高校章程建設(shè)的問題、歸因與對策

張 治 國

(海南政法職業(yè)學院,海南 ?？?571100)

國外高校章程起步較早,早在中世紀就有國王或教皇頒發(fā)的特許狀,賦予并認可大學一定程度的自治權(quán)利?！拔鲗W東漸”,西方的高等教育制度傳入近代中國。作為中國第一所現(xiàn)代大學的登州同文館,設(shè)立之初便制定了辦學章程《登郡文會館典章》。[1]此后,在洋務派興建的諸多新式學堂中,絕大部分都有章程的蹤影。新中國成立后特別是20世紀后,高等教育體制改革為現(xiàn)代高校的章程建設(shè)提供了空間,《教育法》《高等教育法》等法律法規(guī)對章程的規(guī)定則為現(xiàn)代高校章程建設(shè)提供了制度基礎(chǔ)。在這個歷史過程中,諸多學者從不同角度對高校章程的內(nèi)涵進行了分析,對高校章程的理論研究和實際制定工作具有重要的文獻價值。

2011年7月12日教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則?！睋?jù)此規(guī)定和現(xiàn)實狀況,筆者認為,高校章程是指由高等學校制定,經(jīng)政府職能部門核準,以確保高等學校自主辦學和依法治校為目標,對高等學校的辦學宗旨、辦學特色、內(nèi)部管理體制、外部關(guān)系協(xié)調(diào)等重大事項做出全面規(guī)定的綱領(lǐng)性文件。2012年1月1日,《高等學校章程制定暫行辦法》開始施行,中國高校進入“立憲”時代[2]；到2015年底,全國高?；緦崿F(xiàn)了一校一章程。但章程的制定和核準只是章程建設(shè)的第一步,通過實施章程進而推進依法治校才是其最為重要的環(huán)節(jié)。從近幾年各高校的章程實施來看,情況并不盡如人意，高校章程面臨的緊迫問題從“有沒有”發(fā)展到了“用不用”。[3]基于此,探討當下高校章程建設(shè)存在的問題,進而提出推進的建議具有重要現(xiàn)實意義。

一、當前高校章程建設(shè)存在的問題

2015年6月,全國“211工程”高校章程全部核準發(fā)布;2016年5月,海南省7所公辦高校章程也全部核準發(fā)布。但是,作為高?！皯椪隆钡恼鲁淘诋斍叭源嬖谥恍﹩栴},必須正視。

1.高校章程建設(shè)在高校師生中影響不大。2012年教育部《高等學校章程制定暫行辦法》頒布后,各高校按照規(guī)定開始制定章程,但是由于各高校章程一般由辦公室等機構(gòu)起草,教代會(形式性)通過,在師生中并未引起廣泛影響,甚至知之者甚少,章程制定工作成為各高校應付行政任務的一部分。課題組于2015年5-11月(此階段正值海南各高校章程起草制定期間),對海南省近10所高校調(diào)研,并對7位高校領(lǐng)導進行了訪談,7人都表示“知道”本校章程制定事宜,但當詢問是否閱讀過本校章程草案時,有4人表示因不分管未認真閱讀。對26位教師和學生代表進行訪談時,問及是否知曉本校章程制定事宜,僅有5位教師回答 “知道”,其余21位教師或?qū)W生回答“不清楚”“不知道”；訪談中問及學校章程草案是否廣泛征求意見問題時,大多數(shù)師生表示不清楚,僅個別人表示知道,但征求意見過程中他們并沒有提相關(guān)意見,因其認為征求意見只是個形式,即便提了也不會起作用,甚至認為章程都不會發(fā)揮作用。這一方面說明高校章程起草的過程沒有按照程序廣泛征求意見,未引起學校領(lǐng)導和師生的關(guān)注,另一方面也表明高校師生對章程建設(shè)漠不關(guān)心的態(tài)度。

2.章程制定主體單一和模糊。課題組成員走訪某高校時,根據(jù)校領(lǐng)導的表述,章程起草的事情由校長辦公室秘書科負責,走訪另外幾所高校時也得到了同樣的回答。但個別訪談一些行政處室干部和教師時,則都表示不知道學校哪個部門負責。從以上訪談可以看出,很多高校領(lǐng)導對章程建設(shè)重視程度不夠,對高校章程地位和作用認識不足,沒有成立專門的機構(gòu)來起草章程。即便有的高校下發(fā)文件成立“章程建設(shè)領(lǐng)導小組”及“章程建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室”等機構(gòu),這類機構(gòu)也往往虛置,具體工作由一兩個材料撰寫人員來做。這種把高校章程建設(shè)作為上級教育行政主管部門安排的行政任務來完成的做法有失妥當。

3.高校章程法律地位不明確。章程的法律地位可從兩個方面來體現(xiàn):一方面是高校章程在國家教育法律法規(guī)體系中的地位,另一方面是高校章程在校內(nèi)規(guī)章體系中的位置。具體來看，高校章程是國家教育法律法規(guī)的下位法,主要通過章程的制定依據(jù)予以體現(xiàn);章程則是校內(nèi)規(guī)章體系中的“母法”“根本法”,主要由章程文本本身的宣示及校內(nèi)規(guī)章制度的制定和清理予以表征。然而,從現(xiàn)有法律法規(guī)和已經(jīng)核準的高校章程來看,能完全明確這兩個方面規(guī)范的并不多見?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第四條僅規(guī)定：“高等學校制定章程應當以中國特色社會主義理論體系為指導,以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)”,但至于依據(jù)何法律、法規(guī),則未明確。各高校在制定依據(jù)的表達上也不盡一致,如《海南大學章程》(海南省教育廳2015年7月23日核準)規(guī)定：“為保障學校依法辦學和科學管理,根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》及其他法律法規(guī),結(jié)合學校實際,制定本章程?！薄逗Ｄ厢t(yī)學院章程》(海南省教育廳2016年1月20日核準)的規(guī)定與《海南大學章程》一致?！逗Ｄ蠋煼洞髮W章程》(海南省教育廳2016年1月20日核準)則規(guī)定,“為了發(fā)展學校事業(yè),推進現(xiàn)代大學制度建設(shè),依據(jù)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定,結(jié)合實際情況,制定本章程”，沒有“依據(jù)憲法”的表述。另外,教育法和高等教育法對高校章程處于何種法律地位、具有何種法律效力,并未做出明確規(guī)定,致使高校章程沒有法律地位或者法律地位不明晰。

4.高校章程文本缺乏創(chuàng)新和特色。2015年筆者參與審核海南大學、海南師范大學、海南醫(yī)學院3所公立本科高校章程,將其章程文本要素進行對比分析,具體內(nèi)容見表1。

通過表1可以看到,海南大學和海南醫(yī)學院的章程各章文本題目及順序、具體文本要素基本一致?！逗Ｄ蠋煼洞髮W章程》第二章“職責與使命”文本要素和《海南大學章程》及《海南醫(yī)學院章程》的第一章、第二章“總則”“舉辦者與學?！蔽谋緝?nèi)容基本一致；其第四章用了“治理結(jié)構(gòu)”作為標題,但具體內(nèi)容與其他兩所學校章程的第三章“組織機構(gòu)”并無太大差別；第六章文本專設(shè)“外部關(guān)系”是其獨有, 但內(nèi)容缺乏新意,“校友”部分內(nèi)容與《海南大學章程》及《海南醫(yī)學院章程》第五章包含的內(nèi)容也基本一致。

5.內(nèi)容較籠統(tǒng),存在雷同現(xiàn)象。從海南省核準的7所公辦高校章程內(nèi)容來看,規(guī)定都相對原則、宏觀,對黨委、校長、學術(shù)委員會、教師、學生等相關(guān)主體及職責的規(guī)定較為粗略,有效性不足,尤其是高校管理體制的規(guī)定相對薄弱,另外缺乏對政府、社會及大學之間的權(quán)力(利)及責任的清晰界定,對教師代表大會制度、學生代表大會制度和學術(shù)委員會的規(guī)定則明顯單薄,尚在初步探索階段,對章程運行和實施的機制幾乎未涉及?！包h委領(lǐng)導下的校長負責制”,包括對黨委職責的規(guī)定,幾乎不約而同地照搬了中共中央辦公廳《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》第一條的內(nèi)容。由此來看,各個高校在制定自己的章程時,過分注重模仿,缺乏對自己學校辦學特色的提煉和升華。

表1 海南省3所公立本科高校章程要素對比表

6.忽視學術(shù)權(quán)力在高校的地位和作用。學術(shù)組織發(fā)揮作用參與高校治理是現(xiàn)代高校治理的必然趨勢,而這一點是需要制度保障的。但是從海南省核準的7所公辦高校章程來看,對學術(shù)委員會的產(chǎn)生規(guī)則、人員組成和職權(quán)規(guī)定并不明晰,對黨委書記、校長是否可以兼任學術(shù)委員會主任都未明確,這與《中共教育部黨組關(guān)于進一步加強直屬高等學校領(lǐng)導班子建設(shè)的若干意見》第十一條“充分發(fā)揮學術(shù)委員會等學術(shù)組織在學科建設(shè)、學術(shù)評價、學風建設(shè)中的重要作用,黨委書記和校長一般不擔任校學術(shù)委員會主要職務”的精神不相吻合,這種情況可能造成高校黨委書記或者校長實際上擔任學術(shù)委員會主任等職務,容易帶來“以行政權(quán)力為本位”的價值觀和行政主導學術(shù)的困境,使行政權(quán)力對學術(shù)研究和教學工作造成沖擊。[4]此外,按照教育部《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》第二條 “以學術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學術(shù)機構(gòu),統(tǒng)籌行使學術(shù)事務的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)”，以及第十一條“學術(shù)委員會可以就學科建設(shè)、教師聘任、教學指導、科學研究、學術(shù)道德等事項設(shè)立若干專門委員會,具體承擔相關(guān)職責和學術(shù)事務”之規(guī)定,學術(shù)委員會為校內(nèi)最高學術(shù)機構(gòu),教學(指導)委員會為學術(shù)委員會下設(shè)的專門委員會或者其職權(quán)由學術(shù)委員會行使,而海南4所公立高職院校全部將教學(指導)委員會設(shè)立為與學術(shù)委員會并行的機構(gòu),而且海南外國語職業(yè)學院和海南政法職業(yè)學院都將教學(指導)委員會條文置于學術(shù)委員會條文之前,凸顯教學(指導)委員會重要性。

7.缺乏對外部關(guān)系、內(nèi)部關(guān)系以及師生之間權(quán)利和義務的明確規(guī)定。首先,關(guān)于大學與舉辦者及社會之間關(guān)系的規(guī)定,筆者從海南7所公立高校章程來看,《海南師范大學章程》《海南外國語職業(yè)學院章程》有專章規(guī)定對外關(guān)系,《海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院章程》有“學院與社會”的專章,但對高校與舉辦者及其他利益相關(guān)者之間關(guān)系的內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)。而《海南大學章程》《海南醫(yī)學院章程》《海南軟件職業(yè)技術(shù)學院章程》《海南政法職業(yè)學院章程》則并沒有專設(shè)該部分內(nèi)容,僅個別條文涉及相關(guān)內(nèi)容。其次,有關(guān)師生的權(quán)利和義務,7所高校章程對高校、教師違反法定職責、義務時應承擔的責任及處置的程序表述比較模糊,對教師、學生權(quán)益維護的機制也不盡完善。

8.監(jiān)督實施機制欠缺。就目前海南省已經(jīng)核準的7所高校章程文本來看,監(jiān)督實施程序非常薄弱,只有《海南醫(yī)學院章程》第八十三條規(guī)定：“學院教職員工、學生或者學院的其他利益相關(guān)者,對于學院違反章程的行為,可以向院黨委提出異議、申訴,或者向舉辦者提出異議,直至依法提起訴訟?！倍斍案鞲咝５恼鲁潭际怯蓪W校黨委會討論審定,再由黨委會監(jiān)督，這種情況對章程的實施非常不利,會導致章程被束之高閣,學校的運行和管理也與章程制定之前別無二致。

二、高校章程建設(shè)問題的歸因分析

1.外部原因。一是我國高校行政化的歷史傳統(tǒng)。1949年新中國成立之初,高校管理照搬或者主要沿襲了蘇聯(lián)高等教育管理模式,政府對高等學校統(tǒng)一集中管理,行政權(quán)力在高校中占據(jù)主導地位,這種模式影響深遠,后來高等教育管理體制改革盡管有一定程度糾正,但成效不夠理想。即便《教育法》《高等教育法》出臺后對高校辦學自主權(quán)做出規(guī)定,也未能從根本上改變此種格局,以致到目前為止我國高校依然處于行政主導、行政權(quán)大于學術(shù)權(quán)的局面。

二是立法不足。目前,整個教育領(lǐng)域的立法還處于一種相對貧乏的狀態(tài),與高等學校相關(guān)的法律只集中于《高等教育法》《教師法》等為數(shù)不多的法律之中,高校各個方面依然存在著很多法律的盲點。高校對學生的畢業(yè)學位認定權(quán)限、懲戒權(quán)限、大學生的受教育權(quán)等問題,以及司法對因這些問題引發(fā)的矛盾沖突審查范圍該多大,仍然是討論比較多的問題。比如因法律規(guī)定較為模糊使得高校章程難以對懲罰權(quán)限作出嚴格規(guī)定,我們看《海南師范大學章程》在第三章第十七條對學生的懲罰權(quán)只是作出這樣的規(guī)定:“對違紀學生給予相應的批評教育或紀律處分?！憋@然,這樣的規(guī)定太過于籠統(tǒng)和抽象,有待進一步細化。

2.內(nèi)部原因。一是高校自身重視程度不夠。高校領(lǐng)導者和管理者在主觀上對章程建設(shè)不夠重視,存在應付心態(tài),直接影響了該項工作的效果。另外,高校教職工、學生對章程的認識也不足,沒有意識到章程是教職工、學生權(quán)益的重要制度保障,很多人甚至不知道章程,更談不上主動為章程起草和實施建言獻策。二是以行政權(quán)力為主導的管理體制。高校內(nèi)部各個層級管理系統(tǒng)皆是以行政權(quán)力為主導,存在著行政權(quán)力泛化的現(xiàn)象,很多決策及工作方式不是以章程為依據(jù),不是通過教代會、學代會、學術(shù)委員會等形式,而是以領(lǐng)導特別是一把手意志為依據(jù)。章程建設(shè)不是為了實現(xiàn)自主辦學、依法治校,而是為了應付上級教育行政主管部門的任務。三是缺少成功的范例。盡管各高校積極響應教育部的號召,紛紛出臺了各自的章程,但實際上,不管是章程文本對諸多問題的規(guī)定,還是章程出臺后的實際運行,國內(nèi)高校的章程還鮮有可以作為標桿的范例供其他高校學習和借鑒,這給高校章程建設(shè)帶來諸多困難。

三、推進高校章程建設(shè)的對策

1.相關(guān)主體進一步提高對高校章程的認識。首先,教育行政主管部門要提高認識,在已經(jīng)完成核準工作的基礎(chǔ)上,進一步加強對高校章程實施工作的推動力度。要將高校章程建設(shè)納入對高校管理的重要內(nèi)容,作為監(jiān)督、管理高校的重要依據(jù);可發(fā)布示范性文本,使高校在制定、修改章程時有所參考;要注意捕捉章程建設(shè)工作做得好的先進典型學校,宣傳其有益經(jīng)驗,使其起到示范引領(lǐng)作用;要通過多種形式加大宣傳力度,提高相關(guān)主體對章程的認識和實施章程的自覺性。其次,高校本身要提高認識。高校領(lǐng)導要充分認識章程對高校治理的重要意義,切實抓好章程建設(shè)工作,特別是在章程核準后,要把章程作為學校內(nèi)部治理的總綱領(lǐng),依據(jù)章程進行管理;還要廣泛組織學習,提高校內(nèi)管理人員和教師對章程的認識,使章程真正成為他們行為的總規(guī)范和權(quán)益的保障書。

2.規(guī)范章程的制定程序。首先章程起草工作應科學民主。要成立學校各個層面主體代表組織的章程起草小組,代表的學科背景及對章程制定相關(guān)理論的儲備情況應作為起草小組成員遴選的重要依據(jù),起草小組成員名單要經(jīng)過公示,章程草案要公布并廣泛征求意見,以保證充分表達各方利益訴求和草案的科學性、規(guī)范性。其次,要提高章程的核準機關(guān)級別。因為章程不僅是約束教育行政主管部門和高校的規(guī)范,亦涉及諸多利益相關(guān)方,因此建議部屬高校的章程核準交由國務院負責,省屬高校的章程核準交由省級人民政府負責。

3.完善章程文本建設(shè)。“良法”是“善治”的前提,好的章程實施效果要以科學完善的章程文本為基礎(chǔ)。要使大學章程文本內(nèi)容合法合理,體現(xiàn)出“法”的特性,筆者一直主張章程制定務必把憲法作為根本依據(jù),把憲法中的科學研究自由、受教育權(quán)、教育的社會保障等內(nèi)容寫進章程,而不僅僅是形式意義上的“依據(jù)憲法制定本章程”。另外,在制定章程過程中,還應注意體現(xiàn)章程作為高等學校根本法的特性,尊重高等教育規(guī)律,保障和呵護學術(shù)自由,明確規(guī)定學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系,對學術(shù)權(quán)力的規(guī)定要結(jié)合實際把條款進一步細化,使之具有可操作性;要處理好“粗”與“細”的關(guān)系,要讓章程“粗”到不妨礙學校的改革和發(fā)展,“細”到確實對高校辦學起到指導作用,有實質(zhì)內(nèi)容,而不是空泛淡如水;還要注意諸如章程的實施機制等重要事項的規(guī)范,不能存在重要內(nèi)容缺失。另外,要注意規(guī)范章程的語言,力求嚴謹、精煉和準確。

4.推動章程的實施。一是教育行政主管部門要加強制度和體制建設(shè)。在當前背景下,僅靠高校自覺推進大學章程的制定和實施效果不會理想,行政推動在我國大學章程的制定與實施過程中占有重要地位,具有強大的效力。各省市教育行政主管部門可在已經(jīng)出臺《高等學校章程核準辦法》等類似文件的基礎(chǔ)上,進一步出臺《高等學校章程實施辦法》,落實教育部《全面推進依法治校實施綱要》等文件要求,為各高校章程實施提供系統(tǒng)的指導性意見;并且以各省市高校章程審核委員會專家咨詢委員為主體建立高校章程實施指導委員會,對各高校章程的實施進行指導、評估、評價,保證章程得到有效落實。

二是建立各高校章程委員會。高校章程實施機關(guān)對于平衡高校行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力、保護師生權(quán)利以及推進章程的有效實施十分重要,高校章程實施機關(guān)應具有權(quán)威性、專門性、綜合性。從目前國內(nèi)經(jīng)核準的高校章程來看,北京大學章程設(shè)立了綜合性章程實施機關(guān)——章程委員會,筆者也認為章程委員會是一種較為理想的設(shè)計。為突出高校章程實施機關(guān)的權(quán)威性、獨立性,章程委員會成員要包括教育行政主管部門、社會相關(guān)利益方、法律專家等,可規(guī)定其直接向章程核準機關(guān)負責,接受其監(jiān)督。

三是高校要主動加強章程實施建設(shè)。各高校在章程被核準后要高度重視執(zhí)行機制的建設(shè),出臺《章程實施細則》,同時以章程為依據(jù)清理學校各項制度、健全組織機構(gòu)、規(guī)范管理職能、落實民主監(jiān)督。對與章程內(nèi)容相矛盾、相脫節(jié)的現(xiàn)行制度要及時廢止、修訂和完善;要建立健全內(nèi)部決策機制,依法完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),全面推進依法治校,完善學術(shù)委員會機構(gòu)和規(guī)程,突出其學校最高學術(shù)機構(gòu)的地位,完善教職工代表大會、學生代表大會的組織程序,加強民主管理,完善教職工申訴委員會、學生申訴委員會建設(shè),切實維護、保障教職工和學生的合法權(quán)益。校長作為章程實施的第一責任人,每年要把章程執(zhí)行情況作為工作報告的內(nèi)容,向教職工代表大會和主管部門報告。

5.設(shè)立章程建設(shè)的監(jiān)督機制。目前,高校章程建設(shè)尚處于起步階段,相關(guān)主體對章程尚缺乏足夠的內(nèi)在動力,亟需建立完善監(jiān)督機制，加快章程建設(shè)與實施機制的推進。在目前各高校章程已經(jīng)普遍被核準的背景下,要特別重視由教育行政部門組織校外的監(jiān)督力量并提高監(jiān)督的力度。基于此,建議省級教育行政主管部門建立強有力的高校章程實施監(jiān)督機制,組織對各高校進行章程落實情況實施督查評估,對高校章程實施不力以及違反章程的辦學行為進行審查和糾正,使高校章程能夠得到良好的貫徹執(zhí)行。

6.完善章程的修改程序。章程的修改工作非常重要,國外高校章程對其修改程序較為重視,例如《柏林洪堡大學章程》就規(guī)定：“本章程的修訂須經(jīng)全校大會多數(shù)成員批準。修訂案原則上必須至少經(jīng)過兩次大會討論。章程修訂后應在官方公報中重新公布。”[5]借鑒國外先進經(jīng)驗,我國各高校在制定章程時應將提議、討論通過、核準生效等章程修改的程序確定下來,在章程的附則中寫明。

隨著全面推進依法治國方略的落實,高校依法治校正日益邁向縱深,章程的制定與實施已是勢在必行。當然,一種體系的構(gòu)建不可能是一蹴而就的事情,它還需要教育行政主管部門、高校管理者和法學家們大量的法理分析和實踐論證,才能逐漸走向成熟。我們應當相信,隨著學者們的辛勤耕耘以及高校實踐探索的深入,高校章程建設(shè)的系統(tǒng)工程終會在中華大地開花、結(jié)果。