關(guān)于改進高校進口儀器設(shè)備采購工作的思考

[摘要]高校進口儀器設(shè)備采購過程中普遍存在采購需求傾向性嚴重、拆分規(guī)避管理及陪標現(xiàn)象常見、專家專業(yè)性不強、受匯率影響大、合同管理漏洞多等問題。文章通過對相關(guān)問題形成原因的分析，從改變管理重心、填補管理漏洞、加強采購方式創(chuàng)新、提升信息化水平等方面提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]高校;進口儀器設(shè)備;采購;管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.04.173

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，高校進口儀器設(shè)備采購增量明顯，對高校采購管理工作提出了更高的要求。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，減輕科研人員負擔，釋放科研活力，各高校根據(jù)科研“放管服”的要求，在儀器設(shè)備采購管理領(lǐng)域出臺了諸如擴大用戶采購自主權(quán)限、簡化采購程序等多項措施。以上措施著重在“放”，較好解決了采購周期長的問題，但是進口儀器設(shè)備采購中諸多原有的問題并沒有很好地解決。

1進口儀器設(shè)備采購中的若干常見問題及原因分析

1.1采購需求傾向性嚴重

進口儀器設(shè)備采購過程中，用戶提交的采購需求具有傾向性的情況較為普遍，導致競爭性不足，嚴重影響采購效果。產(chǎn)生該問題的原因主要有以下五個方面：一是用戶基于過往的使用經(jīng)歷及自身使用習慣選擇常用的品牌型號;二是競爭前置，用戶在市場調(diào)研的過程中已與不同品牌的供應(yīng)商進行過多次磋商比較，基本選定了擬采購的品牌型號后才提交采購需求;三是市場競爭不充分，用戶申請購買進口儀器設(shè)備一般是基于其先進性、穩(wěn)定性和在科研領(lǐng)域使用的廣泛性等因素，符合相應(yīng)條件的儀器設(shè)備品牌型號較少;四是主管部門審核的錯位，主管部門在進行采購前審核論證的時候，關(guān)注的重點是購置相關(guān)儀器的合理性與必要性而非采購需求的競爭性，導致具有傾向性的需求順利進入采購環(huán)節(jié);五是供應(yīng)商質(zhì)疑投訴風險小，由于市場競爭不充分、競爭前置、投訴成本高等原因，供應(yīng)商針對用戶提交傾向性參數(shù)發(fā)起質(zhì)疑投訴的情況較其他項目少。

1.2拆分規(guī)避管理現(xiàn)象常見

目前，各高校儀器設(shè)備采購管理中一般有四個重要的限額，分別是主管部門（如設(shè)備處）采購限額、采購歸口管理部門（如招標辦、采購管理中心）采購限額、政府采購限額及依法必須公開招標的限額。主管部門采購限額以下用戶自由采購，達到相應(yīng)限額則由相應(yīng)部門組織采購，隨著額度的提高，適用的管理措施及程序越嚴格。部分用戶通過將批量購買拆分為多次購買、主機與配件分別購買、設(shè)備與軟件維保分別購買等方式將項目拆分至相應(yīng)限額以下，以規(guī)避管理。拆分現(xiàn)象在其他類型的項目中也有，但在進口儀器設(shè)備采購中更為常見。主要原因如下：一是采購程序煩瑣，達到一定限額的采購項目需要提前報備、進行購置可行性及采購進口產(chǎn)品等論證，采購過程中采購文件的發(fā)售時間、采購文件發(fā)布到開標的間隔的時間更長，采購合同的審核流程更為嚴格，再加上進口貨物的生產(chǎn)、運輸、辦理免稅清關(guān)等時間，一臺進口儀器設(shè)備從申請采購到使用間隔半年以上的情況常有發(fā)生;二是部分儀器設(shè)備構(gòu)成較為復(fù)雜，功能模塊繁多，配件軟件價值較高，為拆分提供了客觀條件，采購管理部門無法有效識別是否拆分;三是部分用戶的趨利心理及合規(guī)意識不強。采購管理限額的提升能在一定程度上減少但無法完全避免拆分現(xiàn)象的發(fā)生，總有部分合規(guī)意識不強的用戶為了便利將大額項目拆分采購。

1.3代理商投標及陪標等行為較為普遍

進口儀器設(shè)備采購過程中，大部分項目由代理商投標，即使制造廠家在國內(nèi)注冊有相關(guān)企業(yè)。代理商投標的過程中，常常伴隨陪標的現(xiàn)象。代理商投標主要原因有三點：一是基于國家及各高校的管理規(guī)定，進口儀器設(shè)備制造廠家直接參與采購存在障礙;二是進口儀器設(shè)備廠家對貨款的支付及合同條款把控十分嚴格，而學校也有相對固定的要求，雙方往往無法達成一致，需要代理商作為中間的緩沖;三是采購成套儀器設(shè)備時，有部分需要在國內(nèi)配套采購，制造商需要委托代理商代為采購。陪標現(xiàn)象的常見原因主要有以下三個方面：一是由于市場現(xiàn)狀或用戶的傾向性需求導致的競爭性不足;二是目前各高校進口儀器設(shè)備采購過程中使用的采購方式基本源于政府采購法，除單一來源外其他方式對投標或響應(yīng)供應(yīng)商的數(shù)量有具體的要求，且單一來源是各級采購管理部門重點監(jiān)管的對象，通過其他采購方式采購時供應(yīng)商往往選擇陪標來滿足要求;三是陪標行為的認定較為困難。通過表面現(xiàn)象判斷陪標較為容易，但是要根據(jù)采購文件的情況認定則相對復(fù)雜，并且認定供應(yīng)商陪標后相應(yīng)的處理會涉及一系列的手續(xù)，導致項目的進程受到影響，以致采購部門工作人員不會過于追究陪標現(xiàn)象。代理商投標會增加儀器流通的環(huán)節(jié)，陪標也會產(chǎn)生相應(yīng)的成本，最終都會由用戶承擔。

1.4評審專家的專業(yè)性及公正性有待提高

儀器設(shè)備采購評審中，“專家不足，專家不專，專家不公”的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。[1]一是由于進口儀器設(shè)備的多樣性及先進性，導致專業(yè)性針對強的專家資源有限;二是由于各種采購過程中專家評審越來越普及，對評審專家需求的增加也加劇了優(yōu)秀專家資源的短缺。[2]為解決專業(yè)性的問題，各高校積極建設(shè)校內(nèi)的專家?guī)欤麄冊谛?nèi)項目的評審中發(fā)揮了巨大的作用，但是校內(nèi)專家評審更容易受到用戶干擾，造成采購結(jié)果的不公正。此外，采購需求傾向性強等問題也對專家履職帶來障礙。

1.5進口儀器設(shè)備采購受匯率變化影響大

目前各高校采購進口儀器設(shè)備比較通用的做法是供應(yīng)商美元報價，高校通過外貿(mào)代理公司辦理付款及進口免稅事宜，為了保證交易的安全，高校通常要求外貿(mào)公司采用信用證及貨到后付款的方式。此種方式下，匯率漲跌的風險及收益由用戶承擔。由于進口儀器設(shè)備采購手續(xù)完成后，尚有制造廠家生產(chǎn)、國際運輸、海關(guān)免稅清關(guān)、國內(nèi)運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，周期較長，因此采購流程完成到付款有較長的時間間隔。在美元升值情況下，用戶需支出更多費用;如美元貶值，則用戶可以節(jié)省部分費用。在匯率平穩(wěn)的情況下，這種方式運轉(zhuǎn)較為良好，但在匯率變動頻繁及幅度較大的情況下，不僅會出現(xiàn)用戶經(jīng)費超支的情況，而且用戶、學校及外貿(mào)公司之間的結(jié)算也更為復(fù)雜，對學校的財務(wù)流程帶來巨大挑戰(zhàn)。美元報價機制形成一方面是因為美元是最主要的國際結(jié)算貨幣，通用性強，另一方面是在市場競爭不充分的情況下，進口科研儀器因為設(shè)備供應(yīng)商處于優(yōu)勢地位，其出于控制風險的目的更愿意接受美元報價。

1.6合同管理漏洞較多

采購的結(jié)果最終都要落實到采購合同中，合同的簽訂及雙方的履約管理十分重要。然而在高校進口儀器設(shè)備采購管理“重采購流程輕合同管理”的情況較為嚴重。部分項目尤其是用戶自行采購的項目，合同文本缺乏規(guī)范性，儀器的規(guī)格、型號、詳細技術(shù)指標、主要技術(shù)參數(shù)、檢測方式、保修期、維修方式等沒有詳細規(guī)定。[3]履約過程中供應(yīng)商不及時供貨、供貨不符合要求、不及時提供售后服務(wù)，用戶拖欠合同款項、不及時驗收、驗收不符合規(guī)程等現(xiàn)象也較為突出。并且，合同發(fā)生糾紛后，解決起來也比較困難。以上漏洞的存在將會給學校帶來損失，也會給某些腐敗行為大開方便之門。產(chǎn)生以上問題的原因主要如下：一是部分用戶合同意識及合規(guī)意識薄弱，未意識到合同的重要性及某些違法行為的嚴重性;二是進口儀器設(shè)備采購履約過程涉及境外廠商、境內(nèi)授權(quán)代理商、外貿(mào)公司、海關(guān)、用戶、學校財務(wù)及采購管理相關(guān)部門等多方主體，環(huán)節(jié)多，流程長，任何一個環(huán)節(jié)的問題都會給履約帶來不確定性;三是在高校采購管理發(fā)展的過程中，部分高校限于自身條件及主觀認識的不足，并非所有的管理職能都得到健全，如部分高校無專門的履約驗收機構(gòu)、無合同糾紛解決機構(gòu)，履約驗收、糾紛解決全由用戶自行解決等。

2對改進進口儀器設(shè)備采購管理的若干對策建議

2.1改變采購管理的重心，加強需求管理

目前國家及各高校在簡化儀器設(shè)備采購流程上已經(jīng)做了很多工作，儀器設(shè)備采購管理的重心不應(yīng)一直集中于采購流程本身，而應(yīng)逐漸聚焦采購需求管理。采購需求是項目目標在采購活動中的具體體現(xiàn)，是采購活動的核心。采購需求既是供應(yīng)商響應(yīng)報價的基準，也是采購人決策的依據(jù)，在很大程度上決定著采購活動的成敗。[4]合理、明確、完善的采購需求能有效激勵供應(yīng)商之間的競爭，以利于用戶獲得最優(yōu)的交易條件。而目前進口儀器設(shè)備采購中傾向性嚴重的“先天不足”導致了競爭性不足及陪標等亂象的發(fā)生，提高了采購成本。采購需求管理部門應(yīng)加強采購需求競爭性的審核，充分利用學校積累的儀器設(shè)備采購數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)及專家資源等對用戶提供幫助，協(xié)助用戶形成合理有競爭性的采購需求;對市場缺失競爭不充分或者獨家的產(chǎn)品，需求管理部門也應(yīng)出具相應(yīng)的證明材料以便采購部門適用合理的采購方式，以減少陪標等違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2填補管理漏洞，理順管理流程

在進口儀器設(shè)備采購管理中，糾正采購中存在的問題需要梳理管理漏洞，明確相關(guān)責任主體。從采購需求的形成、采購方式的審批、采購過程的管理、采購合同的簽訂、用戶和外貿(mào)代理公司及供應(yīng)商履約的監(jiān)督、入庫驗收、糾紛的解決等環(huán)節(jié)進行審視，發(fā)現(xiàn)職能缺失應(yīng)及時明確管理部門，發(fā)現(xiàn)職能錯位應(yīng)及時進行糾正，避免責任不明、互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生，尤其對需求管理、合同簽訂及驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)更要重點關(guān)注。另外，要理順管理流程。各部門之間應(yīng)分工明確、流轉(zhuǎn)順暢，改變以往由用戶推動采購流程前進的被動管理模式。

2.3加強采購方式的創(chuàng)新，促進競爭

在政府采購限額之下的采購項目，高校擁有充分的自主權(quán)，可根據(jù)進口儀器設(shè)備采購的特點在充分考慮市場競爭性、執(zhí)行的難易程度及成本等因素的情況下創(chuàng)新采購方式，也可以參照政府采購相關(guān)采購方式的規(guī)定，在適用范圍、適用情形、相關(guān)時間節(jié)點、參與供應(yīng)商數(shù)量上做出變通的規(guī)定以促進競爭和提高采購效率。簡便高效的采購方式能有效減少用戶拆分規(guī)避管理、陪標以及將競爭前置現(xiàn)象的發(fā)生。需要注意的是，所有的創(chuàng)新最終應(yīng)落實到相應(yīng)的采購管理制度中，以落實創(chuàng)新的成果和規(guī)避管理及審計風險。

2.4提升采購相關(guān)人員成本意識及合規(guī)意識

在學校的角度考慮，進口儀器設(shè)備采購過程中采購成本不僅僅是儀器的價格，還有儀器的使用的成本、學校的行政成本及用戶的時間成本等。全面合理的需求、充分的競爭以及高效的流程都將為學校節(jié)省大量的成本。學校采購制度的頂層設(shè)計者及管理者以及采購過程中涉及的相關(guān)管理人員如把降低成本作為重要的考慮因素，將有利于理順采購相關(guān)部門的職責分工，在制度設(shè)計上會更鼓勵競爭，在流程設(shè)計上會更加注重效率，能在一定程度上減少傾向性需求、拆分、陪標等現(xiàn)象的發(fā)生。提高相關(guān)人員的合規(guī)意識，可以使采購按照制度設(shè)計的方向進行，減少相關(guān)違規(guī)行為的發(fā)生。但合規(guī)意識的提升僅依賴宣傳無法達到相應(yīng)效果，需要加強對流程的管理和對違規(guī)行為的處理。

2.5加強管理的針對性與靈活性

管理的過程是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題并進行針對性解決的過程。采購過程中既要提高標準化的程度以提升采購效率，如使用標準化的資質(zhì)要求、評分標準、報價方式、合同模板等，同時也需要靈活采取相應(yīng)的措施針對性解決面臨的新問題以有效維護學校及用戶的利益。如進口儀器設(shè)備采購受匯率變化影響大的問題，采購管理部門一方面要積極關(guān)注國家時事與政策，針對預(yù)期有可能發(fā)生的匯率波動做出應(yīng)對，及時通知外貿(mào)代理公司進行鎖匯或者付匯結(jié)匯;另一方面也可以人為干預(yù)，適當縮短或延長進口儀器設(shè)備采購過程，在匯率相對較低時完成整個外貿(mào)流程中的付匯過程;[5]此外還可在美元報價機制之外另設(shè)立一套人民幣包干的報價機制，供應(yīng)商以人民幣中標，匯率漲跌及關(guān)稅的風險由其自行承擔，以維護用戶及學校的利益。又如通過對付款方式等的靈活調(diào)整，吸引制造商來投標，以利于降低成本。針對校內(nèi)專家公正性受到影響的問題，可以通過各高校共享專家?guī)斐槿⊥庑＜业姆绞絹響?yīng)對等。

2.6提升采購信息化及信息公開水平

采購信息化即依托于信息技術(shù)，將采購過程通過信息化的手段來完成。越來越多的高校開始建設(shè)采購管理信息系統(tǒng)，內(nèi)容包括內(nèi)部采購流程的管理系統(tǒng)、電子開評標系統(tǒng)、競價系統(tǒng)等，并逐步與財務(wù)系統(tǒng)與國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)對接，大幅度提升了采購的效率。采購信息化的建設(shè)過程同時也是采購制度及采購管理流程梳理及固化的過程，有利于彌補采購管理過程中的漏洞;采購信息化可以使采購過程全面可追溯，通過信息化手段可以有效甄別拆分、陪標等違規(guī)行為，使采購過程更為規(guī)范;采購信息化還可以積累大量的商品信息、供應(yīng)商信息，為后續(xù)的采購提供支持。提升采購信息公開水平，將采購的需求、過程及結(jié)果等信息更為及時全面地向供應(yīng)商、師生及社會公布，既能提升采購的競爭性，又能對用戶、供應(yīng)商及評標專家等主體的行為形成有效的監(jiān)督，減少采購腐敗行為的發(fā)生。

3結(jié)論

進口儀器設(shè)備采購是高校采購的重要組成部分，高校采購管理部門在擴大用戶自主權(quán)限的同時，更應(yīng)分析問題形成的深層次原因，才能針對性地做好管理和服務(wù)，以貫徹落實科研放管服要求，促進學?？蒲兴降奶嵘皣铱萍紤?zhàn)略的實施。

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[基金項目]中國藥科大學2019年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目：高?？蒲袃x器采購效率提升研究——以中國藥科大學為例（項目編號：2632019PY23）。

[作者簡介]劉斌（1981—），男，河南信陽人，碩士，講師，中國藥科大學招投標辦公室主任科員，研究方向：采購管理。