基于診改的高職院校項目支出績效管理機制研究

■黃麗娜

（包頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

1 研究背景

2015年，教育部印發(fā)《關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進制度的通知》（教職成廳〔2015〕2號）、《關(guān)于印發(fā)〈高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導(dǎo)方案（試行）〉啟動相關(guān)工作的通知》（教職成司函〔2015〕168號）文件，高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量保證由外部評估轉(zhuǎn)為自我保證，新一輪內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)工作陸續(xù)啟動。在“五縱五橫一平臺”的診斷與改進框架設(shè)計中，財務(wù)支持作為“五縱”中資源保障的一部分，是診改工作的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)財務(wù)運轉(zhuǎn)的自我診斷改進，更加有效保障“五橫一平臺”運轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。

當(dāng)前，高職院校財務(wù)管理面臨重大變革。從資金來源渠道和特點上看：一是項目資金的撥款力度持續(xù)加大；二是項目資金建設(shè)目標(biāo)從辦學(xué)條件改善逐步擴展到內(nèi)涵建設(shè)，資金使用逐漸從硬件轉(zhuǎn)變?yōu)檐?、硬件結(jié)合；三是項目資金渠道多元化，包括中央財政投入、地方各級財政投入、舉辦方投入、行業(yè)企業(yè)投入及學(xué)校自籌等，資金核算、管理難度加大。從外部監(jiān)管來看，國務(wù)院、財政部相繼出臺和修訂了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和《項目支出績效評價管理辦法》，全面預(yù)算管理從局部試點逐步進入全面實施階段，對項目資金使用管理的規(guī)范性和效益性提出更高要求。從高職院校事業(yè)發(fā)展上講，內(nèi)部質(zhì)量診斷改進、優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展行動計劃、現(xiàn)代學(xué)徒制建設(shè)、“雙高”建設(shè)等一系列改革發(fā)展項目的推進昭示高職教育已經(jīng)進入內(nèi)涵發(fā)展階段，誰能走好項目建設(shè)先手棋，誰就能占領(lǐng)先機贏得發(fā)展優(yōu)勢?？梢?，無論從客觀要求角度還是主觀需要角度，推進科學(xué)、高效的項目支出績效管理都是亟待解決的現(xiàn)實課題。

基于以上，在國家大力推進支出績效管理、高職院校診斷改進工作的大背景下，在診改視角下開展支出的績效管理，提高支出效率，是當(dāng)前高職院校強化管理、大力推進各項事業(yè)快速發(fā)展的迫切要求。

2 高職院校項目支出績效管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前支出績效管理尚未形成一個成熟的框架，也沒有普適性的績效管理方法，由于各個績效管理對象的特點，需要因地制宜構(gòu)建適用于自身的評價管理體系；對于內(nèi)部質(zhì)量診斷改進的研究基本集中于內(nèi)部質(zhì)量保證體系的構(gòu)建、目標(biāo)鏈、標(biāo)準(zhǔn)鏈的打造以及“五橫”層面建設(shè)運行，尚未有關(guān)于“五縱”系統(tǒng)運行模式及診斷改進的研究。在職業(yè)教育改革發(fā)展項目密集建設(shè)和預(yù)算績效評價全面開展的雙重推進下，高職院校項目支出績效評價工作基本鋪開，但從執(zhí)行效果來看，重支出輕績效的態(tài)勢尚未得到徹底扭轉(zhuǎn)，高職院校更多的將績效評價視為項目獲批和通過驗收的必要條件，績效管理仍浮于表面。

2.1 項目支出績效評價指標(biāo)設(shè)計缺乏導(dǎo)向性和科學(xué)性

學(xué)術(shù)界目前尚未形成廣泛試用的支出的績效評價體系，基本沒有針對高職院校支出績效評價的研究。高等職業(yè)院校在辦學(xué)定位、辦學(xué)特點、資金結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營績效上都與其他類型高校有明顯不同。項目支出績效評價指標(biāo)是項目建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)，而項目建設(shè)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服務(wù)于學(xué)校發(fā)展建設(shè)大局。當(dāng)前，高職院校普遍存在將項目申報孤立于學(xué)校建設(shè)大盤的現(xiàn)象，項目建設(shè)目標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏戰(zhàn)略性思考和目標(biāo)導(dǎo)向，表現(xiàn)在向上沒有對接學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃及各類專項規(guī)劃，向下沒有結(jié)合專業(yè)建設(shè)、部門發(fā)展需求，難以有效引領(lǐng)專業(yè)建設(shè)、支持教師、學(xué)生發(fā)展。

2.2 項目建設(shè)過程中缺乏有效管理和推進

項目支出績效評價一般采取事后評價方式，對于項目建設(shè)中期沒有監(jiān)控，高職院校將注意力更多集中在事前指標(biāo)制定和事后結(jié)果評價，即便說清哪個有效果，對于評價的項目也已經(jīng)于事無補，對于項目推進過程中績效情況關(guān)注不夠，導(dǎo)致績效產(chǎn)生過程形成“灰箱”。沒有對績效形成過程進行干預(yù)導(dǎo)致績效結(jié)果不可控。

2.3 尚未形成評價結(jié)果動態(tài)反饋調(diào)整機制

項目支出績效評價結(jié)果是項目建設(shè)情況的反饋，一方面反映了項目建設(shè)單位的主觀努力程度，一方面反映了目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的客觀設(shè)置合理度。高職院校應(yīng)在整理、分析評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，針對兩種不同情況開展獎懲、整改或?qū)冃гu價指標(biāo)體系進行動態(tài)調(diào)整。目前，高職院校對績效評價結(jié)果的應(yīng)用主要是前者，尚未針對績效評價指標(biāo)體系形成“反饋—調(diào)整”的動態(tài)機制。

2.4 強調(diào)外部監(jiān)管，項目建設(shè)單位主觀能動性發(fā)揮不足

項目建設(shè)的質(zhì)量主體是項目建設(shè)單位，其主觀能動性的發(fā)揮決定了項目支出績效?，F(xiàn)行對項目支出進行的績效評價是一種外部的、對立性質(zhì)的考核，資金使用單位處于一種被動地位，質(zhì)量主體意識缺乏有效的激發(fā)，很難自動自覺采取行動提升項目支出績效。

3 基于診改的項目支出績效管理機制構(gòu)建

解決當(dāng)前高職院校項目支出績效管理存在問題的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)有效的管理機制，充分發(fā)揮項目建設(shè)單位質(zhì)量主體作用，推進項目目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、實施推進、跟蹤反饋、績效評價、改進提升等管理環(huán)節(jié)緊密銜接、系統(tǒng)運行，形成良性循環(huán)。

3.1 構(gòu)建思路

項目支出績效管理機制包括三個關(guān)鍵內(nèi)容：一是科學(xué)合理、導(dǎo)向性強的評價指標(biāo)體系（即目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)）；二是項目績效的全過程管理與改進；三是項目建設(shè)單位績效主體作用的發(fā)揮。當(dāng)前高職院校正在推進內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進工作，以學(xué)校為質(zhì)量保證主體，制定人才培養(yǎng)目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施按既定標(biāo)準(zhǔn)實施目標(biāo)，并對實施過程中的偏離進行修正，最終實現(xiàn)質(zhì)量的提升。診改原理契合了績效管理的基本要點，同時財務(wù)保障也正是該體系支撐系統(tǒng)的重要建設(shè)內(nèi)容，因此本文基于診改理論構(gòu)建管理機制。

3.2 運行邏輯

管理機制運行邏輯：項目建設(shè)單位作為質(zhì)量主體，以項目支出績效目標(biāo)為出發(fā)點，以績效標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)點，組織項目實施推進；當(dāng)實際績效值劣于績效標(biāo)準(zhǔn)時預(yù)警，項目建設(shè)單位分析預(yù)警信息，進行常態(tài)糾偏（上方小循環(huán)）；項目結(jié)束時對項目支出績效進行自我診斷，并根據(jù)診斷情況進行階段改進（下方大循環(huán)），必要時調(diào)整項目支出目標(biāo)（如圖1所示）。

圖1 管理機制運行邏輯圖

3.3 機制建設(shè)路徑

建立目標(biāo)鏈。依據(jù)學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、專項發(fā)展規(guī)劃、要點工作等目標(biāo)文件，分解傳遞建立或進一步補充完善《項目指標(biāo)庫》；項目建設(shè)單位依據(jù)《指標(biāo)庫》，結(jié)合項目情況制定《績效評價——基本指標(biāo)》，報預(yù)算委員會或項目管理部門核定。

建立標(biāo)準(zhǔn)鏈。對績效目標(biāo)進一步分解，結(jié)合項目實際情況制定個性指標(biāo)，形成《績效評價——補充指標(biāo)》，報預(yù)算委員會或項目管理部門審定；選擇質(zhì)控點，制定預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。

預(yù)警，常態(tài)糾偏。項目資金到位后，下達(dá)《預(yù)算下達(dá)通知書》，項目建設(shè)開始；項目建設(shè)單位定期通過預(yù)算管理系統(tǒng)提交執(zhí)行情況，系統(tǒng)（或預(yù)算委員會、項目管理部門）進行預(yù)警和反饋，項目建設(shè)單位根據(jù)反饋情況進行改進。

評價，階段改進 。項目建設(shè)單位整理相關(guān)材料，編寫《項目績效自評表》《績效自評報告》，提交預(yù)算委員會或項目管理部門審核，根據(jù)要求進行整改（如需）；財務(wù)部門根據(jù)實際運行情況，適時調(diào)整指標(biāo)庫。

通過對項目支出績效的全程跟蹤評價，及時反饋，修正支出行為或績效標(biāo)準(zhǔn)，對項目支出情況進行分析、梳理，借鑒現(xiàn)有研究資料，制定績效評價指標(biāo)體系，設(shè)計支出績效管理機制及診斷改進運行流程，推動項目支出績效水平持續(xù)提升。以項目支出管窺支出績效管理路徑，提煉高職院校支出績效管理“范式”和高職院支出績效的運行規(guī)律，探索有效、可操作的績效管理及診斷改進路徑，提升支出的績效、支撐內(nèi)部質(zhì)量保證體系運轉(zhuǎn)，保障人才培養(yǎng)工作的順利開展及持續(xù)提升，最終實現(xiàn)提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的目的。