的生態(tài)福利[53]。袁淏等認(rèn)為在國(guó)家公園等自然保護(hù)地的建立和管理中，游憩或旅游是推動(dòng)可持續(xù)利用的最重要的方式；國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展，要遵循生態(tài)空間的管控要求，體現(xiàn)主體功能區(qū)的理念，強(qiáng)化旅游活動(dòng)和服務(wù)的管理，構(gòu)建系列保障制度，確保游憩功能得到有效發(fā)揮[54]。戴胡萱等經(jīng)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)國(guó)家公園志工管理體系的研究，從法律化、組織化及制度化等方面提出推進(jìn)大陸自然保護(hù)志愿者管理體系建設(shè)的若干建議[55]。國(guó)家公園的公益屬性是學(xué)者們普遍的共識(shí)，國(guó)家公園應(yīng)為全民提供最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品、最普惠的生態(tài)福利，應(yīng)建立公共服務(wù)等制度機(jī)制，通過游憩體驗(yàn)等多種方式促進(jìn)全民廣泛參與國(guó)家公園保護(hù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共服務(wù)功能。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

目前國(guó)家公園試點(diǎn)在社會(huì)參與、全民共享方面涉及較少。東北虎豹國(guó)家公園試點(diǎn)吸收動(dòng)物保護(hù)、森林培育、發(fā)展戰(zhàn)略、工程金融等國(guó)內(nèi)外專家籌備專家智庫，制定了科研科普活動(dòng)、生態(tài)講解員管理等管理辦法。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)整合組建科學(xué)研究院，與多家科研院所和高校共建科學(xué)研究基地。東北虎豹、三江源國(guó)家公園試點(diǎn)等制定了志愿者服務(wù)管理辦法。祁連山國(guó)家公園試點(diǎn)青海片區(qū)成立志愿者服務(wù)隊(duì)。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)編制了環(huán)境教育等專項(xiàng)規(guī)劃。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)啟動(dòng)了資源保護(hù)與生態(tài)體驗(yàn)、科研科普專項(xiàng)規(guī)劃編制，設(shè)立野外宣教基地，開展科普和環(huán)境教育。

3. 制度要點(diǎn)

全民參與共享是國(guó)家公園制度體系中的核心環(huán)節(jié)，全民參與也是踐行基層民主的路徑之一。全民參與共享機(jī)制基本內(nèi)涵包含兩個(gè)方面：一是建立社會(huì)參與機(jī)制。在國(guó)家公園設(shè)立、規(guī)劃等各環(huán)節(jié)廣泛征求利益相關(guān)者意見而不僅限于民眾代表，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等各領(lǐng)域積極參與。激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)、建設(shè)與發(fā)展。二是建立公共服務(wù)制度。自然保護(hù)地要為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)。在保護(hù)的前提下，完善公共服務(wù)設(shè)施，提升公共服務(wù)功能。

國(guó)家公園的公益性還面臨許多挑戰(zhàn)：現(xiàn)行的A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求與國(guó)家公園功能定位不相適應(yīng)，應(yīng)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)現(xiàn)行的A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求進(jìn)行評(píng)估，構(gòu)建符合生態(tài)環(huán)境要求的旅游服務(wù)規(guī)范和景區(qū)評(píng)價(jià)體系。要研究建立一套明晰、精準(zhǔn)、具體的公眾參與機(jī)制，確定國(guó)家公園管理中不同利益相關(guān)者及其角色和責(zé)任，促進(jìn)全民多元“持續(xù)參與、主動(dòng)參與、實(shí)質(zhì)參與、公益參與”。加強(qiáng)社區(qū)居民參與教育游憩服務(wù)能力的提升。建立志愿服務(wù)等管理制度體系和辦法，提升公共服務(wù)水平和能力。

（八）資金投入保障制度

1. 研究進(jìn)展

劉克勇等建議國(guó)家公園收入來源應(yīng)主要以財(cái)政撥款為主，輔以社會(huì)捐助、門票收入等，向國(guó)民提供游憩、教育、科研等公共服務(wù)，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，增進(jìn)社會(huì)公共福利[52]。唐芳林建議國(guó)家公園作為一項(xiàng)中央事權(quán)管理的公益性事業(yè)，在財(cái)政保障上，應(yīng)建立以國(guó)家財(cái)政為主的投入機(jī)制。國(guó)家公園內(nèi)必要的保護(hù)管理設(shè)施，由國(guó)家投資建設(shè)，國(guó)家公園的運(yùn)行費(fèi)用，由中央財(cái)政撥款予以保障。門票或特許項(xiàng)目收入，以及接受的捐贈(zèng)，實(shí)行收支兩條線，用于資源保護(hù)及環(huán)保宣傳教育支出[53]。汪芳等建議在政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合中央與地方財(cái)政的實(shí)際情況，對(duì)保證各級(jí)政府職能得以實(shí)現(xiàn)的政府間財(cái)政支出責(zé)任界定給出相應(yīng)的對(duì)策建議，具體包括支出責(zé)任確定（即對(duì)已確定的各級(jí)政府事權(quán)是由中央或地方政府獨(dú)自承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，還是通過中央委托型、中央補(bǔ)助型等方式由中央?yún)f(xié)助地方政府分擔(dān)）和相應(yīng)的資金保障制度（即政府經(jīng)常性財(cái)政支出制度、國(guó)家公園捐款制度和轉(zhuǎn)移支付制度等）[56]。總體來看，學(xué)者們普遍認(rèn)為由于國(guó)家公園的公益屬性，國(guó)家公園管理運(yùn)行主要應(yīng)由財(cái)政出資保障；應(yīng)基于中央和地方事權(quán)劃分，合理確定支出責(zé)任；同時(shí)可通過建立捐贈(zèng)等制度拓寬資金渠道。

2. 試驗(yàn)試點(diǎn)

截至2019年1月，中央有關(guān)部門通過現(xiàn)有的中央預(yù)算內(nèi)投資渠道和中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入資金91.26億元，對(duì)各國(guó)家公園試點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)公益林補(bǔ)償、野生動(dòng)植物保護(hù)等予以支持。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)制定了社會(huì)捐贈(zèng)管理辦法。2018年中華人民共和國(guó)財(cái)政部印發(fā)《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，明確“某省轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助額 = 重點(diǎn)補(bǔ)助 + 禁止開發(fā)補(bǔ)助 + 引導(dǎo)性補(bǔ)助 + 生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助±獎(jiǎng)懲資金”[57]。2018 年中央財(cái)政下達(dá)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付721億元，比2017年增加94億元，增幅達(dá)15%。大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃中提出，按納入國(guó)家公園的規(guī)模和管護(hù)成效加大對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。吉林、青海等省制定了損害/損失補(bǔ)償辦法。神農(nóng)架國(guó)家公園試點(diǎn)及毗鄰保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入湖北省級(jí)財(cái)政預(yù)算。錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)由省政府垂直管理，省林業(yè)局代管，作為省一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位。

3. 制度要點(diǎn)

資金投入保障制度建立的關(guān)鍵點(diǎn)包括：一，合理事權(quán)劃分，立足國(guó)家公園的公益屬性，確定中央政府與地方政府的事權(quán)劃分。二，制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理定額，國(guó)家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入中央基本建設(shè)體系；財(cái)政資金出資保障國(guó)家公園的保護(hù)運(yùn)行和管理。三，建立多元化投入機(jī)制，整合國(guó)家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有各部門、各渠道資金統(tǒng)一集中使用；鼓勵(lì)金融和社會(huì)資本出資設(shè)立國(guó)家公園基金，建立完善的野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度和野生動(dòng)物傷害保險(xiǎn)制度，對(duì)國(guó)家公園建設(shè)管理項(xiàng)目提供融資支持。四，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按國(guó)家公園規(guī)模和管護(hù)成效等加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

當(dāng)前還面臨如下挑戰(zhàn)：一是事權(quán)劃分還不清楚，產(chǎn)業(yè)退出、移民搬遷安置等資金來源渠道不明確；二是國(guó)家層面尚未設(shè)立國(guó)家公園專項(xiàng)資金，缺口較大；三是資金來源單一，尚未建立多元化的資金投入機(jī)制；四是一些試點(diǎn)尚未制定野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度和野生動(dòng)物傷害保險(xiǎn)制度辦法等，社區(qū)居民遭受損失難以得到補(bǔ)償或補(bǔ)償偏低。需要進(jìn)一步厘清事權(quán)，分別明確中央財(cái)政、地方財(cái)政的事權(quán)；國(guó)家層面應(yīng)建立專項(xiàng)資金，?？钣糜趪?guó)家公園保護(hù)管理建設(shè)；研究建立多元化的資金保障機(jī)制，建立國(guó)家公園基金，接受社會(huì)捐贈(zèng)，拓寬資金來源渠道；完善野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度和野生動(dòng)物傷害保險(xiǎn)制度，讓社區(qū)居民在利益受損時(shí)得到合理補(bǔ)償。

四、結(jié) 語

建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的偉大創(chuàng)舉，國(guó)家公園保護(hù)制度體系是建立國(guó)家公園體制的四梁八柱。國(guó)家公園在我國(guó)是新生事物，由于各國(guó)國(guó)情和資源稟賦不同，沒有現(xiàn)成的模式可以照搬。因此，既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要深入實(shí)際研究具體問題；既要汲取一些保護(hù)地“一刀切”影響民生發(fā)展的教訓(xùn)，又要避免大搞建設(shè)開發(fā)、旅游開發(fā)，造成新的資源環(huán)境破壞。筆者提出的適合我國(guó)國(guó)情的，以“統(tǒng)一分級(jí)管理、國(guó)家評(píng)估設(shè)立、自然資源資產(chǎn)管理、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、資源利用監(jiān)管、社區(qū)共建共管、全民參與共享、資金投入保障”等8個(gè)關(guān)鍵制度為核心的中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)制度體系基本框架，針對(duì)各個(gè)制度闡釋了其基本要點(diǎn)和關(guān)鍵任務(wù)。同時(shí)本文梳理了各試點(diǎn)關(guān)于各個(gè)制度的最新實(shí)踐進(jìn)展，對(duì)比制度要點(diǎn)和任務(wù)，提出了進(jìn)一步完善制度體系的主要建議以供參考。本文重點(diǎn)是8個(gè)核心制度體系框架的研究構(gòu)建，對(duì)各個(gè)制度的深入分析探討，筆者將結(jié)合2020年國(guó)家公園正式設(shè)立、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度辦法的起草出臺(tái)，在今后的研究中逐步擴(kuò)展和細(xì)化。也正是因?yàn)闆]有現(xiàn)成的制度模式可以照抄照搬，我們?cè)隗w制機(jī)制上要大膽創(chuàng)新，敢于打破舊體制重構(gòu)新體制；在設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)要充分聽取專家學(xué)者和各方意見建議，推動(dòng)各項(xiàng)制度科學(xué)合理的落地實(shí)施。