交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理困境及突圍

摘要：交通治理現(xiàn)代化是交通強國建設(shè)的重要支撐。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象屢禁不止的現(xiàn)實困境，一方面源于早期制度設(shè)計階段遺留的邏輯障礙，一方面源于目前缺乏行之有效的規(guī)則來對此類問題進行限制和制約。盡管各級政府對黑車治理高度重視并采取了多種措施，但依然存在黑車辨識難、管理成本高、效率低等問題，尚未達到我國現(xiàn)有施政路線的要求。鑒于此，可抓住管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的契機，遵循合法、合理、高效、經(jīng)濟的原則，通過比較分析美國賞金獵人制度來形成制度改革的借鑒。賞金獵人模式作為國外長期摸索得到的經(jīng)驗，有很多值得參考之處?，F(xiàn)階段，賞金獵人模式在我國已經(jīng)具備試行的基礎(chǔ)條件，不僅能夠開拓視野，為當(dāng)前我國面臨的交通運輸行業(yè)治理問題提供制度層面的啟示，而且更為重要的是，能夠為解決我國超限超載與黑車治理問題提供新的思路。當(dāng)然，為避免簡單借鑒或全盤照搬而導(dǎo)致的水土不服等落地性難題，需要圍繞黑車治理困境和超限超載運輸這兩個具象背景，對不同國別法律解釋上的差異加以創(chuàng)新并實現(xiàn)本地化，使之在立法層面穩(wěn)固的前提下展示其優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞：超限超載；黑車；交通強國；治理現(xiàn)代化；賞金獵人制度

中圖分類號：F542文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8266（2020）01-0112-10

交通運輸行業(yè)超限超載與黑車①現(xiàn)象的普遍性在一定程度上反映了公共交通需求與社會公共服務(wù)供給之間的矛盾，由此衍生的破壞寶貴公共資源、擠占有限交通資源、交通環(huán)境污染、交通安全事故風(fēng)險，及其行為隱蔽、流動性大等特征使之一直是現(xiàn)代交通運輸治理的重點和難點。各級政府交通主管部門盡管采取了各種措施，并在一定區(qū)域、一定時間、一定程度上取得了一些成效，但從治理的效率和長遠效果來看，依然不容樂觀?？紤]到超限超載與黑車治理難度大、成本高、效率低的現(xiàn)實，本研究試圖從構(gòu)建服務(wù)型政府、提高交通運輸行業(yè)治理現(xiàn)代化水平的角度切入，剖析以治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室為典型代表的體制機制邏輯問題，提出將美國的賞金獵人制度加以改造并引入我國交通運輸行業(yè)的合理化構(gòu)想。

一、以過程為導(dǎo)向的水滸悖論區(qū)別于以結(jié)果為導(dǎo)向的賞金獵人制度

所謂水滸悖論②，就是一方面以治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室為名的治理主體權(quán)力不斷擴大、政府資源不斷消耗，另一方面治理效率卻不斷降低，即本可一次性解決的問題，需要反復(fù)多次才能解決甚至無法根本解決。其原因在于，治理主體主觀上要實現(xiàn)自身利益的最大化，客觀上要將“問題”變成保留、維護、擴大治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室權(quán)力的動力。

水滸悖論在交通運輸行業(yè)的主要表現(xiàn)為，地方政府花費巨大的財力、人力、物力，成立了以治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室為框架的治理主體，但多年來交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題治理過程漫長，政府資源消耗巨大，卻一直未能得到根治，為社會詬病，可謂“放水養(yǎng)魚”。這里的“魚”指的就是超限超載與黑車問題，而治理過程中以治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室為代表的治理主體刻意保留問題，并以此作為擴大自身權(quán)力的憑借。

與水滸悖論強調(diào)過程相反，美國的賞金獵人制度強調(diào)結(jié)果，即沒有治理非法超限超載車輛工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室等政府臨時機構(gòu)，沒有增加專門編制，沒有抽調(diào)專門人員，治理過程沒有占用政府資源，以結(jié)果為導(dǎo)向、以賞金為特征調(diào)動社會資源成為治理主體③。將這種模式應(yīng)用于交通運輸行業(yè)治理可取得顯著效果。經(jīng)政府授權(quán)的賞金獵人自己承擔(dān)治理成本，按治理成果領(lǐng)取相應(yīng)的酬金。政府采用賞金獵人制度可有效規(guī)避水滸悖論，高效解決交通治理領(lǐng)域頑疾。

二、關(guān)于交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理問題的文獻綜述

（一）理論支持與行業(yè)背景

交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理[ 1 ]是社會服務(wù)領(lǐng)域的重大課題。超限超載與黑車現(xiàn)象本質(zhì)上屬于黑色經(jīng)濟的一種類型，會給社會造成巨大的安全隱患。黑出租車作為黑車的一種，主要以非出租車作為交通工具，在未經(jīng)相關(guān)管理部門許可并取得運營資格的情況下，從事客運經(jīng)營或與之相近的活動[ 2 ]。黑出租車在運營過程中，無證經(jīng)營的駕駛員對交通執(zhí)法部門往往高度戒備，行駛過程中其注意力極易分散進而影響駕駛安全，一旦遇到交通執(zhí)法部門檢查，為逃避處罰往往會采取超速行駛、闖紅燈等行為，既違反交通規(guī)則，又對車上乘客及其他路面車輛和人員構(gòu)成安全威脅，極易釀成交通事故[ 3 ]。同時，合法營運的出租車需要承擔(dān)固定的運營成本，除日常的加油費、過橋費、維修費外，還包括向公司上繳的管理費以及各項稅費，一輛正規(guī)出租車每年需要繳納養(yǎng)路費、稅費、管理費、保險費等各項費用約兩萬余元[ 4 ]。此外，一旦車輛出了責(zé)任事故，出租車司機還要負(fù)擔(dān)責(zé)任事故賠償金額的20%[ 1 ]，這與黑出租車的運營成本形成了鮮明的對比。商炳俊[ 5 ]指出，黑出租車逃避了應(yīng)納的稅費，其運營成本比正規(guī)出租車低得多，所賺取的利潤中有一部分是偷漏的稅款。李慶鋼[ 6 ]也指出，黑出租車大多不繳納各種費用，其運營成本往往只有合法經(jīng)營成本的1/3。

（二）治理的現(xiàn)實困境

以北京市為例，北京市的出租車在準(zhǔn)入體制上一直實行總量控制，不允許個體經(jīng)營，結(jié)果是黑出租車泛濫。[ 7 ]李曉峰等[ 8 ]指出，出租車市場管制可能會導(dǎo)致運營成本增加、牌照價格上漲、管制部門被行業(yè)俘獲進而降低消費者社會福利等問題。唐浩文[ 9 ]以重慶市出租車行業(yè)為例進行研究指出，近年來交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象同數(shù)量控制密切相關(guān)，僵化的出租車數(shù)量管制與市民出行需求相矛盾，正是總量控制下出租車供給不足，造成了交通運輸行業(yè)的超限超載與黑車現(xiàn)象。王軍[ 10 ]認(rèn)為，黑車之所以能夠生存，其原因在于，合法出租車在數(shù)量、價格、服務(wù)方式上存在缺口，而這個缺口恰好是管制造成的。郭玉閃[ 11 ]認(rèn)為，黑車泛濫是政府管制失靈的表現(xiàn)之一，放松對正規(guī)出租車的種種管制是治理黑車問題的一個有效方法。龐世輝[ 12 ]認(rèn)為，出租車主管部門已經(jīng)淪為企業(yè)的合謀者，既不能維護可促使行業(yè)健康發(fā)展的長期利益，也不能維護社會福利，只能維護行業(yè)中現(xiàn)有企業(yè)的利益，特別是大企業(yè)的利益。

（三）超限超載與黑車現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

黃燕[ 2 ]認(rèn)為，在目前公共交通有效供給不足的背景下，黑出租車泛濫有其必然的市場需求因素，這些黑出租車在某種程度上方便了大家的出行，填補了公共交通的盲點。郭銳欣等[ 13 ]認(rèn)為，黑車的存在滿足了一定的交通需求，只要乘客對正規(guī)出租車的超額需求存在，黑車現(xiàn)象就不會因執(zhí)法部門嚴(yán)厲打擊而徹底消失。陳明藝[ 14 ]以北京和上海的出租車市場為例，從價格管制入手對導(dǎo)致黑車泛濫的原因進行分析認(rèn)為，過高的定價吸引了大量黑車進入市場。陳明藝[ 14 ]、何增強[ 15 ]、顧海兵[ 16 ]等認(rèn)為，導(dǎo)致黑出租車大量存在的主要原因是，正規(guī)出租車經(jīng)營準(zhǔn)入門檻偏高，現(xiàn)行出租車管理政策存在明顯歧視。出租車行業(yè)的高額利潤、正規(guī)出租車經(jīng)營成本的高昂④[ 16 ]、交通運輸行業(yè)黑車因逃避稅費比正規(guī)運營車輛更低的成本，導(dǎo)致了黑車的泛濫。[ 15 ]同時，范建忠[ 17 ]指出，政府在黑車治理過程中存在取證難、處理難以及執(zhí)法部門法定職責(zé)不清、聯(lián)動機制不健全等問題⑤[ 18 ]，其中既有責(zé)任不明確的問題⑥[ 17 ]，也有黑車治理過程中存在的政府尋租問題⑦[ 19 ]。

（四）治理策略

楊向東[ 20 ]指出，要從根本上解決上海市黑車治理問題，不能局限于執(zhí)法程序本身，還要打破市場準(zhǔn)入僵局，適當(dāng)推動民營化進程，嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范市場。龔志婧[ 21 ]對政府在高效黑車治理中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進行了研究。陳寅瑛等[ 22 ]基于利益分配視角分析城市交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理產(chǎn)生的原因，并提出了交通運輸行業(yè)超限超載與黑車非法營運的治理機制。徐泳和等[ 23 ]總結(jié)了中國與歐洲對黑車的治理情況，在對比分析中國與歐洲黑車治理方式差異的基礎(chǔ)上，指出了北京黑車問題產(chǎn)生的原因，提出了推動北京黑車合法化以及建立市場準(zhǔn)入機制的策略。胡雪璐[ 24 ]指出，出租車行業(yè)需要打破行業(yè)壟斷，發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)能力。吳知宜等[ 25 ]提出，可以通過調(diào)整網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來擠壓交通運輸行業(yè)超限超載與黑車發(fā)展空間，并建立多元主體聯(lián)動執(zhí)法機制。

綜上所述，目前國內(nèi)相關(guān)研究主要從供需、市場、政府等角度入手分析交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象及其治理問題，探討交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理實際措施的較少，且這些研究大多比較宏觀，實用性與可操作性明顯較弱，缺乏創(chuàng)新。特別是很少有研究將政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)谌虢煌ㄟ\輸行業(yè)超限超載與黑車治理或者創(chuàng)新性地結(jié)合國外相關(guān)制度進行分析，以此探尋適合我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理需要的政府管制措施。本研究從建立服務(wù)型政府的角度入手，創(chuàng)新性地提出，將美國的賞金獵人制度加以改造并引入我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域，探究我國黑車治理中政府管制手段改革的一種新的可能性。

三、水滸悖論鏡像：交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的現(xiàn)實困境

（一）交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的現(xiàn)實困境

出租車的行業(yè)屬性和功能定位使之必然會成為經(jīng)濟法規(guī)制的對象。經(jīng)濟法在對出租車行業(yè)進行規(guī)制的過程中，必須兼顧各類主體的利益，既要保護私人主體的合理利益，又要擔(dān)負(fù)調(diào)整市場經(jīng)濟秩序的職責(zé)。具體到出租車市場準(zhǔn)入法律制度，不僅要防止過度競爭，以免資源浪費，保護市場主體交易安全，長遠來說還要追求公共利益的秩序價值。

近年來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，居民對交通出行的便利性提出了更高的要求，但受各方面因素影響，我國道路交通發(fā)展始終落后于經(jīng)濟發(fā)展，無法滿足人們出行的需求。結(jié)果，城鄉(xiāng)結(jié)合部、城市郊區(qū)、長途汽車站、火車站等附近就集中出現(xiàn)了交通運輸行業(yè)超限超載和黑車這一城市“頑疾”。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題表現(xiàn)形式多樣，比如以私家車非法包車、報廢車或黑車非法客運、只掛靠不管理等。盡管目前學(xué)術(shù)界對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題尚未形成統(tǒng)一而明確的定義，但總的來說，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的對象就是沒有運營資格、不被政策允許且以贏利為目的的車。這是因為，《中華人民共和國道路運輸條例》第八條和第九條分別明確規(guī)定了申請從事客運經(jīng)營和申請從事客運經(jīng)營的駕駛?cè)藛T所應(yīng)具備的準(zhǔn)入條件，而交通運輸行業(yè)超限超載車和黑車不具備這兩個方面的資質(zhì)，一方面很難保障乘客安全，另一方面也會影響客運市場的正常運行。除此之外，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象泛濫還會導(dǎo)致經(jīng)濟的負(fù)外部性，如擠占公共交通道路資源、破壞交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)生交通安全隱患等。

（二）交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的主要途徑

目前，探討我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理途徑的研究相當(dāng)多。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的途徑主要可總結(jié)為三個方面：一是深入調(diào)查研究，全面掌握情況；二是集中治理；三是動員公眾，建立有獎舉報制度等。其中，深入調(diào)查研究指有關(guān)部門對各轄區(qū)內(nèi)非法運營的交通運輸行業(yè)超限超載與黑車進行摸底排查，掌握其活動區(qū)域和活動規(guī)律，明確交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理工作重點，為后續(xù)工作做好準(zhǔn)備；集中治理指對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車進行直接治理，即集中一批高素質(zhì)的執(zhí)法人員，對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車進行集中治理，主要采用定點檢查與不定點檢查、定時檢查與不定時檢查、明查與暗查等相結(jié)合的方式開展治理工作；動員公眾，建立有獎舉報制度，即廣泛發(fā)動公眾力量，調(diào)動公眾參與執(zhí)法的熱情，對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象進行舉報，使交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理始終處在公眾監(jiān)督之下。

由前述可以看出，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理并非一個簡單問題，這個問題是在社會長期發(fā)展過程中逐漸形成的[ 20 ]。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車營運的流動性、普遍性、隱蔽性，與政府管制手段的單一性、時效的滯后性、范圍的有限性顯得格格不入，這意味著常規(guī)傳統(tǒng)行政管制手段無法在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中實現(xiàn)理想的管制目標(biāo)。

受交通運輸行業(yè)超限超載與黑車營運特點影響，行政執(zhí)法中交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的難點主要表現(xiàn)在三個方面：一是進入門檻低、違法成本低；二是取證困難；三是執(zhí)法手段單一。其中，進入門檻低、違法成本低是導(dǎo)致交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象屢禁不止甚至愈演愈烈的主要原因，而取證困難和執(zhí)法手段單一帶來的執(zhí)法效率低下是其直接原因。出租車的行業(yè)屬性和交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)決定了出租車市場準(zhǔn)入法律規(guī)制的必要性，而交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的現(xiàn)實困境則說明了傳統(tǒng)政府管制在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域的失靈。

四、賞金獵人模式借鑒：治理主體的定位與調(diào)整

（一）落實服務(wù)型政府精神

在傳統(tǒng)交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中，相關(guān)部門大多通過市場準(zhǔn)入對出租車市場進行源頭調(diào)控，以行政執(zhí)法為主要手段對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車市場進行過程調(diào)控，但受進入成本低、違規(guī)違法成本低、監(jiān)管范圍有限等原因影響，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理收效甚微。傳統(tǒng)政府管制在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域的失靈，迫使監(jiān)管主體不得不嘗試改變傳統(tǒng)管制方式[ 26 ]。而在從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，建立以民本、責(zé)任、高效、法治為價值取向的服務(wù)型政府同交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中試圖扭轉(zhuǎn)目前較差治理效果的需求是非常契合的。

在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中，無證運營車輛之所以會受到管制和規(guī)制并非因為該類車輛的運營藐視或違反有關(guān)市場準(zhǔn)入規(guī)制，而是因為交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題所造成的一系列影響與人民利益密切相關(guān)。建設(shè)交通強國的根本目標(biāo)在于人民滿意，而超限超載與黑車治理是建設(shè)交通強國的內(nèi)容之一。建立服務(wù)型政府，首先要求政府相關(guān)部門以民為本，不能為了管制而管制，而是能夠做到切實保障公眾利益。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理既是為了維系正常交通運輸秩序以滿足公眾出行所需要的社會公共服務(wù)需求，也是為了保障安全穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理對維護社會公平、保護環(huán)境與資源等長遠利益意義重大。在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理過程中，主管部門應(yīng)以實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌管理為己任，而非為了執(zhí)法而執(zhí)法，這就要求主管部門積極探索有效的解決方案和執(zhí)法手段，在合法合理的基礎(chǔ)上，充分利用新技術(shù)、新裝備、新路徑來打擊交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象。傳統(tǒng)管制與行政執(zhí)法手段對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理而言是低效甚至無效的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)基于對管制效果的稽查、反饋和評估，有效發(fā)現(xiàn)并分析問題，充分考量相關(guān)法規(guī)政策的針對性。依法管制要求有關(guān)部門在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)實體法和程序法的規(guī)定。事實上，政府管制中存在的執(zhí)法不嚴(yán)甚至權(quán)力尋租行為也是導(dǎo)致交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理效果不佳的一個原因。依法開展政府管制，不僅要求相關(guān)部門不能違規(guī)執(zhí)法侵害車輛駕駛?cè)撕戏?quán)益，而且要求相關(guān)執(zhí)法人員依法依程序治理交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題，不得濫用公權(quán)，不得出于各種原因縱容違法行為。

（二）引入合作與公眾參與理念

出租車服務(wù)既是城市公共交通重要的組成部分，也是營利性活動，為避免過度競爭、負(fù)外部經(jīng)濟性、信息不對稱等市場失靈的弊端，對出租車市場進行管制是非常有必要的。實現(xiàn)社會管理體系與社會管理流程現(xiàn)代化既是提高政府服務(wù)效率和公信力的重要途徑，也是進行交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的一個有效方向。交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的實踐表明，取證困難是導(dǎo)致交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理難題的一個重要因素，而導(dǎo)致取證困難的主要原因在于，管理者很難獲得及時、有效的信息，即信息不對稱。所謂合作與公眾參與，指的是為克服信息不充分、反饋不及時的弊端，在管理過程中充分調(diào)動公眾的積極性，提供充分、有效、及時的交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理信息。

引入合作的重要意義與可行性都是經(jīng)過實踐檢驗的，由政府機構(gòu)牽頭，整合各執(zhí)法部門力量進行聯(lián)合執(zhí)法在多個省市區(qū)都有所實踐，并在短期內(nèi)取得了較好的整治效果。不過，這種聯(lián)合執(zhí)法是短期的、階段性的，治理成本高，復(fù)發(fā)性強，尚未形成交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的長效機制[ 27 ]。公眾參與交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理，目前已有的實踐多限于通過投訴舉報的方式參與，而舉報確實可使那些隱蔽運營的車輛更容易被發(fā)現(xiàn)并接受查處。由此可見，合作與公眾參與可以增強交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理能力是毋庸置疑的。然而，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理難還在于交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理數(shù)量巨大同主管部門人力物力有限之間的矛盾，該矛盾是現(xiàn)階段合作與公眾參與無法化解的。

此外，目前還存在以有獎舉報方式鼓勵公眾參與交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的做法。這種公權(quán)利益化的做法是否長久之計、是否妥當(dāng)尚值得深思，畢竟實踐中不乏有獎舉報異化并淪為部分人賺錢手段的案例，而且這樣做也容易使交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理過度依賴外部提供的信息。公眾參與是打擊交通運輸行業(yè)超限超載與黑車現(xiàn)象非常有效的力量，因為公眾參與有助于緩解黑車泛濫與治理力量有限之間的巨大矛盾。在肯定公眾參與作用的前提下分析各省市區(qū)公眾參與的方式發(fā)現(xiàn)，公眾參與是目前最直接、最簡便的方式，但對通過公眾參與獲得的信息缺少一個消化和分析的過程。鑒于此，本研究大膽地提出一種既可以利用公眾力量又不會導(dǎo)致公眾舉報異化的方式，即吸收部分公眾成立一個有紐帶有連接點的組織，由該組織對參與公眾進行非金錢形式的激勵。參與公眾將各自獲取的交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理信息及時反映到該組織，由該組織進行統(tǒng)一處理并做出反饋。經(jīng)由該組織對信息進行統(tǒng)一處理，不僅可以避免相關(guān)部門過度依賴個體舉報，而且可以縮短信息分析的過程，提高信息的可靠性，從而提高治理的效率。

（三）交通運輸治理引入賞金獵人制度的主要內(nèi)容

如前文所述，設(shè)立一個匯集公眾力量的組織，可以對現(xiàn)有公眾參與方式進行改進。然而，這種方式尚處于一種功能性設(shè)想階段，只有形成交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理長效機制并逐步制度化，才能形成民本、責(zé)任、高效、法治的價值取向，才能真正實現(xiàn)社會管理的現(xiàn)代化。

賞金獵人制度是公眾參與制度化的典型代表，這是美國刑事司法領(lǐng)域一項比較成熟且能對追捕逃犯發(fā)揮長效作用的制度。該制度系美國首創(chuàng)，與美國刑事司法領(lǐng)域的商業(yè)保釋制度密不可分。在美國的刑事司法過程中，只要被告及其律師做無罪答辯并要求保釋，法官就要在正式開庭審理前，首先做出是否允許保釋的決定。

美國保釋制度下保釋的形式有四種，分別是現(xiàn)金擔(dān)保、財產(chǎn)擔(dān)保、具結(jié)釋放、商業(yè)保釋。其中，商業(yè)保釋是市場參與制度化的一個例證。政府允許保釋代理人出面為案件中的嫌疑人提供擔(dān)保，擔(dān)保內(nèi)容是嫌疑人被保釋后能夠按時出庭，而保釋代理人本身隸屬于私營公司，以營利為目的為案件中的嫌疑人提供商業(yè)保釋服務(wù)，其從業(yè)執(zhí)照由美國各州政府審核下發(fā)。[ 28 ]保釋代理人在為嫌疑人提供擔(dān)保的過程中，會面臨嫌疑人被保釋后因逃逸或其他原因而無法出庭的風(fēng)險。為確保嫌疑人按時出庭受審，并實現(xiàn)自己利益的最大化，在被保釋的嫌疑人逃跑時，保釋代理人一方面會配合警方進行追捕，另一方面會雇用專門人員進行追捕，而被雇用的這些人就稱為賞金獵人。客觀來講，賞金獵人制度在一定程度上彌補了普通執(zhí)法過程中存在的信息不對稱問題，大大提高了執(zhí)法的效率。

（四）賞金獵人制度與交通運輸治理需求的契合

賞金獵人制度之所以遭到質(zhì)疑，首要問題就是其權(quán)力來自何處，是否合法，是否應(yīng)當(dāng)受到限制？對此，美國各州有一些相關(guān)規(guī)定。比如，根據(jù)路易斯安那州的法律規(guī)定，賞金獵人應(yīng)當(dāng)穿著可以被公眾識別的從事這一職業(yè)的服裝；根據(jù)德克薩斯州的法律規(guī)定，賞金獵人應(yīng)當(dāng)是和平警察、有武器裝備的安保職員或私人調(diào)查者[ 29 ]。這些州的法律對賞金獵人進行了定性，規(guī)定他們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任。在實踐過程中，由于對賞金獵人的資質(zhì)及權(quán)力限制缺乏詳細(xì)而明確的規(guī)定，出現(xiàn)了大量賞金獵人濫用權(quán)力、侵害公眾合法權(quán)益的現(xiàn)象，導(dǎo)致美國司法形象受損，產(chǎn)生了一系列不良影響，但其存在的意義和作用不容忽視。在傳統(tǒng)實踐領(lǐng)域，賞金獵人制度不僅能夠大大提高追捕逃犯的效率，而且能夠大大減輕政府負(fù)擔(dān)。嫌疑人逃跑后，國家在追捕過程中不必再動用大量的人力、物力、財力，可以大大減輕各級政府機構(gòu)的財政負(fù)擔(dān)。

與交通運輸行業(yè)超限超載與黑車運營特點相關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致其治理困境的主要原因在于信息嚴(yán)重不對稱、取證困難、打擊成本高、效率不顯著。車輛只有處于非法運營狀態(tài)時，才可以認(rèn)定其為超限超載車和黑車，唯有掌握實時、廣泛、深入的信息，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理才更具震懾力和權(quán)威性?？紤]到取證艱難，且不能采用釣魚執(zhí)法的方式取證，而賞金獵人制度天然擁有的群眾基礎(chǔ)恰好契合實時、廣泛、深入掌握交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理信息的需要，可引入賞金獵人制度來解決交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的取證難題。

五、法律反思：將賞金獵人制度引入我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理的法律制約及法律制度創(chuàng)新

（一）法律制約

由前述可知，賞金獵人制度主要存在于美國刑事司法領(lǐng)域，如果只是簡單全盤照搬，將之引入我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理這一行政執(zhí)法領(lǐng)域，則需要現(xiàn)行法律制度創(chuàng)新。

1.法律沖突問題

簡單來講，賞金獵人制度就是未經(jīng)相關(guān)政府機構(gòu)授權(quán)卻享有類似政府機構(gòu)執(zhí)法人員權(quán)力，對違法行為行使強制手段直至移交公權(quán)力部門的制度。用更加通俗的話講就是執(zhí)法外包，即將本應(yīng)由政府機構(gòu)行使的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給私人或其他組織行使，直到將違法對象移交至法律部門。[ 30 ]這種現(xiàn)象在行政執(zhí)法領(lǐng)域非常普遍，如曾經(jīng)廣受詬病的電子監(jiān)控系統(tǒng)私營化問題。據(jù)調(diào)查，廣東某些地區(qū)把本應(yīng)由政府機構(gòu)負(fù)責(zé)的電子監(jiān)控系統(tǒng)交給私營企業(yè)，借助私營企業(yè)資金設(shè)置電子監(jiān)控系統(tǒng)，并由私營企業(yè)收取罰款或從罰款中分成，而這就涉嫌非法執(zhí)法外包問題。企業(yè)并非政府機構(gòu)，本來就沒有執(zhí)法權(quán)，怎么能讓其開罰單、收取罰款呢？這完全違背了我國有關(guān)法律的規(guī)定。首先，《中華人民共和國道路運輸條例》第六章“法律責(zé)任”明確規(guī)定，對違反該條例有關(guān)規(guī)定的，由縣級以上道路運輸管理部門對其相關(guān)違法行為進行處罰。由此可見，對超限超載與黑車違法行為進行處罰的只能是作為政府機構(gòu)的縣級以上道路運輸管理部門，而不能是個人或者其他企業(yè)，因此廣東一些地區(qū)的做法被視為違法[ 31 ]。其次，《中華人民共和國道路交通安全法》第七章“法律責(zé)任”明確規(guī)定，應(yīng)由公安機關(guān)交通管理部門及其交通警察對道路交通安全違法行為進行處罰，交通執(zhí)法主體不能是企業(yè)，只能是交通管理部門，是國家行政機關(guān)的代表。再次，從大的方面講，《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定，可以受委托實施行政處罰的組織必須滿足若干條件，而條件之一就是必須屬于依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織⑧。很顯然，以營利為目的的私營企業(yè)根本不滿足該條件，也不具備公益性質(zhì)。因此，個別政府機構(gòu)把電子監(jiān)控系統(tǒng)交給私營企業(yè)運營和管理也屬于非法執(zhí)法外包[ 32 ]。

非法執(zhí)法外包不僅與政府公共權(quán)力的本質(zhì)屬性不符，而且嚴(yán)重違背行政執(zhí)法的公平正義。道路交通執(zhí)法的根本目的是維護交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護公民的人身和財產(chǎn)安全，提高通行效率。在道路交通執(zhí)法中，罰款不是目的，而僅僅是一種手段，交通執(zhí)法部門并不以此謀利。而私營企業(yè)不同，其存在的目的就是獲取利潤，其任何投資都是要求回報的。如果將該項交通執(zhí)法權(quán)交給私營企業(yè)，私營企業(yè)肯定會通過各種手段收回投資并獲利，而這將阻礙政府維護公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)。將賞金獵人制度引入交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域，也會產(chǎn)生與執(zhí)法外包類似的嫌疑。如果我們雇用一批賞金獵人來專門治理交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題，盡管能使這個問題得以快速解決，但這與電子監(jiān)控系統(tǒng)私營化有何區(qū)別呢？不過是更換了一種形式的執(zhí)法外包而已[ 33 ]?？梢?，直接將該制度引入我國行政執(zhí)法領(lǐng)域，也會面臨賞金獵人執(zhí)法權(quán)力被定性為非法的尷尬境地。

2.可能侵犯公民權(quán)利的憂慮

首先，是被處罰者的擔(dān)憂。如果賞金獵人制度被引入我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域，那么對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車車主的處罰將由賞金獵人實施。正如美國國民對賞金獵人制度的擔(dān)憂一樣，交通運輸行業(yè)超限超載與黑車車主為何不是接受來自政府主管部門的處罰，而是接受擁有特權(quán)的賞金獵人的處罰呢？車主即使違法，也應(yīng)受到正當(dāng)程序和原則的約束，由擁有權(quán)力的政府主管部門通過合法的手段和程序來進行處罰。這既是一部分車主的想法，也是所有交通運輸行業(yè)超限超載與黑車車主應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。其原因在于，隨著民主法治日益深入人心，人權(quán)保護已經(jīng)成為各個法律領(lǐng)域必須遵循的基本要求。這在行政執(zhí)法領(lǐng)域同樣適用，其具體表現(xiàn)就是行政法的一些基本原則，如依法行政原則、尊重和保護人權(quán)原則、正當(dāng)法律程序原則、公平公正原則等。上述原則在任何類型的行政執(zhí)法過程中都應(yīng)當(dāng)被遵守，而通過賞金獵人來治理交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題，顯然有悖于這些原則。

其次，是公眾可能會對政府公信力產(chǎn)生懷疑[ 34 ]。政府的權(quán)力怎么能夠隨意轉(zhuǎn)讓或授權(quán)給民營企業(yè)或個人呢，而且即使這些民營企業(yè)或者個人經(jīng)過授權(quán)或委托擁有了某種權(quán)力，又如何確保這些權(quán)力不被濫用呢？事實上，即使執(zhí)法部門本身也會存在權(quán)力濫用的現(xiàn)象，那么又如何確保擁有如此特權(quán)的民營企業(yè)或者個人不會濫用呢？照此推測，是否會導(dǎo)致政府公信力大打折扣，影響政府為民服務(wù)的形象和本質(zhì)呢？

（二）法律制度創(chuàng)新

我們知道，美國刑事司法領(lǐng)域的賞金獵人制度盡管在確保被保釋人按時出庭受審方面發(fā)揮了重要作用，但在實際執(zhí)行中也存在一些弊端。同樣，在我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理過程中，如果全盤照搬美國的賞金獵人制度，也不能排除在實踐中出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利的可能性。那么，這種制度在我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域是否就沒有可借鑒之處了呢？在筆者看來，并非如此。

在前文的合法性問題部分已經(jīng)闡明，如果完全按照美國模式照搬該制度，無疑與我國《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定相違背。那么，如果我們適當(dāng)做些變通和轉(zhuǎn)變，是否就能夠符合我國法律的規(guī)定了呢？筆者認(rèn)為，可以進行一些這方面的探索。

交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理屬于行政處罰的范疇，其處罰必須符合《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于行政處罰實施機關(guān)、程序與執(zhí)行的規(guī)定。

首先，從實施機關(guān)看，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十五條至第十九條規(guī)定⑨，能夠行使行政處罰權(quán)的首先必須是一個組織，該組織是行政機關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織。因此，我們在參考美國賞金獵人制度時，需要進行突破創(chuàng)新，允許單獨的賞金獵人為了拿到可觀的報酬，協(xié)助行政執(zhí)法部門獲取和處理信息以及執(zhí)行處罰。政府公權(quán)力部門可對賞金獵人的機構(gòu)和人員進行專項培訓(xùn)，針對交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理問題，從理論到實踐進行全方位培訓(xùn)，強調(diào)法治精神與執(zhí)法監(jiān)督，幫助其在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理中更好地發(fā)揮作用。在行政處罰的程序與執(zhí)行方面，賞金獵人制度需要《中華人民共和國行政處罰法》的法制創(chuàng)新。[ 35 ]美國印第安納州這方面的經(jīng)驗值得借鑒，其拖車公司制度是美國賞金獵人制度的一個縮影。美國印第安納州的停車非常規(guī)范，即使在最寒冷的冬季，大雪淹沒了路面所有的標(biāo)志物，看不到停車位劃分區(qū)域，司機也會下車掃雪直至找到正確的停車區(qū)域再停車，沒有司機敢亂停車，而驅(qū)使他們努力遵守規(guī)定停車的，正是美國的拖車公司制度。在印第安納州，有權(quán)限拖車的不僅是警察，還包括拖車公司。拖車公司獲得經(jīng)營許可后，就會兢兢業(yè)業(yè)地工作，越是容易亂停車的下雪天越活躍。印第安納州每年大雪埋路時亂停車的現(xiàn)象曾經(jīng)也非常普遍，苦于停車治理問題的警察最后想出了設(shè)立拖車公司制度的方法，一到這個時節(jié)就發(fā)放牌照，私營機構(gòu)可以獲得牌照。經(jīng)政府授權(quán)，私營機構(gòu)可以成立拖車公司，并有權(quán)力對違法停車者實施拖車和罰款。對印第安納州政府而言，成立專門的停車治理臨時機構(gòu)、成立專班、增加專門人員的支出要遠遠超過罰款的收入，而拖車公司被賦予拖車權(quán)后，為了獲利會全天候兢兢業(yè)業(yè)地尋找亂停放的車輛，能夠非常有效率地完成這項工作。此外，拖車公司還必須保持謹(jǐn)慎，一旦判斷失誤，拖走了不該拖走的車輛引起糾紛，就要賠一大筆錢，因此拖車公司拖車時會全程錄像，做好全面證據(jù)留存，同時舉報給警察，在一切得到確認(rèn)的情況下再將車拖走。

其次，從賞金獵人的資金來源看，應(yīng)納入公共財政預(yù)算，不應(yīng)由私人進行投資，以防止前述公共電子監(jiān)控系統(tǒng)私營化問題的出現(xiàn)。且這部分資金無需另外撥付，只需要對交通、公安、安監(jiān)等部門原來的財政資金進行重新整合和預(yù)算，抽調(diào)出一部分即可，總體而言沒有額外支出。此外，賞金獵人的資金來源于政府財政預(yù)算，可從另外一個方面保證其公益性，不會以營利性質(zhì)存在。

再次，從程序方面看，要完善賞金獵人的運作。一是對參與公眾的招募應(yīng)當(dāng)是一個開放、公平、自由、透明的過程，對報名的公眾按既定條件篩選完成招募。二是賞金獵人在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理過程中所有的執(zhí)法行為均應(yīng)透明、公開，不得暗箱操作。賞金獵人在執(zhí)法過程中必須明確權(quán)與責(zé)，不得違反相關(guān)行政法規(guī)。對于交通運輸行業(yè)超限超載與黑車問題，每個賞金獵人均有義務(wù)依規(guī)定依程序開展整治活動，對超出公權(quán)力授權(quán)行為將及時受到相關(guān)部門處理，包括承擔(dān)法律后果、取消牌照和資格等，以保證賞金獵人不濫用私權(quán)，不越過授權(quán)邊界。

六、結(jié)論

綜上，目前我國在交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理上存在制度層面滯后、執(zhí)行層面效率低下、程序和流程混亂以及需要法制創(chuàng)新等問題。正是由于諸多問題的存在，本研究在探尋解決之道時試圖借鑒美國的賞金獵人制度。且從域外經(jīng)驗看，無論是英美法國家，還是大陸法國家，在司法實踐中對某種程度的私人取證都是認(rèn)可的，這客觀上為我國引入該制度提供了契機。但值得一提的是，美國的賞金獵人制度只存在于刑事司法領(lǐng)域的商業(yè)保釋，將之引入我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理領(lǐng)域絕非一個簡單問題，畢竟兩者所屬的領(lǐng)域存在諸多不同。

客觀來看，賞金獵人制度對解決我國現(xiàn)有問題利大于弊，一旦加以變通，使之符合我國相關(guān)法律規(guī)定，必將對我國交通運輸行業(yè)超限超載與黑車治理問題產(chǎn)生積極促進作用。目前我們更需要考慮的是，如何通過立法來規(guī)范賞金獵人的實踐操作以避免隨意性，特別是在我國特有的國情和背景之下，從法律層面加以明確顯得更加迫切?？傊?，對我國交通運輸治理困局的思考使我們對賞金獵人制度有了一定的了解和認(rèn)識，而該制度要在我國真正發(fā)揮效用，首先需要從立法層面予以推進，在交通運輸治理過程中合理保障各方權(quán)益，使之盡快形成群眾基礎(chǔ)與施行環(huán)境，只有如此，才能推動賞金獵人制度盡快施行并發(fā)揮其良性高效運轉(zhuǎn)、節(jié)約公權(quán)力成本的優(yōu)勢。

*感謝北京交通大學(xué)榮朝和教授對本研究提出的寶貴意見和建議。

注釋：

①黑車指無牌無證、無道路運輸證非法營運、假牌假證、逾期未審驗、未經(jīng)審批非法從事客運、已達強制報廢年限、非法拼裝組裝，未經(jīng)道路運輸經(jīng)營許可，不具備客貨運車營運資格而擅自從事客貨運經(jīng)營活動的車輛。

②據(jù)《水滸傳》記載，針對梁山問題，當(dāng)時的管治團隊成立了專門機構(gòu)，調(diào)動了包括軍事、法治、輿論等在內(nèi)的政府資源，盡管治理與被治理雙方力量對比懸殊，但過程反復(fù)，結(jié)果令人意外。其原因在于，以高俅為代表的“專門小組”在“治理過程”中不斷謀求自身利益，如官員升職、人員擴編、政府經(jīng)費等，最后達到博弈平衡。

③做賞金獵人盡管賞金高，但僅僅局限于追捕成功的情況，否則是沒有賞金的，且整個過程中所有的開銷均由獵人自己承擔(dān)，機票、武器、食物補給、車輛、望遠鏡、防彈衣等均由獵人自己置辦?？梢哉f，賞金獵人制度成本低廉，而收效巨大。此外，賞金獵人作為民間散兵游勇，一般是單兵作戰(zhàn)或兄弟父子聯(lián)手，有著軍隊無法比擬的靈活性，更便于深入艱苦和偏遠地區(qū)。賞金獵人越多，被追捕對象壓力越大。賞金獵人制度本身是政府與市場共同行動的藍本，是一種合作創(chuàng)新。

④據(jù)測算，在6～8年的運營期內(nèi)，出租車公司每輛出租車的投資利潤率不低于300%，每年的投資利潤率不低于50%，是其他行業(yè)平均利潤率的十倍以上，比石油行業(yè)的利潤率還要高一倍以上。

⑤黑出租車的存在，特別是人們對這種反制度現(xiàn)象的同情，體現(xiàn)了一種反制度式抗?fàn)幍男袨槟Ｊ?。?dāng)某種反制度式抗?fàn)帿@得社會同情，而這種同情又源于體制本身的不公正或弊端時，對這種反制度行為的治理就會變得愈加困難，甚至演變成一種促使事態(tài)不斷惡化的邏輯。

⑥運政管理相關(guān)法規(guī)對違章者不合作的情況沒有明確責(zé)任，如對拒檢逃逸現(xiàn)象，法律法規(guī)沒有明確賦予運政執(zhí)法人員追蹤堵截權(quán)，即使攔截下來也沒有重罰規(guī)定，當(dāng)事人無所畏懼，而執(zhí)法者卻底氣不足，如果追蹤過程中被追蹤車輛發(fā)生交通事故，執(zhí)法者還要承擔(dān)法律責(zé)任。

⑦黑車治理過程中存在政府尋租問題，有執(zhí)法人員利用職權(quán)從事道路運輸經(jīng)營活動，謀取私利；有執(zhí)法人員知法犯法，執(zhí)法犯法，充當(dāng)黑出租車的保護傘，更有甚者自己直接經(jīng)營黑出租車，非法獲利；有管理部門出于本單位利益考慮，對黑出租車不是嚴(yán)肅懲處，依法取締，而是采取罰款措施，以罰代管一罰了之。如此，不僅不能制止黑出租車運營，反而加劇了黑出租車的泛濫。

⑧《中華人民共和國行政處罰法》第十八條明確規(guī)定，行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，可在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合該法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。而該法第十九條規(guī)定的受委托組織必須符合的條件之一就是要屬于依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。

⑨《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的實施機關(guān)主要包括以下幾種類型：一是有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)；二是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織，可在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰；三是經(jīng)行政機關(guān)委托符合一定條件的組織，且行政機關(guān)不得委托不符合該條件的其他組織或者個人實施行政處罰。

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責(zé)任編輯：陳詩靜

Dilemmas and Breakthrough of Overload and the "Black Car" Governance System in Chinas Transportation Industry

——the Experiences from Bounty Hunters

ZHAO Guang-hui

（Shanghai Maritime University，Shanghai210306，China）

Abstract：Transportation governance modernization is the important support for making China strong in transportation. The transportation industrys overload and“black car”governance are generally subject to repeated and endless dilemmas. This aspect stems from the logical obstacles left by the earlier system design stage，and it also lies in the fact that there are currently no effective rules to solve the problem. At the same time，although governments at all levels have paid attention to and emphasized governance in stages，considering the difficulty of identifying black cars，high management costs，and low efficiency，it can be said that the governance combined with Chinas existing governance lines has not achieved ideal results. In this regard，the author looks at the opportunity for the transition from a managed government to a service- oriented government，which is legal，reasonable，efficient，and economically oriented. The author compares and analyzes the American bounty hunter system to form a reference for institutional reform. The bounty hunter model can provide us with reference based on the long-term experience，and it also shows a certain degree of innovation. At current situation，bounty hunter system can be a trial project in China；it can also provide us with a broad vision，suggestions，and new institutional way of thinking. To avoid the difficulties，we should localize the bounty hunter system.

Key words：overload；“black car”；strong in transportation；governance modernization；bounty hunter system

收稿日期：2019-11-05

作者簡介：趙光輝（1976—），男，湖北省漢川市人，管理學(xué)博士，上海海事大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為交通技術(shù)經(jīng)濟及人才政策。