行政復(fù)議委員會(huì)制度的完善

孫浩

摘 要：行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立有助于完成行政復(fù)議制度行政性和準(zhǔn)司法性的功能，但由于行政復(fù)議委員會(huì)在設(shè)立及運(yùn)行過程中存在一些問題，并且與現(xiàn)有的制度產(chǎn)生沖突以及與行政訴訟之間的銜接不協(xié)調(diào)等問題，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行相關(guān)的法律規(guī)制，加以完善是十分必要的。除了對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)制度與現(xiàn)行法律制度進(jìn)行協(xié)調(diào)外，由于各地方都結(jié)合各自地方的特點(diǎn)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，委員會(huì)自身運(yùn)行過程中也有許多需要統(tǒng)一的地方。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會(huì);行政復(fù)議;行政復(fù)議制度改革

一、行政復(fù)議委員會(huì)概述

1. 行政復(fù)議委員會(huì)的由來

行政復(fù)議委員會(huì)是建立在行政復(fù)議制度基礎(chǔ)上的。從行政復(fù)議制度本身來看，行政復(fù)議制度包含雙重性質(zhì)，即具有行政性和準(zhǔn)司法性：其中的行政性是指行政復(fù)議制度在設(shè)置上就是一種上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為的監(jiān)督制度，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的糾錯(cuò)程序體現(xiàn)出了行政復(fù)議過程中的行政性;行政復(fù)議制度存在準(zhǔn)司法性是因?yàn)樾姓?fù)議雖然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的活動(dòng)，但同時(shí)也需要裁決行政相對(duì)人與被申請行政機(jī)關(guān)之間的爭議，故具有準(zhǔn)司法性的特點(diǎn)。此時(shí)，成立行政復(fù)議委員會(huì)，只要保證委員會(huì)組成人員的合理組成及相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，就可以很好的達(dá)到行政復(fù)議制度的設(shè)立目的。行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的設(shè)立時(shí)在國務(wù)院組織召開的全國行政復(fù)議工作會(huì)議上， 時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的華建敏在講話中指出：“有條件的地方和部門， 可以開展行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)?！辈⑶以?008年9月，國務(wù)院法制辦公室就下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》），隨即各符合條件的地方人民政府都根據(jù)該項(xiàng)通知對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立進(jìn)行了試點(diǎn)探索工作。

2. 行政復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)及作用

在2008年國務(wù)院法制辦發(fā)布的《通知》中，已經(jīng)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立意義作出了權(quán)威性的闡釋，分析后綜合來說主要包括兩個(gè)方面：第一，提升了辦案質(zhì)量和公信力。在原有的《行政復(fù)議法》的規(guī)范下，行政復(fù)議案件是由行政機(jī)關(guān)法制部門的工作人員或者行政機(jī)關(guān)工作人員負(fù)責(zé)審查的，沒有其余的限制或者專業(yè)要求，這樣的人員組成直接導(dǎo)致在復(fù)議工作進(jìn)行過程中，案件的審理質(zhì)量參差不齊、對(duì)行政法規(guī)等解讀不一以及對(duì)類似復(fù)議案件作出截然不同復(fù)議結(jié)果;并且不論是由法制部門還是被申請機(jī)關(guān)的上級(jí)部門工作人員對(duì)復(fù)印件進(jìn)行審理，都會(huì)出現(xiàn)公信力不足、行政相對(duì)人不信服的情形。在這種情況下，行政復(fù)議委員會(huì)制度的設(shè)立就可以在一定程度上提高復(fù)議案件的公信力和質(zhì)量問題。在組成行政復(fù)議委員會(huì)時(shí)，可以適當(dāng)?shù)囊胄姓C(jī)關(guān)工作人員以外的專業(yè)人員作為委員，彌補(bǔ)原有制度在辦案質(zhì)量和公信力上的不足。第二，促進(jìn)行政復(fù)議資源的整合。在現(xiàn)行的行政復(fù)議法的規(guī)定中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為分散，這樣會(huì)導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)數(shù)量龐雜，并且引起各個(gè)機(jī)關(guān)之間的辦案數(shù)量不均衡的局面，部分行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)案件大量累積審議不完而其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)又無案可辦。設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)后，在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的一個(gè)或者幾個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，可以達(dá)到將區(qū)域內(nèi)行政復(fù)議案件統(tǒng)一分配審理，不浪費(fèi)行政資源的效果。

二、行政復(fù)議委員會(huì)制度存在的問題

1. 與現(xiàn)行的制度之間的沖突

行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的制度，但時(shí)常會(huì)出現(xiàn)審理后沒有決斷，尚未審理直接決斷的情形，這是行政機(jī)關(guān)自身作為復(fù)議機(jī)關(guān)必然會(huì)出現(xiàn)的問題。行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立在一定程度上也是為了解決這一問題。為解決這一問題，還是要盡可能的將行政復(fù)議案件的決斷權(quán)脫離行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的掌控。在目前的行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行的試點(diǎn)探索工作中，已經(jīng)出現(xiàn)了大量的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表示高度尊重行政復(fù)議委員會(huì)表決產(chǎn)生的復(fù)議決定，在一定程度上也是將案件的最終裁量權(quán)賦予了行政復(fù)議委員會(huì)。但是，這種現(xiàn)狀會(huì)與行政機(jī)關(guān)首長責(zé)任制發(fā)生一些沖突。

根據(jù)行政機(jī)關(guān)首長責(zé)任制，各級(jí)人民政府的首長在本級(jí)政府職權(quán)范圍內(nèi)擁有最高決定權(quán)，并且承擔(dān)責(zé)任。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的機(jī)制，也應(yīng)該符合首長責(zé)任制。并且，在一些較為復(fù)雜的復(fù)議案件中，不單單涉及法律知識(shí)的解釋和運(yùn)用，可能還會(huì)涉及政策的實(shí)施問題;這種情況下，將最終的決定權(quán)一味交由行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行表決行使存在一些問題—行政機(jī)關(guān)首長需要對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)做出的行政復(fù)議決定負(fù)責(zé)，這就使權(quán)利義務(wù)出現(xiàn)了不對(duì)等，是不符合法律規(guī)定的。所以，在最終決定權(quán)的問題上，由行政復(fù)議委員會(huì)行使會(huì)與首長負(fù)責(zé)制難以兼容。

2. 試點(diǎn)運(yùn)行中的相關(guān)程序不健全

每一個(gè)制度的運(yùn)行都需要相應(yīng)的配套制度作為其運(yùn)行的保障，以便保證制度的順利和公正運(yùn)行。但是從目前來看，行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作中都或多或少的缺少相關(guān)的配套制度。行政復(fù)議委員會(huì)制度本身的設(shè)立和運(yùn)行在立法上還不完善，現(xiàn)在又缺少相應(yīng)的配套保障制度，會(huì)很大程度上影響行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行。設(shè)立相應(yīng)配套制度可以規(guī)范行政復(fù)議案件審理過程中的遵循，是符合行政法的基本原則的也是很必要的。

三、行政復(fù)議委員會(huì)制度的完善

1.重視行政復(fù)議委員會(huì)的糾紛中立評(píng)估功能

在行政復(fù)議委員會(huì)的糾紛中立評(píng)估功能的定位下，行政復(fù)議委員會(huì)出具的案件審理意見僅供當(dāng)事人和復(fù)議機(jī)關(guān)參考，作為外部成員的復(fù)議委員實(shí)質(zhì)上是參與而非決定案件的審理結(jié)果，案件的最終決定權(quán)仍保留于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之手，故不會(huì)與行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制發(fā)生沖突。在行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制下，對(duì)于行政復(fù)議人員的審理意見以及行政復(fù)議委員的中立評(píng)估意見，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人均擁有否決權(quán)。不過，這并不意味著此項(xiàng)權(quán)力的行使可以是任意專斷的。為督促負(fù)責(zé)人審慎作出決定，可參考日本法上的經(jīng)驗(yàn)，要求負(fù)責(zé)人在拒絕接受行政復(fù)議人員的審理意見或行政復(fù)議委員的中立評(píng)估意見時(shí)說明理由，并附記于行政復(fù)議決定書之中。

2.健全配套制度

第一， 建立聽證制度。出于效率和公平的考量，應(yīng)當(dāng)在保留舊制度的書面審理的基礎(chǔ)上，增設(shè)言辭辯論環(huán)節(jié)，將聽證程序納入案件的審理流程。對(duì)于案件是否需要聽證應(yīng)當(dāng)充分考慮案件的難易程度和雙方當(dāng)事人的態(tài)度：如雙方都選擇放棄聽證或案件事實(shí)清楚則可采取書面審理;如果案情復(fù)雜難以查清或當(dāng)事人申請聽證，則出于保護(hù)當(dāng)事人復(fù)議權(quán)利的考慮，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。但還需要注意，因?yàn)槁犠C程序涉及方方面面的人員較多，組織程序較為繁瑣且效率很低，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的制度門檻限制聽證制度的濫用以提升辦案效率。

第二， 設(shè)置回避制度。為了保障復(fù)議決定的公正，在復(fù)議委員會(huì)受理、審理復(fù)議案件的全過程都應(yīng)實(shí)行回避制度。適用的回避制度可直接匹配其他相關(guān)行政法律規(guī)定，都包括回避的種類、回避對(duì)象、回避申請的提出時(shí)間、審核及復(fù)核等等，以此使行政方面的法律法規(guī)更加的完備。

結(jié)論

行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作已經(jīng)在部分方面取得了明顯成效，即體現(xiàn)在改善原有行政復(fù)議工作中案件的公信力及對(duì)原有的行政資源進(jìn)行審核方面。但是，現(xiàn)存運(yùn)行中的行政復(fù)議委員會(huì)仍然存在一些問題：如法律依據(jù)不足、運(yùn)行依據(jù)欠缺、機(jī)構(gòu)組成人員模式不統(tǒng)一、組成人員專業(yè)性不足、相關(guān)制度欠缺等問題。本文通過分析行政復(fù)議制度內(nèi)在的制度訴求與我國現(xiàn)有的行政復(fù)議委員會(huì)的發(fā)展情況，提出了現(xiàn)有的急需解決的問題并對(duì)問題的完善和解決提出了部分建議，希望可以對(duì)我國行政復(fù)議委員會(huì)的發(fā)展提供一些幫助。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

[2] 王萬華.行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”為視角[J].法學(xué)研究，2019，41（05）：99-117.

[3] 應(yīng)松年.中國行政復(fù)議制度的發(fā)展與面臨的問題[J].中國法律評(píng)論，2019（05）：16-22.

[4] 莫于川.行政復(fù)議行政復(fù)議機(jī)制和方法創(chuàng)新路徑分析——從修法提升行政復(fù)議規(guī)范性、效率性和公正性的視角[J].行政法學(xué)研究，2019（06）：3-13.

[5] 張春莉.行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的緣起、挑戰(zhàn)與圖景[J].江西社會(huì)科學(xué)，2018，38（12）：148-156+256.

[6] 施立棟.糾紛的中立評(píng)估與行政復(fù)議委員會(huì)的變革[J].政治與法律，2018（03）：77-88.

[7] 曾祥華.我國行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的問題與方向[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（02）：6-14.

[8] 喻慧妮. 我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的改革研究[D].南昌大學(xué)，2019.

[9] 劉志軍. 新形勢下我國行政復(fù)議委員會(huì)制度的完善[D].華中師范大學(xué)，2018.

[10] 齊雪鋒. 行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制研究[D].上海師范大學(xué)，2018.

（作者單位：沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽 110000）