新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政政策支持現(xiàn)狀與展望
——基于2010—2018年學(xué)前教育政策文件分析

張瑞峰

(遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，遼寧大連，116029)

學(xué)前教育作為國(guó)民教育的基石，是不可或缺的社會(huì)公益性事業(yè)，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。[1]但其在我國(guó)教育體制中長(zhǎng)期處于被忽視的狀態(tài)，農(nóng)村教育更是學(xué)前教育的薄弱環(huán)節(jié)，政策的支持力度、財(cái)政的分配額度十分有限。如何提升農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量、完善教育政策是亟待解決的問(wèn)題。以《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)的頒布為標(biāo)志，我國(guó)學(xué)前教育政策文件陸續(xù)頒布。本文通過(guò)文獻(xiàn)法分析2010—2018年我國(guó)教育政策對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育政策傾斜程度，探討我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育的扶持現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，以期為我國(guó)未來(lái)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展提供理論借鑒，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

一、農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政政策現(xiàn)狀

(一)國(guó)家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政扶持力度加大

《綱要》明確指出“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，多渠道擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度?！盵2]隨后我國(guó)逐步建設(shè)了相對(duì)健全的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，2016年我國(guó)學(xué)前經(jīng)費(fèi)為2803.53億元，較之前有較大程度地增長(zhǎng)。其中農(nóng)村由2015年的1123.47億元增長(zhǎng)至2016年的1276.99億元，增幅為13.67%。2016年國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)達(dá)1326.07億元，將一半的經(jīng)費(fèi)(51.27%)劃向農(nóng)村學(xué)前教育。農(nóng)村由2015年的594.33億元增長(zhǎng)到2016年的679.91億元，增幅為14.40%。[3]這說(shuō)明我國(guó)政府加大了對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政扶持的力度，正逐步提高對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的重視程度。

(二)我國(guó)學(xué)前教育政策框架基本形成，農(nóng)村學(xué)前教育有所改善

改革開放以來(lái)學(xué)前教育事業(yè)取得了很大的成績(jī)，無(wú)論是辦園數(shù)量還是入園人數(shù)都呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，農(nóng)村學(xué)前教育亦呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)。當(dāng)前學(xué)前教育朝著良好態(tài)勢(shì)發(fā)展，農(nóng)村學(xué)前教育多項(xiàng)指標(biāo)得以改善，學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)79.6%，農(nóng)村幼兒園數(shù)量約占七成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)幼兒園數(shù)達(dá)254950，在園幼兒數(shù)高達(dá)4600.14萬(wàn)人，而農(nóng)村幼兒園數(shù)量則占比為69.03%，農(nóng)村在園幼兒人數(shù)占比62.9%。[3]目前農(nóng)村學(xué)前教育的地位不斷提高，關(guān)注度也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但距我國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)仍有很大差距，仍需政府加大財(cái)政投入。

二、農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政政策出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)教育資金扶持失衡，學(xué)前教育得不到應(yīng)有的重視

由于我國(guó)基礎(chǔ)教育起步晚，前期重點(diǎn)任務(wù)主要為提高國(guó)民素質(zhì)，這就導(dǎo)致我國(guó)的教育政策主要傾向于義務(wù)教育，因此我國(guó)的教育投資也呈現(xiàn)出義務(wù)教育投資高，其他教育階段投入少的整體狀況。教育部公布的2017年教育財(cái)政支出顯示，各領(lǐng)域教育經(jīng)費(fèi)總投入分別為學(xué)前教育3255億元、義務(wù)教育19359億元、高中階段教育6638億元、高等教育11107億元和其他教育2200億元。[4]義務(wù)教育資金配比高于高等教育和學(xué)前教育，學(xué)前教育所占比重僅為7.65%。我國(guó)學(xué)前教育投入比遠(yuǎn)低于美國(guó)。對(duì)比分析可以看到我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入雖然增速很大，但由于前期對(duì)學(xué)前教育重視不夠，財(cái)政的支持力度小，完備的政策文件支撐不足，還需得到國(guó)家強(qiáng)有力的財(cái)政政策扶持。

(二)農(nóng)村學(xué)前教育投入呈“凹”型

隨著國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，大量的人力物力資源偏向西部地區(qū)。東部由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很好，財(cái)政資源豐富，所以學(xué)前教育資源相對(duì)較多。中部地區(qū)處于尷尬地帶，學(xué)前教育相關(guān)方面的投入相對(duì)東西部地區(qū)較為滯后。由于國(guó)家無(wú)法同時(shí)顧及多方的問(wèn)題，這使得中部地區(qū)的整個(gè)教育資源被暫時(shí)擱置，造成中部學(xué)前教育整體落后于東部和西部，三個(gè)區(qū)域的投入明顯呈“凹”字型。

縱觀我國(guó)2017年和2018年各省的幼兒園生均投資情況，以北上廣為首的東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈中幼兒生均投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)水平，其次為西藏、寧夏、內(nèi)蒙古等西部地區(qū)的幼兒園教育經(jīng)費(fèi)投入也高于全國(guó)均值，最后中部地區(qū)如山西、河南和湖北等省份教育預(yù)算明顯低于全國(guó)平均水平(如圖1)。

圖1 教育生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)情況

(三)財(cái)政投入領(lǐng)域僅在解決“溫飽”問(wèn)題，教師待遇領(lǐng)域尚未涉足

西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多將學(xué)前教育視為基礎(chǔ)教育的重要環(huán)節(jié)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將學(xué)前一年劃分為義務(wù)教育階段。我國(guó)學(xué)前教育納入教育體系起步晚，至今仍有多數(shù)人對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)不科學(xué)，是否將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的問(wèn)題仍在討論。由于學(xué)前教育得到國(guó)家、大眾的認(rèn)可和重視程度不夠，得到的財(cái)政資源較少，故將其納入到義務(wù)教育體系的道路還很漫長(zhǎng)。

學(xué)前教育不在義務(wù)教育體系之中的問(wèn)題直接導(dǎo)致學(xué)前教育很難得到國(guó)家義務(wù)教育同等的財(cái)政支持，因此在教師編制、薪資保證等方面難以得到基本的財(cái)政保障?！毒V要》明確指出要重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，保障農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展。現(xiàn)階段農(nóng)村學(xué)前教育條件薄弱，許多地區(qū)甚至連基礎(chǔ)設(shè)施還未完善，只能優(yōu)先把所得資金用在幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來(lái)，無(wú)法提供額外的資金來(lái)補(bǔ)償教師。另一方面，還需考慮工齡等多種因素的影響且現(xiàn)階段的教師編制模式基本飽和，留給新進(jìn)幼兒教師的編制呈稀缺狀態(tài)。

三、農(nóng)村學(xué)前教育政策的優(yōu)化建議

(一)健全農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入

歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家基本設(shè)有學(xué)前教育的專項(xiàng)資金來(lái)保證學(xué)前教育的良性發(fā)展，而我國(guó)教育資金尚在建設(shè)中，農(nóng)村教育特別是農(nóng)村學(xué)前教育一直是教育的短板。新時(shí)代下要推動(dòng)教育公平就必須堅(jiān)守教育精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)了解農(nóng)村學(xué)前教育的現(xiàn)狀，制定保底性、促普惠的財(cái)政政策。

一方面政府應(yīng)該設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)財(cái)政項(xiàng)目，合理調(diào)配各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，加大學(xué)前教育的教育經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)在農(nóng)村的政策落實(shí)與傾斜力度，努力促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育朝著良性方向發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)教育公平；另一方面要切實(shí)落實(shí)中部崛起戰(zhàn)略，淘汰落后耗能產(chǎn)業(yè)，利用中部地區(qū)充足的旅游資源大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變帶動(dòng)地方財(cái)政稅收增長(zhǎng)，為政府向?qū)W前教育投資奠定充實(shí)的物質(zhì)保障。同時(shí)當(dāng)?shù)卣诓扇《喾N途徑擴(kuò)大稅收來(lái)源時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)支持外界教育資金的介入緩解地方財(cái)政壓力，支持多種方式推動(dòng)農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)，吸引民間教育慈善基金扶持鄉(xiāng)村幼兒園，扶持地方企事業(yè)與農(nóng)村學(xué)前教育的一對(duì)一互助活動(dòng)。

(二)完善區(qū)域教育投入比例，加大中部地區(qū)財(cái)政扶持力度

現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)教育出現(xiàn)了極端不平衡現(xiàn)象。國(guó)家大力扶持西部地方性教育事業(yè)這種政策本無(wú)弊端，但是在全國(guó)統(tǒng)一投入的形勢(shì)下容易導(dǎo)致中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏國(guó)家應(yīng)有的重視，中部戰(zhàn)略雖有口號(hào)但在教育上的財(cái)政投入行動(dòng)不足；西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較低，教育水平滯后于全國(guó)平均水平。近二十年，在國(guó)家西部大開發(fā)的號(hào)召下，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)將大部分資金投資在西部，各大非營(yíng)利組織也將重心移至西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育等行業(yè)得到前所未有的發(fā)展，一定程度上改善了當(dāng)?shù)亟逃铰浜蟮默F(xiàn)狀。中部地區(qū)由于地理位置在祖國(guó)的中間既不如東部發(fā)達(dá)又得不到國(guó)家大量的資金支持，處在一個(gè)尷尬的位置。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的信息時(shí)代，政府將大量的資金用在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，對(duì)以農(nóng)業(yè)為主，以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的中部地區(qū)，國(guó)家教育資金的補(bǔ)償在人均上顯得更少。

我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的攻堅(jiān)期，教育領(lǐng)域應(yīng)為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)助力。第一，國(guó)家應(yīng)該細(xì)化學(xué)前教育的專項(xiàng)投資中各區(qū)域預(yù)算方案，合理調(diào)控財(cái)政經(jīng)費(fèi)在東中西各地區(qū)的比值，在保證西部教育的同時(shí)改善投資偏衡的問(wèn)題，推動(dòng)教育公平。第二，強(qiáng)化政府在學(xué)前教育領(lǐng)域分擔(dān)的重要作用，我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政稅收存在較大的差距，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際水平，有針對(duì)性地實(shí)施國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，努力提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育投入比例，促進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧。

(三)加快完善學(xué)前教育法，提高幼兒教師職業(yè)歸屬感

學(xué)前教育財(cái)政投入出現(xiàn)問(wèn)題的核心原因是缺乏相應(yīng)的資金投入保障和監(jiān)督制度。法律的缺位在一定程度上制約著學(xué)前教育的發(fā)展，政策文件不足導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)法可依，各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行力受限。因此，只有盡快出臺(tái)學(xué)前教育相關(guān)法律，保障學(xué)前教育的法律效力，特別是農(nóng)村學(xué)前教育的基本政策和制度，使農(nóng)村學(xué)前教育朝著健康、高質(zhì)方向發(fā)展，為農(nóng)村學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。[5]在教師方面，學(xué)前教育基本法律的缺失使幼兒教師缺乏基本的認(rèn)同感，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒教師流失率極高，最終影響農(nóng)村幼兒的健康發(fā)展。

我國(guó)只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快學(xué)前教育法的出臺(tái)，才可能為學(xué)前教育事業(yè)優(yōu)良發(fā)展提供法律的支撐，建立穩(wěn)定有效的學(xué)前教育編制制度，喚醒社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)同感，從多方面支持學(xué)前教育的發(fā)展，同時(shí)也能規(guī)范當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育混亂的現(xiàn)象；在努力推動(dòng)社會(huì)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)也需要提升當(dāng)下學(xué)前教育教師的專業(yè)素養(yǎng)，促進(jìn)教師長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，增強(qiáng)幼兒教師的自我效能感，樹立堅(jiān)定的教育信念，牢記為基層教育事業(yè)奉獻(xiàn)終身的初心。