農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與社會保障制度的 邏輯演進及互促研究

摘 要： 通過梳理農(nóng)村社會保障與土地流轉(zhuǎn)之間的歷史演進規(guī)律，可知二者有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，一方面，二者之間存在正相關(guān)關(guān)系;另一方面，二者之間也存在政策上的沖突性。具體表現(xiàn)為農(nóng)村社會保障不完善會阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實施，而土地流轉(zhuǎn)的深入也會促進社會保障事業(yè)發(fā)展。從促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的視角，應(yīng)以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機，明確政府及相關(guān)保障機構(gòu)的職能地位，多渠道、多形式拓寬農(nóng)村社會保障資金來源，優(yōu)化農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會保障體系，系統(tǒng)推進農(nóng)村各類別社會保障事業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村社會保障制度;邏輯關(guān)系

中圖分類號： F321.1??? 文獻標志碼： A? ???文章編號：1672.0539（2020）02.0058.06

一、引言

加快推進農(nóng)村土地制度改革，提高土地資源利用率是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面是深化我國農(nóng)村土地改革的重要體現(xiàn)，另一方面也是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)土地、技術(shù)、資本等要素有效結(jié)合，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的切實步驟[1]。為此，近年來以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的土地制度改革持續(xù)推進，中央也多次在一號文件中進行闡釋和強調(diào)。2019年2月19日，改革開放以來第16個聚焦“三農(nóng)”的一號文件發(fā)布，其中就指出要深入土地流轉(zhuǎn)制度改革[2]。2020年2月5日，中央一號文件進一步強調(diào)了推進農(nóng)村土地改革，重點推進宅基地產(chǎn)權(quán)改革和加強土地監(jiān)管、農(nóng)村用地規(guī)劃等一系列制度建設(shè)[3]。加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)應(yīng)是破解農(nóng)村土地用地難題的關(guān)鍵。

梳理當前研究文獻，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究較多，其中王然等關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的社會保障問題[4]、張春霞針對土地保障與社會保障的性質(zhì)和關(guān)系、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村社會保障和土地流轉(zhuǎn)進行研究[5]，閆小歡等基于對河南省479 個農(nóng)戶的調(diào)查分析，運用 Tobit 模型對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、農(nóng)村社會保障與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系進行了實證分析[6]，此外周長城等提出以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機， 對如何完善農(nóng)村社會保障體系提出了建議措施[7]。當前研究文獻對制約土地流轉(zhuǎn)的社會保障問題以及二者之間的關(guān)系等進行分析，也針對當前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及農(nóng)村社會保障水平進行了實證分析，對推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革研究提供了有益參考。但當前文獻研究還存在一些問題，例如對土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會保障政策的演進缺乏機制性分析。針對于此，本文從我國土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會保障政策的演進機制分析入手，結(jié)合我國土地流轉(zhuǎn)制度和社會保障制度實施現(xiàn)狀，分析二者之間的契合性和相互影響機制，進而從完善社會保障制度和推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面提出加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施和建議。

二、 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和社會保障制度的歷史演進分析

（一）我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期至1984年土地流轉(zhuǎn)分析

中華人民共和國成立初期，全國百廢待興，中央人民政府在已有土地制度基礎(chǔ)上，進行改革并頒布了《中華人民共和國土地改革法》。依據(jù)這一改革法，國家允許土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地所有權(quán)歸廣大農(nóng)民所有。1956 年完成社會主義改造，1958年農(nóng)村建立人民公社，人民公社代表農(nóng)民經(jīng)營土地，土地流轉(zhuǎn)陷入停滯。這個局面一直持續(xù)到1978年改革開放以后。直至1984 年，中央一號文件第一次在政策層面上默許了農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，但還缺少立法支持，實際中的任何土地流轉(zhuǎn)形勢仍然被禁止。因此，1984年可作為土地流轉(zhuǎn)政策再啟航的分水嶺[8]。

2.1984-2017年土地流轉(zhuǎn)制度的歷史變遷

1984年以后，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐步松動，國家開始以立法的形式推動土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村改革進一步深入，根據(jù)不同時間階段和相關(guān)政策與法律法規(guī)的具體內(nèi)容，可以把我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的變遷分為四個階段：

（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重新開始階段（1984-1992年）。 1984年至1992年是一個過渡階段，既有從禁止流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)的政策變遷，也有從單一到多元的方式變遷，更有從無償流轉(zhuǎn)活動到有償流轉(zhuǎn)活動的制度變遷。由于改革開放初期的農(nóng)村土地制度改革對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是一次突發(fā)效應(yīng)，到 1984 年制度改革的沖擊基本釋放完畢[12]，導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度有所放慢，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的負面效應(yīng)也日益顯著。1986 年，國家立法支持土地流轉(zhuǎn)，但在方式上是單一的，并且是無償?shù)?，禁止以買賣、出租等形式流轉(zhuǎn)土地。1988 年 4 月，國家又進一步修訂憲法，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)賦予了合法地位。中國于 1992 年正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，中國的土地改革進入關(guān)鍵期。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進一步發(fā)展階段（1993-2002 年）。隨著改革開放的進一步深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁，一些農(nóng)村土地被當作非農(nóng)化用途，土地資源供應(yīng)緊張。針對這一情況，國家對《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）進一步進行修訂，新修訂的土地管理法對土地用途進行了嚴格管控，并主動引導(dǎo)土地資源的有序利用。土地流轉(zhuǎn)問題日益受到政府的高度重視，土地流轉(zhuǎn)行為得到有效管理和控制。在這一時期，處于政府強制管控之下的土地流轉(zhuǎn)，也出現(xiàn)了一些非市場化的傾向。例如有些地方政府強制農(nóng)戶以“反租倒包”和“兩田制”兩種方式進行土地流轉(zhuǎn)，而中央法律監(jiān)管處于空白期，從而在一定程度上造成土地流轉(zhuǎn)的灰色地帶。在土地流轉(zhuǎn)形式上，政府允許土地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式依法有償轉(zhuǎn)讓承包方，也允許進行轉(zhuǎn)包，在轉(zhuǎn)包期內(nèi)其合法權(quán)益受法律保護。另外在一些地區(qū)，也出現(xiàn)了農(nóng)戶責(zé)任地交由集體進行規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在流轉(zhuǎn)過程中，按照新修訂的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，土地用途在流轉(zhuǎn)中被嚴格管控，不得隨意改變，同時流轉(zhuǎn)行為必須自覺自愿依法有償進行，加強政府引導(dǎo)。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面完善階段（2003-2012年）。在《土地管理法》基礎(chǔ)上， 2003 年國家又開始實行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。在該部法律中，首次對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方式和其他相關(guān)事項進行了明確規(guī)定。這不僅使土地流轉(zhuǎn)行為有法可依，也大大加快了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。這樣“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”就代替了先前的“使用權(quán)流轉(zhuǎn)”而頻繁出現(xiàn)在相應(yīng)的政策文件和法律法規(guī)當中。在此基礎(chǔ)上，中央進一步加強市場管理和市場機制建設(shè)，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，強化為土地交易的市場服務(wù)和職能轉(zhuǎn)變。國家通過健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予較全面的規(guī)范。這樣，土地承包經(jīng)營權(quán)被明確為一種用益權(quán)而促進了土地流轉(zhuǎn)市場的健全和完善。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，促進了農(nóng)村多種形式的適度規(guī)?；?jīng)營，也促進了生產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新。

（4）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面創(chuàng)新階段（2013-2017 年）。2013年以后，隨著改革開放的進一步深化，土地產(chǎn)權(quán)制度改革進一步深化，農(nóng)村土地改革的方向被進一步明確，產(chǎn)權(quán)形式多樣，產(chǎn)權(quán)概念內(nèi)涵進一步明確。土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式便成為今后一段時期土地流轉(zhuǎn)政策和制度研究的焦點[8]。

（二）我國農(nóng)村社會保障政策的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期政府單一管理的農(nóng)村社會保障得以確立

中華人民共和國成立初期，我國實行高度集中的管理體制，社會保障也由政府集中統(tǒng)籌管理，各種社會保障制度還不夠健全和完善。隨著1956年社會主義改造的完成和1958 年人民公社體制的全面建立，以社會救助、合作醫(yī)療、自然就業(yè)等制度為核心的社會保障制度體系被建立起來。而過去與小農(nóng)經(jīng)濟、自然經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村家庭保障功能迅速退化[9]。制度內(nèi)容體系具體體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）社會救助制度。社會救助制度主要包括自然災(zāi)害救助和生活困難救助，主要表現(xiàn)形式是救災(zāi)、“五保戶”供養(yǎng)和困難戶救濟，是社會保障制度體系中層次最低的措施和手段。從社會主義改造的基本完成，到1958年實行人民公社，我國由于采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟條件十分困難，經(jīng)濟救助的基礎(chǔ)還比較薄弱，導(dǎo)致社會救助功能比較低，許多災(zāi)民并沒有得到基本保障?！拔灞簟惫B(yǎng)制度反映了中國救助制度的進步。

（2）農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度也是中華人民共和國成立后的新的救助制度，這一制度借鑒了20世紀 40 年代陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)立的醫(yī)療合作社的經(jīng)驗，在中華人民共和國成立初期得到推廣，20世紀六七十年代在全國 90%以上的農(nóng)村行政村 （大隊） 進行推廣實施。合作醫(yī)療制度極大地保障了廣大農(nóng)民的身心健康水平，但由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各地合作醫(yī)療的水平有較大差異。

（3）自然就業(yè)制度。農(nóng)村自然就業(yè)制度也是一項基本保障制度，在農(nóng)村極大地保障了農(nóng)民的基本生活，但也存在一些不符合市場規(guī)律的弊端。例如，當農(nóng)業(yè)勞動力存在潛在剩余的時候， 則不利于人力資本在整個國民經(jīng)濟體系中的優(yōu)化配置和勞動力市場的形成，這在中國農(nóng)村是一種常態(tài)。

2.20世紀80年代以家庭和土地為依托的農(nóng)村社會保障制度

中共十一屆三中全會以后， 中國進入了改革時期，農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，社會生產(chǎn)力得到極大提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活力得以釋放，農(nóng)民生活水平得到普遍提高，集體的作用不斷被弱化，全方位低水平的社會保障逐漸被弱化。土地的承載功能增強，并過度承擔(dān)了農(nóng)民的生產(chǎn)資料和社會保障功能。但在城鎮(zhèn)中，許多農(nóng)民工由于身份的固化難以享受城市社會保障，導(dǎo)致土地的最低生活保障功能成為農(nóng)民的“命根子”。社會功能的弱化，將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，土地集約經(jīng)營難以進行。

3.與市場經(jīng)濟接軌中的農(nóng)村社會保障制度

隨著我國改革開放的進一步深入，社會主義市場經(jīng)濟體制得以確立， 20世紀80年代形成的土地最后保障功能已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。這主要表現(xiàn)在：一是來自農(nóng)業(yè)的收入呈現(xiàn)長期的遞減態(tài)勢，農(nóng)民的實際收入陷入停滯階段;二是土地經(jīng)營規(guī)模不斷減小，土地集約化經(jīng)營程度不高。農(nóng)民的實際保障水平下降，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象較為嚴重。三是公共衛(wèi)生體系不健全，農(nóng)村衛(wèi)生狀況惡化; 就業(yè)問題、 人口老齡化問題都成為農(nóng)村社會保障需要面對的問題。

（1）農(nóng)村養(yǎng)老保障在困難中前行。原因是在一些地區(qū)， 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入停頓狀態(tài)，實踐中也暴露出制度上的不穩(wěn)定性， 存在覆蓋面小、共濟性差等制度性缺陷。

（2）農(nóng)村合作醫(yī)療制度得到恢復(fù)和發(fā)展。一方面， 政府加大了財政投入力度。另一方面， 新農(nóng)村合作醫(yī)療逐步得到發(fā)展。

（3）農(nóng)村最低生活保障制度逐漸成形。作為解決農(nóng)村貧困問題的一種基本補救機制，經(jīng)過1995年的試點工作，農(nóng)村最低生活保障制度逐漸惠及廣大農(nóng)民。這一保障制度的實施，體現(xiàn)了我國農(nóng)村最低生活保障制度的社會救濟功能[9]。

三、 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會保障的內(nèi)在邏輯

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進和社會保障制度的演進來看，二者存在著一定的內(nèi)在邏輯性。一方面二者存在著內(nèi)在聯(lián)系，又存在著政策層面的沖突。主要表現(xiàn)在以下兩方面：

（一）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的內(nèi)在聯(lián)系

我國土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障政策之間存在一定的相互依存關(guān)系。目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地仍然是農(nóng)村農(nóng)民收入的主要來源，因而也成為農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在社會保障中發(fā)揮著十分重要的作用。同時，現(xiàn)有以土地為主要養(yǎng)老保障基礎(chǔ)的方式遠遠不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營逐漸發(fā)展，但只依靠單一土地收入的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式，也無法滿足農(nóng)民的生活需要?，F(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題也阻礙了農(nóng)村農(nóng)民社會保障水平的提高[10]。

土地的社會保障功能逐漸弱化。近年來，農(nóng)村土地撂荒和零租金流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生，一定程度上表明土地資產(chǎn)存在貶值跡象，農(nóng)村土地是否還能維持其社會保障功能需要用發(fā)展的眼光重新審視。從土地的生產(chǎn)資料和就業(yè)保障功能來說，農(nóng)戶承包土地所獲得的收益對于家庭收入的支撐作用減弱。就農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能來看，改革開放 30多年來農(nóng)村土地資產(chǎn)的養(yǎng)老保障價值總體下降了73%。而作為金融抵押品，家庭承包土地所能申請獲得的貸款額度根本無法滿足其資金需求。因此，近年來農(nóng)村土地社會保障功能逐漸弱化，表明新時期農(nóng)民的社會保障須依賴公共社會保障體系的建立完善。

農(nóng)村社會保障制度的完善影響著土地流轉(zhuǎn)進程。我國土地流轉(zhuǎn)進程仍較緩慢，根本原因在于農(nóng)民對社會保障制度的信任度低。首先，部分農(nóng)民基于祖輩對土地的深厚情感，即便從事了非農(nóng)工作，通常也不會放棄土地經(jīng)營權(quán)。其次，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，務(wù)工農(nóng)民涌入城市，但他們依然無法同等享受城市居民的社會保障，這一部分農(nóng)民通常選擇將土地流轉(zhuǎn)給親友，造成土地流轉(zhuǎn)的零散化，不利于規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營。再次，農(nóng)民作為土地流入方，需要承擔(dān)自然環(huán)境不穩(wěn)定以及市場波動大的風(fēng)險，對于社會保障也有現(xiàn)實需求。我國當前的農(nóng)村社會保障制度還存在著城鄉(xiāng)差距過大的問題，城市人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補助達到農(nóng)村人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補助的十倍之多，且農(nóng)村社會保障的種類不齊全，表明我國對于農(nóng)村社會保障的經(jīng)費投入存在不足。只有使社會保障制度范圍涵蓋更廣泛，才能全方位地解決農(nóng)民的后顧之憂，推動土地流轉(zhuǎn)進程的加快[11]。

（二）土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策沖突

1.土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村養(yǎng)老保障政策完善產(chǎn)生阻礙

這主要表現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民的社會保障不持續(xù)、不長久，造成社會不穩(wěn)定，反過來降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。主要原因如下：（1）土地性質(zhì)不同，土地收益不穩(wěn)定;（2）土地價值評估標準不統(tǒng)一，阻礙了土地流轉(zhuǎn)進程;（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全，土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱，農(nóng)民較難持續(xù)獲取收益。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善制約土地流轉(zhuǎn)水平

在當前形勢下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距巨大，農(nóng)村的養(yǎng)老保險水平十分低，這決定了農(nóng)村土地依然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要保障，土地仍然承載著較重的社會養(yǎng)老保障功能。這也是農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的主要原因。對絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們對土地流轉(zhuǎn)的未來預(yù)期得不到滿足，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“觀望”“等待”和“惜轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，勢必導(dǎo)致土地的低效利用，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營的發(fā)展[12]。

四、 基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的農(nóng)村社會保障體系完善

（一）土地流轉(zhuǎn)有利于完善農(nóng)村社會保障制度體系

首先，土地流轉(zhuǎn)能夠為社會保障制度的健全完善提供穩(wěn)固的資金基礎(chǔ)。農(nóng)民通過參與土地流轉(zhuǎn)可以獲得相應(yīng)的收益，提高土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入是增加社會保障資金的有效舉措。其次，土地流轉(zhuǎn)豐富了農(nóng)村社會保障的形式。隨著城市化水平的快速提升，土地流轉(zhuǎn)的形式不斷創(chuàng)新，“土地換社?！奔词且环N新型的土地流轉(zhuǎn)形式。需要指出的是，“土地換社?！辈⒉皇窃趧儕Z農(nóng)民的權(quán)利，城市居民的社會保障仍然需要部分自掏腰包，而農(nóng)民將流轉(zhuǎn)土地得到的資金作為社會保障資金，恰好能夠彌補農(nóng)民難以充分繳納社?；鸬膯栴}。例如，成都市所實行的“三保障、兩放棄”就是這一形式的現(xiàn)實體現(xiàn)，諸如此類創(chuàng)新型的土地流轉(zhuǎn)形式引進了多元資本，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的配置，同時豐富了農(nóng)村社會保障的形式，有利于完善相應(yīng)的制度體系[13]。

（二） 完善農(nóng)村社會保障的各項制度

1.明確政府及相關(guān)保障機構(gòu)的職能地位

一是要加強保障管理機構(gòu)建設(shè)，豐富和完善農(nóng)村社會保障體系，同時打造一支專業(yè)水平高、熟悉保障政策的專業(yè)化、現(xiàn)代化隊伍，適應(yīng)農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的需要。二是改革和完善政府職能，明確政府在農(nóng)村社會保障中應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任和職責(zé)，強化政府的制度設(shè)計、財政保障、政策監(jiān)督，強化地方政府執(zhí)行和落實力度。明確中央和地方各自的職權(quán)責(zé)任。國家應(yīng)進一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時要充分利用好市場的杠桿作用，擬定和完善政策措施，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高做出貢獻。繼續(xù)推行 “推-拉”結(jié)合的就業(yè)政策，拓展農(nóng)民就業(yè)渠道，不斷完善農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系。

2.多渠道、多形式拓寬農(nóng)村社會保障資金來源

目前，我國農(nóng)村社會保障基金主要來源于財政撥款、 集體補助、社會籌集、個人繳費，但受各地經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，再加上政策及制度安排的歷史的和現(xiàn)實的種種原因，農(nóng)村社會保障資金并不能落實到位，農(nóng)民并不能實際得到保障，保障項目較少，從而制約農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。這也造成保障資金來源渠道單一。單一的保障資金渠道，很難滿足當前農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。為此，應(yīng)做到以下幾點：一是大幅提高國家財政對農(nóng)村社會保障的支出比例，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地向依靠社會和制度轉(zhuǎn)變，明確投放重點，多渠道、多層次、多方式地興辦社會保障，同時推行農(nóng)村綠色生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，加強鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變觀念。二是提高從農(nóng)村土地交易所得收入支持農(nóng)村社會保障事業(yè)的比例。三是通過發(fā)行國債的形式進行籌集，并將發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益通過轉(zhuǎn)移支付等形式，用于農(nóng)村社會保障事業(yè)。四是廣開稅源，以稅源收入來彌補農(nóng)村社會保障事業(yè)資金的匱乏。五是借彩票等形式進行社會籌集。

3.優(yōu)化農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會保障體系

隨著改革開放的進一步深入，農(nóng)村階層也出現(xiàn)分層分化，農(nóng)村人口的流動性增強，一方面人口等資源要素向城市極化聚集，階層分化更加顯著，農(nóng)民工是一個新的流動階層，他們的土地在農(nóng)村，工作在城市，流動性大，因此再建立一元社會保障制度從現(xiàn)實情況來看是不可行的，客觀上需要分類分層建立社會保障制度，以適應(yīng)新的階層劃分情況。一是可根據(jù)勞動關(guān)系，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。二是在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動者可建立農(nóng)村特色的社會保障制度，其資金來源按著“土地保障”的模式進行。對無生產(chǎn)和勞動能力人群，可納入低保人群，享受最低生活保障收入。在補助方式上，可根據(jù)實際采取多種方式進行補助。除資金來源外，對于部分低保收入者，可采用實物相結(jié)合的方式，擴大低保收入覆蓋體系，提升低保服務(wù)覆蓋面積，使更多無力耕種土地的老、 弱、病、殘農(nóng)民放棄對土地的依賴?？商剿鞫喾N形式的社會保障實施方式，積極試點土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會保障及住房保障的“雙置換”工作，豐富完善農(nóng)村社會保障手段。要在完善土地保障和家庭保障基礎(chǔ)上，探索多種形式的社會保障手段。要進一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技扶貧力度，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。另一方面，加大農(nóng)村教育投入，提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì)，從源頭著手為家庭保障提升“造血”功能[14]。

4.系統(tǒng)推進農(nóng)村各類別社會保障事業(yè)發(fā)展

農(nóng)村社會保障體系是一項系統(tǒng)工程，涉及政府、社會、家庭等多領(lǐng)域多方面，因此必須系統(tǒng)推進農(nóng)村社會保障事業(yè)，統(tǒng)籌安排各項工作，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，著力形成豐富多元的農(nóng)村社會保障制度體系，推進農(nóng)村社會保障事業(yè)全面發(fā)展[15]。

五、結(jié)語

通過對土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系梳理可以發(fā)現(xiàn)，二者都是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，且土地流轉(zhuǎn)的速率和農(nóng)村社會保障實現(xiàn)的程度具有正向影響關(guān)系，彼此相輔相成。從改革的先后順序上，完善農(nóng)村社會保障制度應(yīng)先行于土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民的社會安全感和幸福感，有利于構(gòu)建和諧社會和社會主義現(xiàn)代化，從而促進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。但社會保障制度的健全完善是一項長期工作，需要持續(xù)推進。同時，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于為社會保障的建立提供穩(wěn)固的資金來源。如果土地流轉(zhuǎn)受到阻礙，土地的增產(chǎn)增收以及農(nóng)民收入水平的提高會受影響，對吸引外來投資參與、支持鄉(xiāng)村振興也形成阻礙，無從確保農(nóng)村社會保障制度的可持續(xù)性發(fā)展;反之，土地流轉(zhuǎn)的速率越快，越有利于盤活農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。因此農(nóng)村社會保障的相關(guān)政策制定應(yīng)該和土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合，比如，將農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)直接以股份形式參與社會保障，土地經(jīng)營權(quán)換取社會保障，土地流轉(zhuǎn)收入?yún)⑴c社會保障，地方財政作為農(nóng)村社會保障的安全網(wǎng)等，兩者的有序、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)互動對于推進城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

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Study on the Logical Evolution and Mutual Promotion of Rural

Social Security and Land Transfer System

CHEN Yingru

（College of Marxism， Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059，China）

Abstract： By combing the rules of historical evolution between rural social security and land transfer， it can be seen that the two have an inherent logical relationship. On the one hand， there is a close relationship between the two and there is a positive correlation; on the one hand， the two Conflicting policies. The specific manifestation is that inadequate rural social security will hinder the implementation of rural land transfer， and the deepening of land transfer will also promote the development of social security. From the perspective of promoting rural land transfer， we should take the rural land transfer as an opportunity to clarify the functional status of the government and related security agencies， expand the sources of rural social security funds in multiple channels and forms， optimize the rural social security structure， and improve the rural social security system. Systematically promote the development of various types of rural social security undertakings

Key words： ???land transfer; rural social security system; logical relationship

編輯： 鄒蕊

收稿日期： 2020.01.15

作者簡介： 陳映儒（1981-），女，四川廣元人，碩士研究生，主要研究方向為思想政治教育。