中國農(nóng)村金融發(fā)展70年：演變邏輯與現(xiàn)實選擇

李泉 張濤

摘? ?要：農(nóng)村金融是伴隨全面深化改革和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要活動。新中國成立70年以來，中國農(nóng)村金融在不斷探索中向前發(fā)展，先后經(jīng)歷了計劃金融、重新建立與調(diào)整、創(chuàng)新深化等三個階段。改革開放前，農(nóng)村沒有形成真正的金融制度;改革開放后，農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)歷了先服務(wù)“先富”再服務(wù)“后富”、由計劃到政府逐漸還權(quán)于市場的過程。實踐證明，這種“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的漸進(jìn)式改革符合先城鎮(zhèn)再農(nóng)村的“二元金融”發(fā)展邏輯。面對使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的全面深化改革根本遵循，新時代中國農(nóng)村金融的改革創(chuàng)新要求必須在處理好政府和市場關(guān)系的前提下，不斷實踐普惠金融和豐富農(nóng)村金融市場層次和產(chǎn)品，從而使農(nóng)村金融更好助力鄉(xiāng)村振興和賦能農(nóng)村實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融;演變邏輯;二元金融;政策選擇

中圖分類號：F832.35? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ?文章編號：1674-2265（2020）01-0074-06

一、引言

2017年，黨中央把實施鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，把鄉(xiāng)村發(fā)展作為國家發(fā)展的核心和關(guān)鍵問題，納入全局性、長遠(yuǎn)性、前瞻性的國家總體布局，就是要從根本上解決城鄉(xiāng)差別過大和鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分的矛盾。經(jīng)過70年的波折發(fā)展，中國農(nóng)村金融在不斷實踐探索中走出了一條符合中國國情的發(fā)展之路，形成了具有中國特色的農(nóng)村金融制度體系。本文旨在梳理70年來中國農(nóng)村金融發(fā)展實踐的歷史變遷，總結(jié)農(nóng)村金融發(fā)展演變的歷史邏輯，并基于此邏輯提出農(nóng)村金融改革發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

二、農(nóng)村金融發(fā)展的階段與特征

（一）第一階段：農(nóng)村計劃金融主導(dǎo)時期（1949—1978年）

1978年以前，在國內(nèi)外特殊環(huán)境和約束條件下，我國實行了計劃經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)村實際上沒有形成真正的金融制度。新中國成立初期，百廢待興，城鄉(xiāng)金融機構(gòu)錯綜復(fù)雜。為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，國家采取了一系列促進(jìn)金融發(fā)展的重大舉措，特別是在取消帝國主義在華的金融特權(quán)、改造私營金融業(yè)和接管官僚資本金融企業(yè)（李毅，2007）的同時，借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，在金融機構(gòu)設(shè)置上采取“大一統(tǒng)”模式，由中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)全國金融市場，中國農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)行農(nóng)村信貸統(tǒng)籌，信用社在中國農(nóng)業(yè)銀行協(xié)助下進(jìn)行農(nóng)村小額存貸款業(yè)務(wù)。1951年，為了支持農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，成立中國農(nóng)業(yè)合作銀行。至1965年，中國農(nóng)業(yè)合作銀行歷經(jīng)“設(shè)立—撤銷—重新設(shè)立—再次撤銷”的波折，這與當(dāng)時的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展演變歷史基本一致。這一階段黨和國家的工作重點是工業(yè)化建設(shè)，解決人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國要求同落后的農(nóng)業(yè)國現(xiàn)實之間的矛盾。為了發(fā)揮社會主義“集中力量干大事”的優(yōu)勢和順利實現(xiàn)工業(yè)化趕超目標(biāo)，農(nóng)村金融必然主要是為工業(yè)化服務(wù)。研究顯示，1953年開始實行的農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策總共為工業(yè)部門貢獻(xiàn)了6000—8000億元（林毅夫等，1994）的資金積累。在信貸上，國家鼓勵農(nóng)民儲蓄，同時壓低儲蓄利率，農(nóng)村個人儲蓄占城鄉(xiāng)儲蓄的比例1953年為0.8%，1958年上升到36.4%（趙富春，2016）。與此相應(yīng)，農(nóng)村的儲蓄存款并未用于“三農(nóng)”領(lǐng)域。數(shù)據(jù)顯示，1953-1979年，農(nóng)村信用社總計存款1941億元，而向農(nóng)村發(fā)放的貸款僅有530億元，向工業(yè)部門凈流出資金達(dá)到1411億元（王雪磊等，2012）。反思不難發(fā)現(xiàn)，這一時期由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建立和持續(xù)影響，中國城鄉(xiāng)金融資源配置也呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)特征，城鄉(xiāng)金融發(fā)展要素嚴(yán)重分割，土地、資本、勞動和技術(shù)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素?zé)o法在不同產(chǎn)業(yè)部門和區(qū)域間實現(xiàn)高效對接，這也同時導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)在不同領(lǐng)域不斷延伸和自我復(fù)制，最終使城鄉(xiāng)金融二元分割由現(xiàn)象和事實逐步演變加劇為問題乃至難題。

（二）第二階段：農(nóng)村金融恢復(fù)調(diào)整時期（1978—2004年）

改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村土地制度變革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生要求有更多的金融服務(wù)，國家也不斷出臺政策積極回應(yīng)農(nóng)民的信貸需求。在金融機構(gòu)設(shè)置上，1979年農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)建立，農(nóng)村信用社作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)，受農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)。需要特別提及的是，1981年5月，中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于農(nóng)村借貸問題的報告》認(rèn)可了民間非正式借貸的作用，將其作為正式金融的補充。1984年8月，中國農(nóng)業(yè)銀行決定推進(jìn)信用社管理制度改革，農(nóng)村信用社實行“權(quán)、責(zé)、利”三結(jié)合的經(jīng)營責(zé)任制。特別是1984年的中央一號文件指出，要推進(jìn)信用社改革，將其辦成真正的農(nóng)村金融組織，信用社的農(nóng)村存款優(yōu)先用于農(nóng)村。1985年的中央一號文件進(jìn)一步強調(diào)，要把農(nóng)村金融搞活，興辦農(nóng)村保險事業(yè)，讓資金在融通的過程中產(chǎn)生更大的效益。1986年中央一號文件提出，要降低信用社準(zhǔn)備金比例，增加信用社貸款的發(fā)放。同年，郵政部門恢復(fù)辦理業(yè)務(wù)。這一連續(xù)性的制度設(shè)計，不僅明確了農(nóng)村金融機構(gòu)的功能定位，也為農(nóng)村的銀行業(yè)、保險業(yè)發(fā)展指明了方向。1992年，在鄧小平視察南方時發(fā)表講話肯定了市場經(jīng)濟(jì)的作用后，中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村金融轉(zhuǎn)型調(diào)整的步伐逐步加快。1993年12月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立，專門負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)。1996年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，農(nóng)村金融體制改革的目標(biāo)是建立政策性金融、商業(yè)性金融、合作金融協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村金融體系，決定農(nóng)村信用社從農(nóng)行“脫鉤”，成為完全獨立法人，這就為20世紀(jì)90年代的農(nóng)村金融全方位改革提供了階段性的實施路線圖。這一時期，由于受到1997年通貨緊縮和1998年亞洲金融危機的影響，國家加強了對金融的監(jiān)管，提出要取締非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動（1999年農(nóng)村合作基金會被撤銷）。進(jìn)入21世紀(jì)，面對農(nóng)村信用社發(fā)展中的信貸資源錯配和改革困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、金融活躍的江蘇省在2000年率先開展信用社改革試點，這為農(nóng)村信用社加快管理制度和產(chǎn)權(quán)制度改革提供了重要實踐借鑒。2003年農(nóng)村信用社改革在吉林、貴州、重慶等八省市大范圍展開?？傮w而言，這一階段中國農(nóng)村金融體系在社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度頂層設(shè)計下逐步重新建立起來，并在實踐探索中不斷調(diào)整創(chuàng)新，走出了一條在不斷試錯中逐漸轉(zhuǎn)型調(diào)整的改革道路。

（三）第三階段：農(nóng)村金融創(chuàng)新深化時期（2004年至今）

從2004年中央一號文件發(fā)布至今，農(nóng)村金融發(fā)展在每一年的文件中均有涉及。綜合來看，在信貸方面，國家先后提出要通過信用社改革，規(guī)范民間信貸，培育小額信貸組織，擴(kuò)展多個銀行的支農(nóng)領(lǐng)域，獎勵、補貼服務(wù)“三農(nóng)”的金融機構(gòu)，提供優(yōu)惠的支農(nóng)貸款利率，引入互聯(lián)網(wǎng)為農(nóng)村貸款服務(wù)等方式，不斷提高農(nóng)村貸款的比例，增大對農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)的貸款力度。在抵押方面，為了能夠讓農(nóng)戶和小微企業(yè)順利獲得貸款，經(jīng)過不斷探索，抵押的方式越來越多樣，目前可以用于抵押貸款的有動產(chǎn)、倉單、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、林權(quán)、四荒地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、應(yīng)收賬款、水利項目收益權(quán)、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、信貸資產(chǎn)等。在金融工具的完善和創(chuàng)新方面，歷年中央一號文件提到完善農(nóng)村保險制度，建立健全農(nóng)業(yè)保險體系，多種形式、多種渠道的農(nóng)業(yè)保險也得到發(fā)展，洪水、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、森林、農(nóng)作物制種、貸款保證、信用、農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)、農(nóng)產(chǎn)品收入等等相繼成為保險標(biāo)的。在建立健全保險體制的同時，不斷引入新的金融工具、發(fā)展新的金融業(yè)務(wù)為“三農(nóng)”服務(wù)。例如，國家提出要引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)上市，發(fā)展涉農(nóng)金融租賃業(yè)務(wù)，開展農(nóng)產(chǎn)品“保險+期貨”“訂單農(nóng)業(yè)+保險+期貨（權(quán)）”模式試點。在金融機構(gòu)的建設(shè)方面，先后提出建立社區(qū)金融機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行、服務(wù)“三農(nóng)”的地區(qū)性中小銀行，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織、小額信貸組織、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、金融租賃公司。2006年12月，原銀監(jiān)會放寬了農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，鼓勵開辦村鎮(zhèn)銀行，鼓勵其他銀行在農(nóng)村辦理業(yè)務(wù)。2007年中國郵政儲蓄銀行成立。2008年5月，小額貸款公司在全國開展試點。同年十七屆三中全會提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。2010年提出在3年內(nèi)消除沒有金融服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2014年進(jìn)行土地“三權(quán)分置”改革，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)可抵押貸款進(jìn)程，2017年提出要推進(jìn)“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建。在其他方面，2015年和2017年提出推進(jìn)農(nóng)村金融立法，在農(nóng)村引入互聯(lián)網(wǎng)金融、移動金融等新業(yè)態(tài)?？傮w來講，這一時期農(nóng)村金融制度不斷完善，農(nóng)村金融機構(gòu)不斷多樣化，用于服務(wù)農(nóng)村的金融工具越來越廣泛，國家促進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新發(fā)展的支持性政策也不斷加強。

三、農(nóng)村金融發(fā)展的理論邏輯

回顧70年來的農(nóng)村金融發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村金融發(fā)展不僅是一個漸進(jìn)演變過程，而且是一個政府逐步還權(quán)于市場，由政府計劃逐步過渡到市場在資源配置中起決定性作用的改革過程，更是一個先服務(wù)“先富”再服務(wù)“后富”、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融協(xié)調(diào)互促發(fā)展的創(chuàng)新過程。那么，農(nóng)村金融制度從無到有、不斷完善，這種變化背后遵循什么樣的邏輯？為什么政府的金融政策傾斜先城鎮(zhèn)后轉(zhuǎn)向農(nóng)村？未來我們需要建立什么樣的現(xiàn)代化農(nóng)村金融體系？本文將運用發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對中國農(nóng)村金融發(fā)展的理論邏輯進(jìn)行探討。

（一）劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型的解釋

在經(jīng)典的“二元經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模型中，劉易斯認(rèn)為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，這種轉(zhuǎn)移直到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)消失為止?！岸?jīng)濟(jì)”發(fā)展模式分為兩個階段，第一階段是圖1中的OQ1階段，這一階段由于農(nóng)村土地有限，農(nóng)村勞動力相對土地是有剩余的。由于邊際生產(chǎn)率遞減，農(nóng)村一部分勞動力邊際生產(chǎn)力很低，甚至為零。這一階段只要城鎮(zhèn)能提供保證生活的工資水平P1，農(nóng)村剩余勞動力就會向城鎮(zhèn)流動實現(xiàn)收入提升，城鎮(zhèn)就能獲得廉價的勞動力并不斷擴(kuò)大生產(chǎn)。這一階段直到流入城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力數(shù)量達(dá)到Q1時結(jié)束。此時，城鎮(zhèn)以低工資就能得到無限勞動力供應(yīng)的時代結(jié)束，達(dá)到“劉易斯第一拐點”。第二階段即是圖1中的Q1以后，此時農(nóng)村邊際生產(chǎn)力低的勞動力繼續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移會造成農(nóng)村邊際生產(chǎn)力的提高，城鎮(zhèn)要得到勞動力也需要支付更高的工資，這個過程持續(xù)到城鄉(xiāng)收入均等，城鄉(xiāng)勞動力市場實現(xiàn)自由配置，此時二元經(jīng)濟(jì)消失，即是“劉易斯第二拐點”。分析不難發(fā)現(xiàn)，劉易斯模型只考慮了工業(yè)單向?qū)r(nóng)業(yè)剩余勞動力的吸收，但沒有考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)發(fā)展彼此的協(xié)同與制約。在考慮了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的相互影響后，費景漢—拉尼斯模型認(rèn)為在跨過“第一拐點”后，如果農(nóng)村的人口增速過快，大于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動速度，或者農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯，那么“第二拐點”就不會到來，從而導(dǎo)致工業(yè)和農(nóng)業(yè)雙雙發(fā)展停滯，這也是很多國家面臨“中等收入陷阱”（袁航和張金山，2018）的原因。同時，劉易斯模型只對實物流動進(jìn)行分析卻忽略了金融因素，費—拉模型對金融因素做了分析，也認(rèn)為金融是工農(nóng)兩部門實物交流的附著物（許月麗和翟文杰，2015）。

（二）中國城鄉(xiāng)金融二元的理論解釋

時至今日，雖然金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系學(xué)術(shù)界尚有爭議，但是不可否認(rèn)的是經(jīng)濟(jì)與金融聯(lián)系緊密。農(nóng)村金融是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融共生共榮。建國初期，由于實行計劃經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村沒有真正的金融制度，沒有真正的商業(yè)金融和合作金融，只有政策性計劃金融服務(wù)于國家戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)銀行的“三建三撤”，是為了服務(wù)于短期的國家戰(zhàn)略;設(shè)立農(nóng)村信用社和鼓勵農(nóng)民儲蓄，人為壓低儲蓄利率，皆是為了給工業(yè)化積累資本。改革開放后，國家將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鎮(zhèn)工商業(yè)迅速發(fā)展起來;國家也頒布數(shù)部法律調(diào)整戶籍制度，逐步認(rèn)可以不遷移戶口為前提的人口流動（曹路，2015）。在這一過程中，城鎮(zhèn)的發(fā)展、工業(yè)化的推進(jìn)、服務(wù)業(yè)的繁榮除了需要農(nóng)村的剩余勞動力之外，還需要金融支持。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期陷于二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，農(nóng)村金融機構(gòu)的存在更多是吸收農(nóng)村的存款用于城鎮(zhèn)建設(shè)，政府為了城鎮(zhèn)的優(yōu)先發(fā)展干預(yù)農(nóng)村金融市場造成的“金融抑制”也導(dǎo)致窮人面對更低的存款利率和更高的貸款利率，從而形成一種窮人補貼富人的“倒掛”機制（陳斌開和林毅夫，2012）。例如，自20世紀(jì)70年代起，農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額持續(xù)小于存款余額，20世紀(jì)80年代貸存比大約在1/2左右，20世紀(jì)90年代提高至2/3左右（周力和周向陽，2009）。按可比價格算，1978—2000年通過金融系統(tǒng)外流的農(nóng)村資金達(dá)到11473.6億元（張杰和尚長風(fēng)，2006）。與此相應(yīng)，從改革開放到2009年，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)人均收入比從1983年的1.82上升到2009年的2.67（張延群和萬海遠(yuǎn)，2019）。在這里，農(nóng)村金融抑制可能是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的原因之一。進(jìn)入21世紀(jì)，以蔡昉（2007）為代表的研究者認(rèn)為，中國已經(jīng)進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”。吳要武（2004）通過對勞動力市場的綜合判斷，推測我國的“劉易斯拐點”在2002—2004年之間。屈滿學(xué)（2013）通過對工業(yè)部門邊際生產(chǎn)力的分析，認(rèn)為中國至少已于2000—2010年之間進(jìn)入“劉易斯拐點”。薛繼亮（2016）通過對我國進(jìn)行分區(qū)域研究，得出東、中、西部地區(qū)出現(xiàn)“劉易斯拐點”，但原因各有不同，且東北地區(qū)尚未出現(xiàn)“劉易斯拐點”。在金融發(fā)展的拐點問題上，許文麗和翟文杰（2015）認(rèn)為金融發(fā)展拐點取決于金融發(fā)展的“費—拉”效應(yīng)、金融摩擦效應(yīng)和政策反哺效應(yīng)的疊加。理論研究證明，面對存在較大風(fēng)險陷入“中等收入陷阱”的現(xiàn)實，在市場摩擦條件下，即使邁過金融發(fā)展第一拐點后，市場的力量仍然會使投向農(nóng)村的金融資源無法達(dá)到最優(yōu)規(guī)模。因此，當(dāng)金融發(fā)展第一拐點出現(xiàn)后，同樣需要政府的干預(yù)，制定傾斜政策保證三農(nóng)領(lǐng)域的金融資源配置。為此，中央一號文件連續(xù)16年關(guān)注三農(nóng)，并提出要推動農(nóng)村金融立法，全面深化農(nóng)村金融改革，提高各銀行對三農(nóng)的貸款力度，探索涉農(nóng)企業(yè)由間接融資轉(zhuǎn)為直接融資，促進(jìn)農(nóng)村金融工具不斷創(chuàng)新，引導(dǎo)金融衍生工具更好地服務(wù)于三農(nóng)。這就充分證明，在城鄉(xiāng)不同發(fā)展階段，面對不同的發(fā)展矛盾，金融發(fā)展經(jīng)歷了先為工業(yè)化城鎮(zhèn)化服務(wù)、再為三農(nóng)服務(wù)的過程;通過改革創(chuàng)新和制度體系安排，金融先在城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域發(fā)展壯大，然后逐步延伸到欠發(fā)達(dá)地區(qū)和三農(nóng)領(lǐng)域。這是發(fā)展中國家城鄉(xiāng)金融發(fā)展演變的特征性事實之一。

（三）農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的演進(jìn)邏輯

在市場和政府共同作用下，我國金融發(fā)展經(jīng)歷由二元非均衡逐步到普惠均衡的反哺過程，城鄉(xiāng)金融發(fā)展是一個由城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定和內(nèi)生的漸進(jìn)演變過程，金融只有更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟(jì)，金融的資源配置和風(fēng)險防范功能才能得到更好發(fā)揮。改革開放以后，面對市場力量在農(nóng)村金融領(lǐng)域發(fā)揮作用的逐步增強，商業(yè)性金融伴隨政策性金融和合作性金融逐步在農(nóng)村發(fā)展壯大。盡管20世紀(jì)90年代以來政府在金融領(lǐng)域不斷進(jìn)行“瘦身”，但農(nóng)村金融整體上的轉(zhuǎn)型調(diào)整依然面臨諸多困境。長期存在的金融領(lǐng)域城鄉(xiāng)二元分割，使得那些強勢經(jīng)濟(jì)主體更容易以較低的成本獲得正規(guī)金融體系的支持，而弱勢經(jīng)濟(jì)主體卻往往被排除在正規(guī)金融體系之外，由此引起城鄉(xiāng)區(qū)域、不同市場經(jīng)濟(jì)主體之間的“融資歧視”。不完全的農(nóng)村信貸市場對其他要素市場產(chǎn)生廣延性的負(fù)面效應(yīng)，包括對土地使用制度、人力與物質(zhì)資本的積累規(guī)模和勞動力市場的影響等。當(dāng)然，在這一過程中，農(nóng)村正式金融與非正式金融并存有一定的合理性，其存在有利于提高農(nóng)戶的收入水平（劉丹等，2017）。但是，在市場力量和資本逐利共同作用下，原本處于金融抑制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無法得到以農(nóng)信社和郵儲為主要金融資源供給機構(gòu)的更好支持，農(nóng)村金融出現(xiàn)“去農(nóng)化”趨勢。在宏觀層面，通過正式制度安排和借助市場力量全方位促進(jìn)城鄉(xiāng)金融制度改革成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的應(yīng)有之義。當(dāng)前，金融要實現(xiàn)更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，就必須立足城鄉(xiāng)金融制度差異化設(shè)計和監(jiān)管體系（范方志，2018），在做好存量改革的同時，通過增量改革逐步培育農(nóng)村新興市場力量以推動農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，這也要求必須通過包括土地“三權(quán)分置”改革在內(nèi)的農(nóng)村綜合改革賦予農(nóng)民更多的金融交易權(quán)，鼓勵民間資本及民間經(jīng)濟(jì)主體自發(fā)地進(jìn)行各種合法合規(guī)的金融市場及產(chǎn)品創(chuàng)新，充分利用已有的農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村資金互助組織等多元化金融機構(gòu)，創(chuàng)造出有利于普惠金融發(fā)展的組織形式、運作模式和治理模式，以此解決農(nóng)村金融發(fā)展中的脫實向虛、資本外流、監(jiān)管方式單一等難題，最終構(gòu)建有助于城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化金融發(fā)展體系。

四、農(nóng)村金融改革的現(xiàn)實政策抉擇

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進(jìn)程中，城鎮(zhèn)金融需要反哺農(nóng)村金融，農(nóng)村金融更要為“三農(nóng)”發(fā)展服務(wù)。根據(jù)十九大報告明確的建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家“兩步走”的戰(zhàn)略安排，結(jié)合2018年中央農(nóng)村工作會議提出鄉(xiāng)村振興“三步走”的戰(zhàn)略指引，解決農(nóng)村金融問題需要城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)，需要政府通過政策干預(yù)繼續(xù)引導(dǎo)金融資源合理分配，引導(dǎo)資本投向三農(nóng)領(lǐng)域，最終使金融能持續(xù)服務(wù)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。在推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧方面，既要精準(zhǔn)識別農(nóng)戶的金融需求，也要精準(zhǔn)識別農(nóng)戶是否能有效利用金融資源。這是因為我國缺少中間緩沖組織，是一種農(nóng)戶直接面對國家的社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)戶處于弱勢地位，國家處于強勢地位，農(nóng)戶會形成某種對國家的依賴，國家會有某種對農(nóng)戶的援助傾向（陳雨露，2010）。面對金融精準(zhǔn)扶貧中貧困戶的貸款需求得不到滿足與貸款容易出現(xiàn)“精英俘獲”并存現(xiàn)象，我們需要思考的是，不能只看到“農(nóng)村精英”得到更多貸款的表象，也不能只簡單地從貸款數(shù)量上判斷，更應(yīng)該考慮的是“農(nóng)村精英”憑借特殊優(yōu)勢而得到了本該由普通農(nóng)戶得到的貸款，還是本來“農(nóng)村精英”就能把貸款利用得更好，政府和市場自然選擇了精英群體作為放貸對象。如果是前者，應(yīng)該改革的是金融精準(zhǔn)扶貧機制;如果是后者，是否可以考慮更多由政府引導(dǎo)金融機構(gòu)為中小微企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶提供資金支持，然后帶動普通農(nóng)戶就業(yè)、促進(jìn)知識和技術(shù)傳播，真正發(fā)揮示范作用。在推進(jìn)農(nóng)村金融改革的空間差異方面，基于金融地理因素的不同，就應(yīng)因地制宜，因發(fā)展階段制宜。例如，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分金融需求更多表現(xiàn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求;在中部地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)，金融需求更多表現(xiàn)為規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和風(fēng)險防范需要;在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融需求則表現(xiàn)為居民基本生存發(fā)展和耐用消費品的生活需求（王醒男，2006）。因此，不同區(qū)域和處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的農(nóng)村，金融資源的供給就應(yīng)該因不同需求有差異，應(yīng)該圍繞農(nóng)村金融組織體系完善、農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)保險等方面實現(xiàn)金融制度的漸進(jìn)式變革。

未來，構(gòu)建金融資源配置高效、運行體制機制穩(wěn)健和適應(yīng)發(fā)展中大國國情的農(nóng)村金融制度，并使涉農(nóng)金融發(fā)展邁入質(zhì)量變革、動力變革和效率變革的新階段，需要我們更加關(guān)注中國農(nóng)村金融發(fā)展的諸多困境與隱憂，更需要保持戰(zhàn)略定力，全面深化金融體制改革與開放。就當(dāng)前而言，在政府和市場功能更好發(fā)揮的前提下，立足機會平等和商業(yè)可持續(xù)原則，構(gòu)建商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融全方位服務(wù)體系，促進(jìn)額度相對較小、無須抵押、償還期限和方式靈活的小額信貸創(chuàng)新，更多面向小微企業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體提供適當(dāng)有效金融服務(wù)的普惠金融，應(yīng)該肩負(fù)起縮小城鄉(xiāng)金融發(fā)展差距的使命。當(dāng)然，面對市場力量下商業(yè)性金融機構(gòu)的理性退出、新興機構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行）參與高回報率行業(yè)、擔(dān)保公司也不直接參與農(nóng)戶小額擔(dān)保、信用貸款可能助推壞賬發(fā)生、低利率與股東利益難以共存和農(nóng)戶信用意識缺乏等，農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展需要以利率商業(yè)化補充現(xiàn)有信用模式的不足，糾正村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”的定位偏差，支持批發(fā)性的小額信貸發(fā)展，為農(nóng)戶提供便捷的金融服務(wù)。針對農(nóng)村區(qū)域廣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、居民相對貧困和金融環(huán)境欠佳等現(xiàn)實狀況，積極發(fā)展民間金融，逐步放棄對于民間金融或地下金融的抑制，利用已有的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村資金互助組織等草根金融組織，并根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和治理現(xiàn)實狀況，將一定范圍內(nèi)的農(nóng)民組織起來，通過財政補貼的方式將農(nóng)村公共產(chǎn)品及服務(wù)外包，將所有權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)賦予出資人以減輕財政負(fù)擔(dān)和調(diào)動出資人積極性;以放寬市場準(zhǔn)入、促進(jìn)市場競爭、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)創(chuàng)新、提升效率等方法持續(xù)降低小額信貸利率;推動發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、水域灘涂使用權(quán)及農(nóng)民私宅等抵押貸款，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款，擴(kuò)大農(nóng)民擔(dān)保品范圍，增加“三農(nóng)”資金的可獲得性;鼓勵農(nóng)村種養(yǎng)大戶與有資質(zhì)農(nóng)村大型產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過投資“信貸+保險”和信托理財產(chǎn)品，有效防范和分散涉農(nóng)信貸風(fēng)險;鼓勵地方政府建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險補償制度，對涉農(nóng)企業(yè)與農(nóng)戶的貸款實行貼息或建立保險補貼金制度，為提供涉農(nóng)業(yè)務(wù)的保險公司和參保企業(yè)與農(nóng)戶提供保費、經(jīng)營費用和超賠補貼;通過深入研究民間投融資共生關(guān)系，巧妙利用民間投融資共生依存機理，應(yīng)用“集團(tuán)融資”機制（借助社會資本的力量來共擔(dān)風(fēng)險、克服農(nóng)戶金融約束及“共生干預(yù)”，完善金融監(jiān)管制度、法律、法規(guī)，優(yōu)化金融發(fā)展環(huán)境，全面促進(jìn)金融健康有序發(fā)展，調(diào)整民間金融秩序、降低金融風(fēng)險，建立安全、有效、可靠的支付清算系統(tǒng)（馮薇等，2018）和激勵有效、風(fēng)險可控、協(xié)調(diào)配合的政策扶持體系，破除農(nóng)戶遭受信貸約束的制度性根源（李成友和孫濤，2018），都可以成為促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實政策選擇。

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