社會(huì)組織承載政府公共管理職能問(wèn)題分析

于妍

摘要：受“新公共管理”理論的影響，我國(guó)政府對(duì)公共管理職能進(jìn)行了大幅度的改革，將社會(huì)組織作為承接公共管理職能轉(zhuǎn)移的對(duì)象，雖然取得了一定的成效，但政府與社會(huì)組織在轉(zhuǎn)移職能時(shí)仍存在不少問(wèn)題。本文分別從政府及社會(huì)組織方面分析轉(zhuǎn)移公共管理職能過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決途徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;政府;公共管理職能;問(wèn)題;途徑

近年來(lái)，從中央一系列的會(huì)議及文件可以看出，我國(guó)政府對(duì)于公共管理的方式已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變，社會(huì)組織承接政府的公共管理職能，可以完善服務(wù)供給方式，使得政府的管理成本縮小，同時(shí)能讓社會(huì)組織的發(fā)展加快，有利于建立政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。不過(guò)政府及社會(huì)組織在轉(zhuǎn)移公共管理職能方面仍然存在以下問(wèn)題，雙方要采取相應(yīng)的措施進(jìn)行干預(yù)，以便能盡快、有效、安全轉(zhuǎn)移公共管理職能。

一、從政府方面分析其轉(zhuǎn)移公共管理職能存在的問(wèn)題

（一）登記審查制度的釋放空間不足

從總體上看，我國(guó)的社會(huì)組織仍位于初級(jí)發(fā)展階段，總量少、規(guī)模小、能力不足、政社部分、作用不明顯、公信力不高。社會(huì)組織在承接公共管理職能時(shí)，是否能登記注冊(cè)是其獲得合法性及認(rèn)可的基礎(chǔ)，因此，要將社會(huì)組織的活力最大程度激發(fā)，政府必須加快降低注冊(cè)的門檻。政府一刀切的管理制度雖然可以規(guī)避少數(shù)具有政治風(fēng)險(xiǎn)的組織，但同樣會(huì)影響社會(huì)組織的建立，社會(huì)組織在嚴(yán)格的制度環(huán)境下難以獲得政府的登記許可，缺乏合法性的基礎(chǔ)，不能使其積極功能得到充分的發(fā)揮。

（二）扶持、評(píng)估、監(jiān)管社會(huì)組織項(xiàng)目的力度不夠

小型的民間社會(huì)組織由于拿不到項(xiàng)目而生存困難，需要政府的培育與支持。此外，政府購(gòu)買下社會(huì)組織的項(xiàng)目后，需要評(píng)估、檢測(cè)社會(huì)組織公共管理的效果。目前我國(guó)缺乏對(duì)此類資金使用的專項(xiàng)審核機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，不能完全公開(kāi)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程與效果，監(jiān)管制度不完善，容易出現(xiàn)資金濫用、跑冒滴漏的情況。

二、從社會(huì)組織方面分析承載政府公共管理職能存在的問(wèn)題

（一）缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源

據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會(huì)組織承接政府公共管理職能時(shí)，社會(huì)組織的收入的主要來(lái)源是政府的資助，但是獲取政府項(xiàng)目資金的程序較為繁瑣，審批復(fù)雜，即便所有的文件工作完成，社會(huì)組織也無(wú)法一次性獲取立項(xiàng)資金。因此，缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源會(huì)對(duì)社會(huì)組織的公共管理服務(wù)進(jìn)行制約。

（二）自主管理與行政管制存在碰撞

社會(huì)組織在承接政府的公共管理職能時(shí)，若是不能對(duì)政府的職能邊界進(jìn)行清晰的界定，會(huì)下移行政權(quán)力，社會(huì)組織變成“二政府”，失去獨(dú)立性，會(huì)受到政府的隨意調(diào)配。同時(shí)，對(duì)于一些官辦的社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)，其容易受到政府主管部門權(quán)力的干涉，或會(huì)成為退休公務(wù)員的吸收地，使得社會(huì)組織的活力被嚴(yán)重抑制。

三、提升社會(huì)組織承接政府公共管理職能的途徑

（一）政府方面

1.改革審批制度，踐行《慈善法》，保障社會(huì)組織的發(fā)展空間。政府要進(jìn)一步培育、支持社會(huì)組織，為其提供發(fā)展的制度、環(huán)境是關(guān)鍵。其一，在制度規(guī)范方面，政府首先要對(duì)嚴(yán)重束縛社會(huì)組織發(fā)展的雙重管理體制進(jìn)行改革，雖然大部分地方政府已經(jīng)對(duì)四大類組織的直接登記程序放開(kāi)，但是在組織的登記范圍、社會(huì)組織項(xiàng)目申請(qǐng)等繁雜的審批程序方面，仍有較大的釋放空間，因此，政府要改革審批制度，簡(jiǎn)化相關(guān)的程序，為社會(huì)組織釋放更多的發(fā)展空間。其次，在法律規(guī)范方面，《中華人民共和國(guó)慈善法》于2016年9月1日開(kāi)始實(shí)行，其從法律層面規(guī)定了慈善捐贈(zèng)、慈善募捐等方面，確立了三位一體的監(jiān)管體系，即政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作流程進(jìn)行了優(yōu)化。因此，政府要及時(shí)貫徹《慈善法》的落實(shí)，這對(duì)慈善類公益組織積極開(kāi)展公益活動(dòng)有積極的鼓勵(lì)及扶持意義。最后，政府要對(duì)社會(huì)組織的資金扶持理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織所提供的公共管理服務(wù)能促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展，有利于維護(hù)社會(huì)的公平公正，因此這是正恢復(fù)職責(zé)范圍的必要開(kāi)支，政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的資金扶持理念，花錢“購(gòu)買”。

2.完善政府購(gòu)買項(xiàng)目機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)管與評(píng)估。政府通過(guò)購(gòu)買社會(huì)組織項(xiàng)目的方式對(duì)公共管理服務(wù)供給模式進(jìn)行完善，其中還涉及政府對(duì)項(xiàng)目效果的檢測(cè)、評(píng)價(jià)以及對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)組織參與公共管理服務(wù)購(gòu)買的模式有三類，分別為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、形式性購(gòu)買，然而，后兩種模式的合作伙伴關(guān)系并非平等。因此，政府必須對(duì)項(xiàng)目的購(gòu)買機(jī)制進(jìn)行完善，比如將購(gòu)買公共服務(wù)的信息廣泛傳播，讓雙方的信息能有效對(duì)接，讓所有具備資質(zhì)的組織進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)政府登記、評(píng)估社會(huì)組織的相關(guān)信息，以評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)或懲罰。若公共管理項(xiàng)目由第三方進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的材料不僅僅為社會(huì)組織的臺(tái)賬資料或財(cái)務(wù)憑證，政府服務(wù)方面的專家需要對(duì)其進(jìn)行專業(yè)性的評(píng)價(jià)及建議，讓公共項(xiàng)目的實(shí)施情況時(shí)刻在政府及社會(huì)大眾的監(jiān)督下進(jìn)行，建立一套綜合的評(píng)審機(jī)制，包含政府、公共管理服務(wù)對(duì)象及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)地對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況、資金的使用情況、公共管理的服務(wù)質(zhì)量以及項(xiàng)目的社會(huì)機(jī)會(huì)效益等各方面進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)大眾公布評(píng)估的結(jié)果。

（二）社會(huì)組織方面

1.拓寬獲取資金的渠道，完善籌資機(jī)制。社會(huì)組織在承接政府的公共管理職能時(shí)，需要有大量的資金。有調(diào)查顯示，有大約50%的非營(yíng)利組織的資金收入依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼及撥款，其中有21.18%為會(huì)費(fèi)收入，5.63%為企業(yè)提供的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)或贊助，5%是其他收入。由此可以看出，即便社會(huì)組織的收入來(lái)源具有多樣化，但政府的資金支持仍然是大頭。一旦社會(huì)組織過(guò)度依賴政府的資金支持，容易發(fā)生不當(dāng)管制、官僚化、自主性威脅、財(cái)務(wù)不穩(wěn)定等不良影響。因此，若社會(huì)組織處于初期創(chuàng)立階段，要對(duì)機(jī)制單一的資金來(lái)源狀況進(jìn)行改善，完善籌資機(jī)制，拓寬籌資的渠道，提高自身籌資的能力，比如與當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)建立合作關(guān)系，讓其贊助部分公共管理項(xiàng)目。

2.理順與政府的關(guān)系，減少對(duì)政府權(quán)威的依賴。過(guò)去，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度是全面禁止到嚴(yán)格管理，當(dāng)前的態(tài)度也是在控制社會(huì)組織的前提下對(duì)其進(jìn)行扶持，這使得基層的社會(huì)組織深受權(quán)力的左右。從社會(huì)組織的角度看，其基于公共公益項(xiàng)目目標(biāo)希望能對(duì)社會(huì)的多樣化需求技能型滿足，同時(shí)資源的匱乏使其不得不依賴政府，最終會(huì)逐漸削弱自身的獨(dú)立性，喪失自己的發(fā)展空間。因此，社會(huì)組織打破與政府間的行政隸屬關(guān)系十分迫切。這要求社會(huì)組織對(duì)自身的運(yùn)作情況進(jìn)行規(guī)范，打破對(duì)政府的依賴性。若社會(huì)組織在體制外，決定其作用的是互惠性的社會(huì)機(jī)制及服務(wù)公眾的能力，因此，社會(huì)組織在獲得政府扶持的同時(shí)要保持自身的獨(dú)立性，在公共管理服務(wù)中實(shí)現(xiàn)自治，對(duì)自身的管理及組織的服務(wù)流程進(jìn)行完善，對(duì)公共管理服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行豐富，通過(guò)自身誠(chéng)心的公共管理服務(wù)意識(shí)及高效的服務(wù)質(zhì)量打動(dòng)政府與社會(huì)大眾。

四、結(jié)語(yǔ)

在政府政策逐漸放開(kāi)、社會(huì)組織大力發(fā)展的形勢(shì)下，政府轉(zhuǎn)移部分公共管理職能給社會(huì)組織是必然趨勢(shì)，雙方合作進(jìn)行公共管理能夠達(dá)到雙贏的效果，有利于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的合作共強(qiáng)。不過(guò)，要有效轉(zhuǎn)移政府的公共管理職能，政府及社會(huì)組織需要進(jìn)一步處理好雙方之間的關(guān)系，政府要改革審批制度，踐行《慈善法》，保障社會(huì)組織的發(fā)展空間，完善政府購(gòu)買項(xiàng)目機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)管與評(píng)估;社會(huì)組織要拓寬獲取資金的渠道，完善籌資機(jī)制，理順與政府的關(guān)系，減少對(duì)政府權(quán)威的依賴。這樣，才能有效實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的公共管理職能轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新公共管理體系。

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