金融消費(fèi)糾紛第三方非訴調(diào)解模式創(chuàng)新研究

智勇 孫登昕

隨著現(xiàn)代金融業(yè)的持續(xù)深入發(fā)展和金融產(chǎn)品、金融服務(wù)的不斷創(chuàng)新普及，金融消費(fèi)者同提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)之間的消費(fèi)糾紛也不斷增加。而縣域金融消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展較快、金融機(jī)構(gòu)管理存在諸多問題和漏洞，同時(shí)縣鄉(xiāng)金融消費(fèi)者群體法律和金融素養(yǎng)普遍不高，都使得縣域金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和金融消費(fèi)糾紛調(diào)解更趨復(fù)雜化。近年來，中國(guó)人民銀行巨野縣支行（以下簡(jiǎn)稱“巨野縣支行”）在金融消費(fèi)糾紛調(diào)解領(lǐng)域強(qiáng)化調(diào)研創(chuàng)新，率先創(chuàng)建依托金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，并聯(lián)合司法部門、金融機(jī)構(gòu)的第三方非訴調(diào)解新模式，形成覆蓋縣鄉(xiāng)的兩級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，自實(shí)踐以來取得明顯成效。

一、巨野縣“3+2”金融消費(fèi)糾紛第三方非訴調(diào)解模式探索

（一）設(shè)立兩級(jí)金融消費(fèi)維權(quán)組織體系，增強(qiáng)調(diào)解法律效力

2016年，巨野縣人民法院、巨野縣司法局、巨野縣支行聯(lián)合推進(jìn)依托巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)設(shè)立了縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“縣金融調(diào)解委”），依托鎮(zhèn)（辦）司法所設(shè)立了鎮(zhèn)（辦）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“鎮(zhèn)金融調(diào)解委”），同時(shí)兼金融消費(fèi)維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)功能，從而構(gòu)建起由3個(gè)部門共同協(xié)調(diào)，縣鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合實(shí)施的“3+2”金融消費(fèi)糾紛第三方非訴調(diào)解模式。

縣金融調(diào)解委由1名主任、1名副主任和5名委員組成，巨野縣支行分管領(lǐng)導(dǎo)任主任，司法局分管局長(zhǎng)為副主任，兩名金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)專家、3名律師為成員。同時(shí)，聘請(qǐng)9名金融業(yè)務(wù)專家、9名律師分別組建金融業(yè)務(wù)咨詢?nèi)瞬艓?kù)和法律咨詢?nèi)瞬艓?kù)，作為金融調(diào)解委的政策咨詢員和備用調(diào)解員。協(xié)會(huì)受理的投訴，由當(dāng)事人申請(qǐng)，或協(xié)會(huì)建議并當(dāng)事人同意，縣金融調(diào)解委按調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)雙方同意由法院司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，一方不按約定履行，對(duì)方可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。鎮(zhèn)金融調(diào)解委調(diào)解業(yè)務(wù)由司法局指導(dǎo)為主，巨野縣支行、巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)協(xié)助，主要負(fù)責(zé)受理并對(duì)鎮(zhèn)域相對(duì)簡(jiǎn)單的金融消費(fèi)糾紛進(jìn)行調(diào)解，較為復(fù)雜的糾紛案件轉(zhuǎn)縣金融調(diào)解委調(diào)解。同時(shí)作為金融消費(fèi)維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，接受巨野縣支行、巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）創(chuàng)建三項(xiàng)糾紛調(diào)解、司法銜接機(jī)制，提高調(diào)解時(shí)效性

1. 巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、縣鄉(xiāng)金融調(diào)解委互動(dòng)機(jī)制。巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策支持、統(tǒng)計(jì)信息匯總、教育培訓(xùn)、工作交流等職責(zé)。縣金融調(diào)解委主要負(fù)責(zé)受理城區(qū)內(nèi)非訴調(diào)解糾紛，鎮(zhèn)金融調(diào)解委負(fù)責(zé)受理轄內(nèi)農(nóng)村金融消費(fèi)糾紛投訴，并對(duì)較為簡(jiǎn)單的糾紛就地調(diào)解處理，調(diào)解難度較大的糾紛案件轉(zhuǎn)交縣金融調(diào)解委處理。維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和鎮(zhèn)金融調(diào)解委日常工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員承擔(dān)和安排，接受縣司法局、巨野縣支行和巨野縣金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)的管理和指導(dǎo)（見圖1）。

2.縣金融調(diào)解委與縣人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解合作機(jī)制。縣金融調(diào)解委與司法局主管的縣人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解合作方式包括聯(lián)合調(diào)解、協(xié)助調(diào)解和委托調(diào)解（見圖2）。其中，聯(lián)合調(diào)解是對(duì)涉及重大、復(fù)雜、疑難的金融糾紛，縣金融調(diào)解委聯(lián)合縣人民調(diào)解委員會(huì)共同進(jìn)行調(diào)解;協(xié)助調(diào)解是在糾紛調(diào)解過程中，根據(jù)工作需要縣金融調(diào)解委和縣人民調(diào)解委員會(huì)可以相互邀請(qǐng)協(xié)助調(diào)解;委托調(diào)解是針對(duì)不同糾紛，縣金融調(diào)解委與縣人民調(diào)解委員會(huì)在征得當(dāng)事雙方同意后可以相互委托調(diào)解。

3.縣金融調(diào)解委與縣法院訴調(diào)銜接機(jī)制?？h金融調(diào)解委與縣人民法院訴調(diào)銜接機(jī)制主要包括訴前調(diào)解銜接、訴中調(diào)解銜接以及執(zhí)行銜接（見圖3）。訴前調(diào)解銜接是對(duì)未經(jīng)縣金融調(diào)解委調(diào)解的金融消費(fèi)糾紛，縣人民法院在立案前，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可將案件委托縣金融調(diào)解委進(jìn)行調(diào)解。訴中調(diào)解銜接指經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，縣人民法院可在立案后委托縣金融調(diào)解委調(diào)解，也可審理過程中邀請(qǐng)縣金融調(diào)解委調(diào)解員參與訴訟調(diào)解。執(zhí)行銜接指當(dāng)事人一方不履行或者不適當(dāng)履行經(jīng)雙方確認(rèn)的縣金融調(diào)解委的調(diào)解結(jié)論，另一方可依法向縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

二、“3+2”金融消費(fèi)糾紛第三方非訴調(diào)解模式優(yōu)勢(shì)及成效

（一）“3+2”非訴調(diào)解模式主要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)分析

1. 調(diào)解工作法律專業(yè)性進(jìn)一步提高。縣鄉(xiāng)兩級(jí)調(diào)解委均由金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、司法局工作人員、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)專家以及律師作為成員，并建立了金融業(yè)務(wù)咨詢和法律咨詢?nèi)瞬艓?kù)，調(diào)解人員法律素質(zhì)進(jìn)一步提高。同時(shí)金融消費(fèi)糾紛由調(diào)解委的專業(yè)人員嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解程序?qū)嵤┱{(diào)解，各項(xiàng)調(diào)解工作更加規(guī)范，能夠更好保證糾紛雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2. 調(diào)解工作公平性進(jìn)一步加強(qiáng)。將維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和鎮(zhèn)金融調(diào)解委設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，同基層金融機(jī)構(gòu)相比，調(diào)解者的中立地位明顯加強(qiáng)，更易被投訴人接受，保證了調(diào)解的公平性，也更容易為投訴人接受，調(diào)解成功率進(jìn)一步提高。

3. 農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)糾紛調(diào)解時(shí)效性得到提升。依托全縣15個(gè)鎮(zhèn)司法所設(shè)立鎮(zhèn)金融調(diào)解委和維權(quán)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，初步構(gòu)建了農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)維權(quán)組織體系，可以對(duì)農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)糾紛實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)赝对V就地調(diào)解，調(diào)解處理時(shí)間，受理、處理期限明顯縮短，效率明顯提高。

（二）“3+2”非訴調(diào)解模式實(shí)踐成效

成立調(diào)解委和完善訴調(diào)機(jī)制后，直接打通了協(xié)會(huì)調(diào)解結(jié)論與司法裁判的通道，使協(xié)會(huì)調(diào)解結(jié)論一定程度上具有司法部門裁決的效力，為調(diào)解結(jié)論的執(zhí)行提供了法律保障。農(nóng)村地區(qū)群眾的金融消費(fèi)糾紛受理、處理期限由以往15天縮短到5天。通過縱向深化，構(gòu)建了縣金融調(diào)解委—鎮(zhèn)金融調(diào)解委二級(jí)保護(hù)體系，延伸了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)觸角，有效增強(qiáng)了基層央行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作權(quán)威，提升了群眾滿意度。2017年縣金融調(diào)解委被山東省司法廳授予“山東省優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)”等榮譽(yù)稱號(hào)。

三、金融消費(fèi)糾紛第三方非訴調(diào)解模式創(chuàng)新的啟示

（一）調(diào)解模式創(chuàng)新要結(jié)合金融發(fā)展和消保實(shí)際

金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間存在話語(yǔ)權(quán)、專業(yè)知識(shí)、實(shí)力對(duì)比上的不對(duì)等，金融消費(fèi)糾紛具有一定特殊性。需要金融消費(fèi)糾紛第三方調(diào)解機(jī)制著力簡(jiǎn)化流程、降低調(diào)解成本。通過針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，給予消費(fèi)者實(shí)質(zhì)正義，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為。結(jié)合我國(guó)金融發(fā)展和金融創(chuàng)新的實(shí)際情況和階段特征，在金融深化、金融創(chuàng)新和金融機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)之間進(jìn)行平衡調(diào)整是金融消費(fèi)糾紛第三方調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新必須考慮的問題。

（二）調(diào)解模式創(chuàng)新必須體現(xiàn)規(guī)范高效原則

金融消費(fèi)糾紛第三方調(diào)解機(jī)制的設(shè)計(jì)創(chuàng)新需要規(guī)范糾紛調(diào)解工作流程，探索有效的運(yùn)作和監(jiān)督管理模式，推動(dòng)調(diào)解機(jī)制向規(guī)范高效的方向邁進(jìn)，增強(qiáng)調(diào)解的公信力，提升消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)解工作的信心。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)新情況、新問題，在及時(shí)總結(jié)調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展完善糾紛調(diào)解工作和服務(wù)，不斷提高工作人員水平。同時(shí)，考慮到普通消費(fèi)者金融糾紛標(biāo)的金額一般較小、消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)時(shí)間成本、調(diào)解機(jī)制運(yùn)行成本和可持續(xù)性等問題，必須在調(diào)解機(jī)制設(shè)計(jì)中體現(xiàn)高效便民原則。

（三）調(diào)解模式創(chuàng)新需要爭(zhēng)取多部門協(xié)調(diào)配合

由于金融消費(fèi)糾紛包含的種類和情況較多，糾紛調(diào)解帶有一定的復(fù)雜性和較大的操作空間，因此盡可能多地實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管部門、政府部門、司法部門、金融機(jī)構(gòu)、法律專業(yè)組織、民間組織的協(xié)調(diào)配合和共同參與，將有助于提高糾紛調(diào)解的公正性、專業(yè)性、公信力、影響力，也更有利于形成金融消費(fèi)者保護(hù)和規(guī)范金融發(fā)展、推進(jìn)金融創(chuàng)新的合力，有利于形成繁榮和諧的地方金融消費(fèi)環(huán)境，提高消費(fèi)者對(duì)金融服務(wù)的信心。

（四）調(diào)解模式創(chuàng)新需要重視調(diào)解法律效力和執(zhí)行問題

金融消費(fèi)糾紛第三方調(diào)解機(jī)制發(fā)揮增進(jìn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的實(shí)效依賴于其法律效力和調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行落實(shí)。脫離了這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，調(diào)解機(jī)制就會(huì)失去公信力和影響力，難以得到金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。因而必須著力加強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并通過同司法部門、專業(yè)法律組織的合作為調(diào)解結(jié)果執(zhí)行落實(shí)增加強(qiáng)制力，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)和全體金融消費(fèi)者的誠(chéng)信教育，為調(diào)解機(jī)制順暢規(guī)范運(yùn)行和調(diào)解結(jié)果執(zhí)行落實(shí)掃清障礙。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對(duì)? ?XS）