“第一書記”扶貧治理的困境與對策分析
——以豫北D村為例

于穎 楊琳 華飛揚

(北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京100029)

一、問題的提出及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

為加強村級組織建設(shè)，滿足貧困村治理的領(lǐng)導(dǎo)力供給，推動精準(zhǔn)脫貧有效實施，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱“通知”），提出選派機關(guān)優(yōu)秀干部到建檔立卡貧困村任“第一書記”的制度舉措。自此，駐村幫扶制成為精準(zhǔn)扶貧收官期國家著重倚靠的貧困治理手段。截至2015年，全國各地派出駐村工作隊達(dá)到12.79萬個，駐村干部合計48萬人，駐村幫扶機制已在99%的貧困村實施［1］。在精準(zhǔn)脫貧步入攻堅期的宏觀背景下，駐村“第一書記”能否在幫助貧困村順利實現(xiàn)脫貧摘帽的基礎(chǔ)上，有效推動農(nóng)村基層治理變革，建立現(xiàn)代治理體系，實現(xiàn)貧困村社會資本的再生產(chǎn)，成為當(dāng)下“后扶貧時代”的重要命題。在現(xiàn)實的貧困治理實踐中，“第一書記”的駐村幫扶工作面臨哪些困難，以及如何克服這些困難從而實現(xiàn)村域治理的良治？圍繞這一現(xiàn)實問題，我們需要進(jìn)行深入研究。

截至目前，關(guān)于“第一書記”或“第一書記”制度的研究，學(xué)者們主要從以下幾個方面展開。第一，關(guān)于“第一書記”制度的作用研究。陳國申等認(rèn)為第一書記作為外部變量，能夠獨立于村莊內(nèi)部的利益網(wǎng)絡(luò)，因此可以更為自主、公平、有效地精準(zhǔn)識別貧困戶，推動村莊治理變革［2］；謝小芹則從接點治理的理論視角出發(fā)，指出“第一書記”一方面在村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展等發(fā)面具有積極作用，但另一方面也可能由于該制度存在的投機性，誘發(fā)自治消解及雙重治理失效的問題［3］；張義禎在“嵌入治理”模型的基礎(chǔ)上指出，下派駐村干部是對村民“自治失靈”的有益補充，因而有助于實現(xiàn)良好的鄉(xiāng)村治理績效［4］；王曉毅認(rèn)為派駐“第一書記”是實現(xiàn)動員農(nóng)民以完成某一政治目標(biāo)的有效手段，但現(xiàn)實中大多數(shù)駐村干部依然游離于鄉(xiāng)村社會之外［5］。第二，關(guān)于“第一書記”制度效果的影響因素研究。郭小聰認(rèn)為“第一書記”與村干部、貧困戶之間的互動策略會影響最終的治理效果，其中，“時間壓力”和“利害關(guān)系”是影響第一書記與村干部互動結(jié)果的關(guān)鍵因素，而信息傳遞充分程度和貧困戶的參與意愿則是影響第一書記與貧困戶互動結(jié)果的關(guān)鍵［6］；陳慶立認(rèn)為成就感、責(zé)任感和工作經(jīng)驗等決定了“第一書記”工作的主觀積極性，而工作壓力大、下鄉(xiāng)成本高以及無法兼顧家庭等是主要的制約因素［7］。第三，關(guān)于“第一書記”與基層權(quán)力主體的關(guān)系研究?？傮w而言，該方面研究共包括三類觀點，其一，“第一書記”與村莊其他治理主體存在職責(zé)交叉問題，其代表國家正式權(quán)力下沉，缺乏制度性基礎(chǔ)；其二，“第一書記”面臨由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部所形成的維系村莊原生存狀態(tài)的利益共同體的結(jié)構(gòu)性排斥；其三，“第一書記”與村干部存在“共謀”關(guān)系，即村干部為“第一書記”扶貧工作做“偽證”，共同應(yīng)付上級政府考核。

總體來看，現(xiàn)有關(guān)于“第一書記”的研究主要圍繞制度的運作邏輯、作用效果、影響因素等展開，而針對其在貧困治理中所面臨現(xiàn)實困境的研究則略顯不足。學(xué)界關(guān)于扶貧困境的研究多集中于國家重點貧困區(qū)或連片貧困地區(qū)，值得注意的是，這些地區(qū)由于受到國家及社會各方面的高度重視，扶貧政策力度往往更強，國家自上而下選派的“第一書記”也往往多為“優(yōu)中選優(yōu)”，其治理能力及資源稟賦遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越中西部傳統(tǒng)貧困農(nóng)村地區(qū)的“第一書記”，加之作為治理客體的貧困村及其社會環(huán)境的不同，貧困治理面臨的主要困境亦大有區(qū)別?；诖?，本文將目光聚焦于河南省北部的一個傳統(tǒng)貧困農(nóng)村，通過田野調(diào)查與半結(jié)構(gòu)化訪談，對該村“第一書記”的扶貧治理困境進(jìn)行深入分析，以期以小見大，為“第一書記”制度更好地發(fā)揮作用，推動貧困地區(qū)基層良治，在穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)上推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供有益參考。

二、案例介紹與分析框架

筆者于2019年7月起，在豫北D村進(jìn)行了三個月的實地調(diào)研，并參與到實際的幫扶工作中，與當(dāng)?shù)伛v村干部及村民保持了良好而密切的聯(lián)系，保證了案例素材收集的真實性及豐富性。本研究的實證材料共計有兩個來源：一是調(diào)研期間與當(dāng)?shù)伛v村“第一書記”、村兩委干部及部分村民進(jìn)行的半結(jié)構(gòu)性訪談；二是當(dāng)?shù)毓俜桨l(fā)布的政策文本等。

（一）D村“第一書記”駐村扶貧基本情況

D村地處河南省新鄉(xiāng)市西北部，遠(yuǎn)離公路，交通閉塞?？偯娣e約1.5平方公里，其中耕地面積1996畝。全村共有184戶826人，主要由張、王、李三大姓氏組成，其中一般貧困戶2戶9人，低保貧困戶10戶29人，五保貧困戶2戶3人，共14戶41人。包括缺資金、缺技術(shù)致貧3戶11人，因病致貧3戶3人、因殘致貧4戶12人、缺勞動力致貧2戶6人、因?qū)W致貧2戶8人。經(jīng)濟方面，該村村民主要收入來源為種植傳統(tǒng)農(nóng)作物及外出務(wù)工，農(nóng)作物以小麥、水稻、玉米為主，無主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，無村集體經(jīng)濟收入。2015年農(nóng)民人均可支配收入為3000余元。自2016年4月起，在D村所屬H縣縣委及縣政府的組織安排下，H縣工商局派駐一名副科級領(lǐng)導(dǎo)干部及兩名科員，組建駐村工作隊到D村開展精準(zhǔn)扶貧工作，并與村兩委干部、鎮(zhèn)包村干部共同負(fù)責(zé)D村的脫貧攻堅工作（圖1）（表1）。 截至2019年10月，D村“第一書記”已幫扶村莊完成道路整修、太陽能路燈安裝、光伏發(fā)電、村衛(wèi)生室改造、文化廣場興建、共產(chǎn)主義橋修建等整村發(fā)展項目，及危房改造、低保、五保、“雨露計劃”、就業(yè)培訓(xùn)等精準(zhǔn)幫扶項目，幫助12戶貧困戶脫貧，余2戶特殊貧困戶，預(yù)計2020年底前實現(xiàn)全部脫貧。

表1 D村脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組成員

（二）嵌入治理：駐村扶貧治理的分析框架

“嵌入”（Embeddedness）最初由著名學(xué)者卡爾·波蘭尼（Polanyi）提出，用于分析人際關(guān)系與市場運行的關(guān)聯(lián)。他認(rèn)為“交易行為通常是嵌入在包含信任和依賴的長期關(guān)系之中，這種關(guān)系往往能消除交易的對立性”［8］，節(jié)約交易成本。之后，社會學(xué)家格蘭諾維特對“嵌入性”作出更進(jìn)一步的分析與闡述。他認(rèn)為人類幾乎所有的行為都是嵌入在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，并將“嵌入性”具體劃分為關(guān)系嵌入性和結(jié)構(gòu)嵌入性。其中，關(guān)系嵌入性是指行動者的行動嵌入于個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，互惠性交換、對相互贊同的渴求、對規(guī)則性的期望等是行動者關(guān)系性嵌入的主要社會因素；結(jié)構(gòu)嵌入性是指多元行動者共同嵌入于更廣闊的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，而這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外的行動者都會在這一結(jié)構(gòu)中發(fā)生互動。嵌入理論是我們分析和考查社會問題的一個重要理論視角。事實上，除經(jīng)濟行為以外，包括政治行為、治理行為等一切社會行為都嵌入于某種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中［9］。從嵌入理論視角出發(fā)，本文認(rèn)為“第一書記”制度的目標(biāo)期望是，通過具有先進(jìn)治理能力和治理水平的上級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對“雙薄弱”村的結(jié)構(gòu)性與關(guān)系性嵌入，重塑貧困村的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，突破貧困村“自治失靈”的發(fā)展桎梏，促使扶貧開發(fā)由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，推動“雙薄弱”村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。具體而言，在宏觀層面，通過“第一書記”制度嵌入基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)，搭建新的貧困治理制度體系，為貧困治理提供新的制度基礎(chǔ)；在微觀層面，借助“第一書記”的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重新整合村內(nèi)村外治理資源，將更多人力、物力及社會資本注入村莊，使新的社會資本在貧困村“運轉(zhuǎn)起來”，從而激活村莊內(nèi)生動力，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供全新的社會基礎(chǔ)?？傊暗谝粫洝钡慕Y(jié)構(gòu)性與關(guān)系性嵌入相互聯(lián)系、相輔相成，后者有賴于前者為其提供結(jié)構(gòu)及合法性基礎(chǔ)，而前者功能的充分發(fā)揮又有賴于后者的實際效果。

實際上，“精準(zhǔn)扶貧”政策的執(zhí)行涉及多元利益主體，而“第一書記”僅僅是貧困治理過程中的行動者之一，其駐村幫扶工作的開展涉及上級政府、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部、村民等多重行動主體，這些不同主體在基層脫貧攻堅場域中的行動邏輯共同決定了 “第一書記”扶貧工組的實際效果。因而，深入理解和把握“第一書記”扶貧治理的現(xiàn)實困境，必須將其放在整個扶貧場域的結(jié)構(gòu)之中進(jìn)行考查。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于存在諸多制約因素，“第一書記”的扶貧治理活動在嵌入鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實過程中，其結(jié)構(gòu)性和關(guān)系性嵌入都面臨困境，降低了該制度的理想效能。

三、結(jié)構(gòu)脫嵌：多重博弈下的行為困境

“精準(zhǔn)扶貧”政策要求“因村派人精準(zhǔn)”，于是H縣給每個貧困村都配置了“駐村工作隊”下鄉(xiāng)輔助基層干部順利實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)，解決誰來扶貧的問題。由于“第一書記”扶貧治理嵌入鄉(xiāng)村社會，需要同時處理與上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民、貧困戶等之間的多重關(guān)系，所以該制度的實際嵌入效果會受到多重因素的影響和制約。本文接下來將以豫北D村“第一書記”的扶貧實踐為例，分析闡釋其在基層扶貧場域中，結(jié)構(gòu)性與關(guān)系性嵌入所面臨的困難、形成原因以及應(yīng)對策略，從而為提高基層貧困治理效能與效果、成功打贏全面脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)貧困村脫貧的穩(wěn)定性與持續(xù)性提供有益參考。

概言之，“第一書記”的結(jié)構(gòu)性嵌入面臨兩方面困境，其一從橫向?qū)用娑?，由于與貧困村其他權(quán)力主體，包括村兩委干部和鎮(zhèn)包村干部等存在利益沖突和職責(zé)交叉，而受到了由其他權(quán)力主體對其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)排斥；其二從縱向?qū)用娑?，還受到了來自于自上而下的壓力型體制與自下而上的群眾訴求的雙重壓力。由此導(dǎo)致“第一書記”現(xiàn)實幫扶行為呈現(xiàn)出一定的被動性和消極性，降低了駐村幫扶制度的實際效能。

（一）橫向排斥：利益沖突與職責(zé)交叉

從制度體系的橫向維度來看，由于存在利益沖突與職責(zé)交叉，“第一書記”與村干部、鎮(zhèn)包村干部之間關(guān)系微妙，其嵌入面臨來自其他治理主體的結(jié)構(gòu)性排斥。首先，第一層排斥來自以村干部為核心形成的分利集團。自2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅以來，伴隨國家惠農(nóng)、富農(nóng)資源的大量輸入，一個結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的復(fù)雜分利集團在鄉(xiāng)村社會悄然產(chǎn)生。其行動主體除了擁有信息優(yōu)勢、承擔(dān)“爭資跑項”責(zé)任的村干部外，還包括村干部的各種“關(guān)系戶”以及部分強勢的謀利型“釘子戶”等。在資源下鄉(xiāng)過程中，他們壟斷了國家資源的汲取和分配，并逐漸聚合成為一個相互利用的穩(wěn)固利益聯(lián)盟。于是，一個以村干部為核心的阻斷、耗散、分割利益的相對結(jié)構(gòu)化的村莊利益網(wǎng)絡(luò)便由此產(chǎn)生［10］，有些地方甚至出現(xiàn)了村干部的“私人治理”，導(dǎo)致惠農(nóng)資源的內(nèi)卷化問題［11］?！暗谝粫洝钡那度耄瓌t上就是要打破村內(nèi)的利益結(jié)盟，通過精準(zhǔn)識別、建檔立卡等手段讓村內(nèi)真正的貧困戶享受國家資源，防止村干部徇私舞弊。因此，在科層制下，“第一書記”主要代表國家及政府的利益，而“村干部”主要代表村內(nèi)利益團體的利益，因此，二者圍繞扶貧工作開展以及幫扶資源分配難免存在分歧與沖突。

其次，第二層排斥則來自與村干部、鎮(zhèn)包村干部等權(quán)力主體的權(quán)責(zé)沖突，由于三者共同承擔(dān)某一貧困村的脫貧責(zé)任，因而作為村域核心治理主體，三者之間的協(xié)作情況對扶貧工作具有關(guān)鍵作用。但由于三者的權(quán)力來源不同，掌握的信息資源不同，行為邏輯不同，在扶貧工作上具有交叉重疊，因而既相互依賴又存在著沖突與矛盾。D村“第一書記”曾言：“我們駐村的第一項任務(wù)就是要把村里原先的八十多戶貧困戶中不符合要求的剔除出去，但這里面絕大多數(shù)都是村兩委干部的關(guān)系戶。一開始村干部不樂意，拒絕給我們帶路入戶、提供村民的真實信息。我們對于村里屬于外人，沒有村干部的支持，很多工作無法開展，村民們也都不愿意配合。而和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系也比較重要，貧困村的一些具體項目需要放在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃，鎮(zhèn)包村干部在一些政策信息上具有優(yōu)勢。 ”（訪談記錄：20180705YXT）

（二）縱向束縛：自上而下與自下而上的雙向壓力

從縱向維度來看，首先，在壓力型體制下，“第一書記”的駐村扶貧工作面臨著自上而下的問責(zé)壓力。自中央宣布“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃后，2015年底，河南省以簽訂“軍令狀”的形式，承諾到2020年實現(xiàn)全省脫貧。在這樣“軍令狀”式的扶貧攻堅體制下，扶貧工作被列為“一把手”工程和“一票否決”工作，意即若某項脫貧任務(wù)指標(biāo)沒有完成，相關(guān)官員的全年工作績效為零，同時取消所有評優(yōu)評先機會。因此，圍繞脫貧攻堅，各級政府承受著比以往更大的問責(zé)壓力，并通過自上而下的科層體制將目標(biāo)和任務(wù)層層落實，壓力層層傳導(dǎo)，而駐村干部處于這一壓力傳導(dǎo)機制的最末端，承受著最為沉重的問責(zé)壓力，在全面脫貧的目標(biāo)設(shè)定下，只有執(zhí)行和完成任務(wù)的義務(wù)。此外，值得注意的是，在督導(dǎo)考核中，無論考核主體是誰，都更多關(guān)注針對貧困戶幫扶管理、項目建設(shè)等的臺賬資料，于是有駐村工作隊員總結(jié)“三分之一的工作內(nèi)容是填表，三分之一的工作內(nèi)容是迎接檢查，剩下三分之一是解決群眾矛盾，為貧困戶辦事”，因此當(dāng)前的扶貧考核也在問責(zé)機制下存在走偏的趨勢。D村“第一書記”曾坦言：“省里抓得嚴(yán)，信息采集要求必須做到精準(zhǔn)。各個項目哪里填的不到位，表格有欠缺，那我們工作隊連帶著單位一把手都得被問責(zé)。16年省里嚴(yán)抓精準(zhǔn)扶貧‘回頭看’，那一年半的時間，光省里安排的大規(guī)模專項工作就有7次，還經(jīng)常有時候上面讓提交材料前一天才打電話通知，各種表格數(shù)據(jù)，入戶調(diào)查，我們那時候工作隊加上我5個人真沒少加班熬夜，幾個同志都出現(xiàn)了謝頂?shù)那闆r。 ”（訪談記錄：20180705YXT）

其次，“第一書記”還面臨著由自下而上的群眾性訴求所施加的壓力。在愈加強調(diào)群眾扶貧滿意度、入戶考察的社會形勢下，村民作為普通群眾在這一扶貧攻堅體制中總體處于了相對主動的地位，這恰恰給一些村民借機謀利提供了博弈空間，以不配合上級督查、上訪威脅等方式，倒逼駐村干部為其提供“保姆式”扶貧，也導(dǎo)致了脫貧預(yù)期目標(biāo)的偏離。在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，非貧困戶爭當(dāng)貧困戶、預(yù)脫貧戶達(dá)標(biāo)不退、貧困戶脫貧積極性不高、相互攀比、鬧訪等問題在貧困村并不少見，部分貧困戶借機向結(jié)對幫扶人索求福利式幫扶項目，拒絕、逃避就業(yè)幫扶，甚至還出現(xiàn)了“干部積極干，農(nóng)戶站邊看”的不良現(xiàn)象。據(jù)D村駐村工作隊員表示：“如果我們今天給某個貧困戶改建了家里的門，明天立馬就會有其他貧困戶挨個過來提意見爭著要給他們，比方說也裝個窗戶吧，修修廁所等，你不讓他們滿意就算我們工作沒做到位。為貧困戶爭取的職業(yè)培訓(xùn)項目，老師過來給幾個村子的貧困戶專門做培訓(xùn)，沒人愿意去?！保ㄔL談記錄：20180708SXM）

總之，在上級政府的強目標(biāo)考核與“責(zé)任—利益連帶”的強問責(zé)機制的約束下，以“第一書記”為核心的基層扶貧干部便以種種變通的策略性行為來應(yīng)對這種自上而下的問責(zé)壓力。具體而言，高壓的扶貧攻堅體制將脫貧目標(biāo)和任務(wù)，通過省、市、縣、鄉(xiāng)傳遞和分解給村級組織，“第一書記”作為縣政府的代理人，處于這一目標(biāo)責(zé)任鏈條的末端，為應(yīng)對“一票否決”，保證“不出事”成為其行為決策的首要目標(biāo)。與此同時，為了避免村民上訪和不配合督查考核而導(dǎo)致的上級追責(zé)，“不得罪”又成為其應(yīng)對這些 “機會主義者”的行為邏輯。因此，駐村干部在這種雙向的結(jié)構(gòu)性壓力中進(jìn)行不斷的自我調(diào)適，逐漸蛻變?yōu)?“守夜人”與“撞鐘者”的角色，對駐村幫扶工作采取“不出事”、“不得罪”策略下的消極應(yīng)對，導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性脫嵌。

四、關(guān)系脫嵌：鄉(xiāng)土社會中的合作困境

根據(jù)關(guān)系嵌入理論，行動者之間的社會關(guān)系越緊密，行動越默契，彼此間的交流與合作越高效，越容易促進(jìn)彼此共同目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，由于鄉(xiāng)村社會本身所具有的特性，致使“第一書記”與村干部、村民及貧困戶之間沒有形成有效的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，彼此之間的互動與合作不夠充分，加之當(dāng)前的扶貧運作過程不利于貧困戶有效參與，抑制了貧困戶脫貧主體性的充分發(fā)揮，導(dǎo)致“第一書記”扶貧治理過程的關(guān)系性脫嵌，從而限制了貧困村社會資本的再生產(chǎn)，降低了精準(zhǔn)脫貧“造血”功能的實現(xiàn)程度。

（一）關(guān)系斷裂：人際信任度不高與互動不充分

信任是社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的核心要素，是人們交流、交換以及合作的媒介和基礎(chǔ)，是影響關(guān)系嵌入性的重要因素。人們只有相互信任，才會聯(lián)合起來行動追求共同的利益。因此，與貧困村村民之間建立良好、穩(wěn)定的信任關(guān)系并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)充分有效的互動交往，是“第一書記”順利開展工作、有效推動精準(zhǔn)扶貧、提高貧困治理績效的必要條件。

我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是一個“血親關(guān)系本位”的社會，社會信任的建立主要基于彼此間的血緣和地緣關(guān)系基礎(chǔ)。費孝通曾用“差序格局”來描述鄉(xiāng)村社會的特性，有學(xué)者基于此，提出“我國鄉(xiāng)村社會的信任格局產(chǎn)生于‘血緣差序’和‘情感差序’兩個以‘己’為中心的‘圈子’，其中人際信任度最高的是在血緣和情感上都最靠近中心的‘家庭成員’，信任度最低的是在血緣和情感上都離中心最遠(yuǎn)的‘陌生人’。而在兩者之間，信任的建立和信任度的強弱則呈現(xiàn)出‘血緣差序’和‘情感差序’交織共生、共同作用的復(fù)雜格局”［12］。在經(jīng)濟長期落后、地理環(huán)境相對閉塞的貧困村，由于人們通常與外界溝通相對欠缺，交往范圍相對狹小，社會信任的差序格局則表現(xiàn)得更加集中和有限，更加接近于韋伯所言“特殊信任”的情況。因此，除個別特殊情況外，由上級黨委組織部門與派出單位聯(lián)合選派的駐村干部，由于與駐點村村民不存在任何“關(guān)系”，屬于完全的“外人”，即處于貧困村初始信任格局范圍之外。因此，“第一書記”作為 “外人”，只有通過與貧困村之間建立長期密切的互動與交往，才能和村民之間形成良好的人際信任關(guān)系。由于村民人數(shù)較多且利益分散，“第一書記”要想取得村民的信任，關(guān)鍵首先需要取得作為他們“當(dāng)家人”的村干部的信任。

在調(diào)研地D村，我們發(fā)現(xiàn)由于“第一書記”與村干部之間行為邏輯、工作思路不同，前者遵循科層制“向上負(fù)責(zé)”的行為邏輯，后者遵循“向下負(fù)責(zé)”的行為邏輯，尤其以本家族群體利益為先，二者之間往往并不彼此信任。并且，由于駐村干部大多在派出單位還有職務(wù)，與村干部之間的日常交往也比較欠缺，所以，作為扶貧主體二者沒有形成良好的合力，也未能與貧困戶及村民間形成充分的信任與互動，致使駐村干部、村干部與村民之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以形成，造成了“第一書記”的關(guān)系性脫嵌，降低了脫貧工作的實際效果。D村駐村工作隊員曾提到：“我們隊長和村長意見不太合，我們工作隊要完成上面下派的各項任務(wù)，工作不到位沒法對縣里交代，檢查出岔子也會連累單位‘一把手’，所以我們主要考慮怎么落實好上面的要求，對村里的貧困戶負(fù)責(zé)，但是村長不這樣想，他要對全村負(fù)責(zé)，出于長遠(yuǎn)考慮尤其要對支持他的村民負(fù)責(zé)，這肯定會出現(xiàn)矛盾和意見不統(tǒng)一的情況?！保ㄔL談記錄：20180720SXM）

（二）共識欠缺：特惠式幫扶與村民舊有觀念矛盾

由于對精準(zhǔn)扶貧政策的認(rèn)知和理解存在差異，“第一書記”和村民之間圍繞扶貧工作沒有形成一定的共識，而共識是建立社會信任、達(dá)成良好合作的基礎(chǔ)。由于精準(zhǔn)幫扶的“精準(zhǔn)”、“幫窮”思路，與村民“不患寡而患不均”、“扶貧等于救濟”的舊有觀念存在矛盾，并由此導(dǎo)致一定的認(rèn)知鴻溝，若不注意彌合這一鴻溝，“第一書記”精準(zhǔn)幫扶工作的開展便很難得到村民的認(rèn)可與配合，從而造成其關(guān)系性嵌入貧困村社會的失效。

精準(zhǔn)扶貧政策要求將各項財政資金、幫扶項目落實到戶，其追求“精準(zhǔn)”的目標(biāo)內(nèi)涵意味著這一政策的本質(zhì)是一種特惠式幫扶，即與以往“撒胡椒面”式的以追求村域內(nèi)“普惠”為目的的扶貧開發(fā)相比，精準(zhǔn)扶貧政策的瞄準(zhǔn)對象是貧困戶個體。而駐村“第一書記”制度就是在這樣的政策目標(biāo)下應(yīng)運而生，其制度要義在于打通國家扶貧資源“精準(zhǔn)”到達(dá)建檔立卡貧困戶的渠道，實現(xiàn)幫扶舉措的精準(zhǔn)到戶。換言之，“第一書記”的工作思路是“幫窮”，幫助建檔立卡的貧困戶個體脫貧，通過為之出謀劃策、謀求福利提高收入水平。然而，這與鄉(xiāng)村社會長期奉行的“不患寡而患不均”的公平觀念相悖，導(dǎo)致一些貧困邊緣戶、“釘子戶”對幫扶政策不滿，“鬧事”、“上訪”現(xiàn)象屢次發(fā)生，不僅為基層扶貧干部帶來了一定的工作困擾，也為村莊社會的公共秩序造成了一定的危害。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在H縣的精準(zhǔn)扶貧政策中，除部分普惠性項目，如架橋修路、三網(wǎng)入村、農(nóng)田水利改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目外，其他多數(shù)諸如到戶增收、電費補貼、一攬子保險、就業(yè)培訓(xùn)、雨露計劃、產(chǎn)業(yè)扶持、危房改造、光伏扶貧等措施則與貧困戶身份捆綁，屬于特惠式幫扶項目。這些政策只有建檔立卡的貧困戶可以享受，普通村民則無法享受。因而，普通村民尤其是邊緣戶，感受到了一種相對剝奪感，于是采取各種手段如“拆戶顯貧”、“謊報收入”等來“爭貧”。D村駐村工作隊員曾提到：“在咱們村每個貧困戶各項政策優(yōu)惠加起來一年能拿到手的有1萬多塊錢，這對于咱們這種中部地區(qū)貧困村來說可不算個小數(shù)目，村民們都很眼紅，有不少人就天天來兩委辦公室找村干部說情。還有像有些已經(jīng)達(dá)標(biāo)的貧困戶，滿足脫貧條件了我們要給他辦脫貧，他就是不同意，過來又是摔東西又是鬧?！保ㄔL談記錄：20180721YXT）

（三）參與不足：跑項目競賽與貧困戶主體性缺失

社會參與是影響關(guān)系嵌入性的第三個重要變量。然而，由于現(xiàn)實扶貧項目的運作過程排斥了貧困戶的有效參與，不僅抑制了貧困戶通過產(chǎn)業(yè)脫貧、就業(yè)脫貧的主動性與積極性，降低了精準(zhǔn)扶貧“造血”功能的實現(xiàn)程度，也造成了“第一書記”扶貧治理過程的關(guān)系性脫嵌。

當(dāng)前，在實施扶貧資金“四到縣”的背景下，縣級政府是縣域各貧困村精準(zhǔn)扶貧項目的主導(dǎo)者。國家各類專項資金從中央下?lián)艿娇h級各行業(yè)部門，由“條條”掌握著大量扶貧項目的發(fā)布權(quán)，及扶貧資金的轉(zhuǎn)移支付支配權(quán)。作為項目的委托方，縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 （或村級政權(quán)）在某些特定領(lǐng)域和某些公共事項上，進(jìn)行非科層的競爭性授權(quán)，并通過項目目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和實施激勵權(quán)向下實現(xiàn)控制。駐村“第一書記”作為縣政府的委托人，承擔(dān)著為各個貧困村求取發(fā)展資源的責(zé)任。由于在項目制模式中，資源集中于決策上層，被分化成各種類別，分別置于不同的行業(yè)部門，并在“條條”體制中，以項目形式向下發(fā)放，因而，水平方向的“塊塊”政府中統(tǒng)籌兼顧的資源隨之相對減少。因此，為幫助貧困村爭取到更多的幫扶資金，“第一書記”不僅要經(jīng)營好與鄉(xiāng)政府及其部門的“關(guān)系”，同時還要與縣政府及其各部門處理好“關(guān)系”，而后者顯然起著更為關(guān)鍵的作用。于是，圍繞有限的扶貧資源，各貧困村的“第一書記”之間便展開了一場“跑項目”競賽。由于不同“第一書記”間具有不同的社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡(luò)，各貧困村所能實際獲得的發(fā)展項目便存在差異。那些既有強勢單位支持，又有廣闊的人脈資源的“第一書記”，往往能夠為自己的駐點村帶來更多的發(fā)展項目及發(fā)展機會。簡言之，為完成脫貧指標(biāo)任務(wù)、樹立政績，“第一書記”不得不花更多的時間在這“條塊”關(guān)系中奔波，而貧困戶在這一過程中的主體性沒有得到充分發(fā)揮。

河南省H縣規(guī)定，各貧困村的基礎(chǔ)脫貧指標(biāo)是“七個一”，即一條通往主干道的公路、一個文化廣場、一個衛(wèi)生室、一個有資質(zhì)的村醫(yī)、通網(wǎng)、通電、安全用水。與之相關(guān)的項目資金由縣政府各行業(yè)部門在各個貧困村間統(tǒng)籌規(guī)劃，“第一書記”只需負(fù)責(zé)項目的申報、對接和執(zhí)行即可。此外的其他項目資源則均需要第一書記通過“跑關(guān)系”，調(diào)動個人的社會關(guān)系來爭取。因此，貧困戶的訴求與第一書記的個人資源稟賦之間往往存在落差，并且一些產(chǎn)業(yè)項目落地還需要更多的條件，如土地、人員、知識、技術(shù)等生產(chǎn)要素，這些都加大了產(chǎn)業(yè)扶貧項目的落地難度。

五、優(yōu)化“第一書記”制度嵌入的對策建議

針對行為困境與合作困境，應(yīng)從扶貧理念到制度設(shè)計再到治理過程發(fā)力，更新制度運作機制，通過權(quán)責(zé)清單制度，明晰各主體幫扶職責(zé)，構(gòu)建共治格局，從而凝聚治理合力，提高“第一書記”制度的治理效果及治理能力；通過促進(jìn)社會互動，進(jìn)一步完善貧困治理過程中的互惠、共識機制，讓村民積極參與，激活村民主體性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會資本的再生產(chǎn)，最終實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的預(yù)期目標(biāo)。

（一）建立權(quán)責(zé)清單制度，明晰扶貧主體職責(zé)權(quán)限

圍繞精準(zhǔn)脫貧，“第一書記”與村干部的職責(zé)存在一定的交叉，駐村干部既扮演著村域治理的指導(dǎo)者角色，又扮演著貧困戶的結(jié)對幫扶角色，而村干部既是被指導(dǎo)者，又是脫貧攻堅小組的領(lǐng)導(dǎo)者。這顯然存在一定矛盾，如果在現(xiàn)實工作中無法理順駐村“第一書記”與村黨支部書記及村長、其他村干部之間的職責(zé)關(guān)系，很容易出現(xiàn)權(quán)力爭端、推諉扯皮等問題，消耗治理效能，降低制度的有效性。因此，首先要厘清各貧困治理主體的職責(zé)權(quán)限，并通過建立權(quán)責(zé)清單制度予以公開，不僅可以解決各治理主體之間圍繞職責(zé)交叉的矛盾，也有助于加強村民參與監(jiān)督，提高治理過程的開放程度，為構(gòu)建協(xié)同治理機制打下基礎(chǔ)。

為了解決這一問題，D村在全村召開了由駐村干部、村干部、各村民小組組長、黨員等參加的村民會議，在現(xiàn)行制度體系下，針對村干部及駐村干部的幫扶職責(zé)進(jìn)行了合理分工，以文字形式確定，在“村務(wù)公開欄”中進(jìn)行公示，并且，在每戶貧困戶家門前張貼幫扶責(zé)任人名單及聯(lián)系方式，并附加其作為貧困戶所享有的幫扶措施和接受的各類福利資源等。實踐證明，如此不僅有助于扶貧干部明確個人職責(zé)及工作目標(biāo)，減少工作中的盲目感，此外，由于增加了貧困戶接受幫扶項目的公示，對緩解村內(nèi)的 “攀比”風(fēng)也起到了一定的作用。

（二）轉(zhuǎn)變貧困治理理念，構(gòu)建扶貧協(xié)同治理機制

思想是行動的先導(dǎo)，要切實提高貧困治理的效能，必須從轉(zhuǎn)變治理理念入手，遵循協(xié)同治理理念，充分發(fā)揮駐村干部、村干部、村民個體的貧困治理合力。首先，駐村干部與村干部都要擺脫對以往扶貧理念及方式的路徑依賴。擺脫“給錢給物”的“父權(quán)式”扶貧模式，擺脫單一中心的治理思路，充分意識到精準(zhǔn)扶貧政策體系中“真扶貧”與“扶真貧”、“造血”、“六個精準(zhǔn)”的內(nèi)涵與根本，精準(zhǔn)扶貧的精神實質(zhì)就是在扶貧領(lǐng)域的“人民本位”，要求在一系列幫扶措施中體現(xiàn)村民本位，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的主體性，提高鄉(xiāng)村組織能力。其次，駐村干部與村干部樹立協(xié)同治理理念。二者要先形成發(fā)展村域經(jīng)濟、幫助村民脫貧致富、充分調(diào)動貧困戶的脫貧主動性、幫助其提高自身就業(yè)和發(fā)展能力的共識，在此基礎(chǔ)上，將村民納入治理過程，構(gòu)建駐村干部、村干部、村民的協(xié)同治理格局。最后，建立村民代表日常協(xié)商機制，提高村民參與治理的能力。分散的村民組織能力有限，可以充分借鑒“村民理事會”、“鄉(xiāng)賢理事會”等成功的制度實踐，在村民代表選舉這一步采取普選的方式，讓每一位村民都有機會參與到鄉(xiāng)村的公共事務(wù)中，然后由村民選舉的村民代表為其選民發(fā)言和負(fù)責(zé)，同駐村干部與村干部之間就村內(nèi)大小公共事務(wù)進(jìn)行充分的討論、溝通、協(xié)商，既可以保障充分的民主，也有助于提高共同治理的效率和效果。

（三）加大感情投資，促進(jìn)干群互動

“感情投資”是增強行動者彼此之間信任、增進(jìn)互動與合作的一個重要途徑。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在一些扶貧成效顯著的貧困村，駐村“第一書記”非常注重與村干部、貧困戶乃至普通村民之間的“感情投資”，具體方式主要包括日常的串門聊天、調(diào)解私人矛盾、幫助村民解決一些生活困難等，在這一過程中，不僅使作為“村外人”的“第一書記”與鄉(xiāng)村之間建立了感情連接，也為其開展工作樹立了威信。并且，為增進(jìn)政策執(zhí)行過程中的相互信任、促進(jìn)問題共識的達(dá)成、凝聚合力創(chuàng)造了良好的社會氛圍，奠定了良好的治理基礎(chǔ)。調(diào)研后期，據(jù)D村駐村干部反饋，他們同派出單位進(jìn)行了溝通，不再參與單位具體工作，騰出充分的時間在貧困村駐守，主動與村干部、村民加強日常交往，針對一些意見比較大的邊緣戶進(jìn)行專門的疏導(dǎo)與協(xié)商，幫助消解村民的消極情緒，取得了良好的效果。

（四）重視文化建設(shè)，重塑互惠共識

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，文化是串聯(lián)村民私人生活與公共生活的紐帶，因此，亟需從鄉(xiāng)村文化建設(shè)的角度著力，通過恢復(fù)鄉(xiāng)村公共文化，重塑駐村干部、村干部與村民間的互惠與共識，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序的良好有效運轉(zhuǎn)。

首先，互惠是人們在相互滿足對方需求的基礎(chǔ)上所建立的一種社會交往模式。根據(jù)互惠范圍的大小，帕特南將其分為特殊互惠和普遍互惠兩種類型：前一種互惠強調(diào)彼此報償在特定時間的對等一致；后一種互惠并不嚴(yán)格以及時的彼此回報為準(zhǔn)，反而注重深入互惠所形成的確定關(guān)系，即“使人們產(chǎn)生共同的期望，現(xiàn)在己予人，將來人予己”［13］。由此可見，同特殊互惠相比，普遍互惠更能夠遏制短視的投機性行為，使人們建立高度的信任。特別是對于眾多成員組成的共同體，普遍互惠不止是一種行為層面的交往模式，而且還是一種規(guī)范層面的文化整合機制，具有強大的生產(chǎn)性價值。也就是說，當(dāng)互惠成為社會成員普遍認(rèn)同和自覺踐行的價值規(guī)范時，責(zé)任和義務(wù)將被突出出來，個體利益與他人利益乃至共同利益之間將不存在截然清晰的界限，人與人之間會自然建立一種親密的關(guān)系。而遵循這種規(guī)范，人們之間更能相互了解，在涉及公共事務(wù)時，更能以公道形式作出公正的選擇。其次，涂爾干認(rèn)為，共識是社會成員平均具有的信仰和感情的總和，既構(gòu)成了他們明確的生活體系，又構(gòu)建了統(tǒng)一的模型，成為構(gòu)筑社會秩序的根源，因此共同意識越強，社會關(guān)系也會越緊密，社會也就能越團結(jié)［14］。因此可以說，共識既是社會賴以維系的深層機制，又是社會的凝合劑。

因此，在基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，政府要關(guān)注和重視鄉(xiāng)村公共性文化的建設(shè)，諸如加大社會主義核心價值體系的宣傳教育，拓展村民參與的公共空間，開展移風(fēng)易俗、鄰里互助等活動，促進(jìn)扶貧干部與村民間、村民與村民間的互惠與共識，推動貧困治理多元主體的相互協(xié)作，從而提高精準(zhǔn)脫貧的效能。

（五）調(diào)動村民參與積極性，激活社會資本

帕特南將社會資本視為一種組織特點，基本要素包括信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)等，具有生產(chǎn)性，能夠促進(jìn)合作，有助于提高社會效率，推動社會良性循環(huán)，有效避免集體行動的困境［15］。提高精準(zhǔn)扶貧的有效性，調(diào)動廣大村民參與脫貧致富、參與社會公共事務(wù)的積極性，配合駐村干部及村干部的各項工作，促進(jìn)貧困治理，實現(xiàn)善治，社會資本在其中發(fā)揮著不可替代的作用。促進(jìn)社會資本運轉(zhuǎn)和再生產(chǎn)的最有效路徑是強化治理主體間的合作與互動。

應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村村民參與機制的建立，增加村民之間的互動交流機會，逐步增強村社共同體的凝聚力和協(xié)同治理能力。在精準(zhǔn)扶貧中，如上文所述的普惠性幫扶資源屬于為鄉(xiāng)村提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，每位村民對其都有消費需求，與村民的日常生活息息相關(guān)。對于這些項目的申報和落地實施，要給予不僅限于貧困戶的當(dāng)?shù)卮迕褚猿浞值囊庖姳磉_(dá)渠道和機會，并且在諸如公路維修、農(nóng)業(yè)相關(guān)設(shè)施建設(shè)的場合，也可以為有意愿的村民提供機會，增加村民與村民之間、村民與駐村干部之間的互動合作機會，從而建立良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。此外，在文化扶貧項目實施過程中，諸如搭建戲臺、建設(shè)文化廣場等，更要保障每一位村民充分參與“身邊事”的權(quán)利，在文化藝術(shù)活動中，深入挖掘鄉(xiāng)村社會蘊藏的文化資源和文化潛能，彰顯村民共同參與、共同合作的價值，從而推動鄉(xiāng)村社會資本的再生產(chǎn)。