中華蘇維埃時期的中央審計委員會

張俊

為進(jìn)一步加強黨中央對審計工作領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用，2018年2月，黨的十九屆三中全會決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，習(xí)近平同志擔(dān)任中央審計委員會主任。中央審計委員會是在中國特色社會主義審計事業(yè)進(jìn)入新時代的關(guān)鍵時期組建的，具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。探源溯流，在20世紀(jì)30年代的中央蘇區(qū)，也曾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立了較高規(guī)格的中華蘇維埃共和國中央審計委員會，是對審計管理體制具有創(chuàng)造性的重大探索，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下近百年的審計史上具有重要的里程碑意義。

成立的時代背景

20世紀(jì)30年代，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，建立統(tǒng)一的政治制度和軍事制度的同時，也建立起統(tǒng)一的財政管理制度和審計制度。之所以建立審計制度，主要是由于革命根據(jù)地財政狀況十分困難，武裝起義初期，各地區(qū)在“打土豪、分田地”過程中又出現(xiàn)了亂沒收、亂征稅和開支無計劃的混亂現(xiàn)象。紅軍三大紀(jì)律中明確規(guī)定“一切繳獲要歸公”，但是歸公的財物如何管理、如何避免財政管理無政府狀態(tài)和貪污浪費舞弊行為等問題十分緊迫。黨中央為了鞏固新生的革命政權(quán)、保障供給、加強財政整頓、堵塞財政支出漏洞，決心要建立并強化統(tǒng)一、嚴(yán)格的財政管理機(jī)制和審計制度。

在中央蘇區(qū)，對于審計制度重要性的認(rèn)識，是一個逐步提升的過程，對審計機(jī)關(guān)的功能定位，也是一個在實踐中不斷改進(jìn)和提升的過程。在中央審計委員會建立前，蘇維埃政府曾探索過設(shè)立中央審查委員會監(jiān)督各級黨部之財政；設(shè)立各級政府財政審查委員會，審查政府部門、社會團(tuán)體及軍隊財務(wù)情況；在中央財政人民委員部設(shè)審計處，省財政部設(shè)審計科，代表上一級政府對下一級政府財政預(yù)決算進(jìn)行審查等，對加強財政管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。

成立與演進(jìn)

1933年9月15日，中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會選舉產(chǎn)生的中央人民委員會召開第49次會議，會議決定對中央財政部相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，決定成立審計委員會，隸屬于最高行政機(jī)關(guān)中央人民委員會，與財政部門相互獨立，具有專門審計職責(zé)，時任中央工農(nóng)檢察部代部長高自立等三位部長（或副部長）擔(dān)任審計委員會委員。這一決定，標(biāo)志著審計機(jī)構(gòu)和審計職責(zé)正式從財政部門獨立出來，審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度更加專業(yè)和獨立。

幾個月后，新成立的中央審計委員會地位再次發(fā)生重大變化。1934年1月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在中央執(zhí)行委員會下設(shè)了專門的審計機(jī)構(gòu)——中央審計委員會。同年2月，中央執(zhí)行委員會通過《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，規(guī)定中央執(zhí)行委員會下設(shè)中央審計委員會，負(fù)責(zé)審核國家歲入與歲出，監(jiān)督國家預(yù)算執(zhí)行。中央審計委員會的定位和隸屬關(guān)系有了新的提升，從隸屬于最高行政機(jī)關(guān)變?yōu)橹苯与`屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，與中央人民委員會、最高法院并列。這一變化體現(xiàn)了黨對審計工作的高度重視，突出了審計的獨立性與權(quán)威性。

中央審計委員會的設(shè)置是整個新民主主義革命時期，黨領(lǐng)導(dǎo)下對審計管理體制最具有前瞻性的一次制度創(chuàng)新和突破。

指導(dǎo)思想、功能目標(biāo)和運行機(jī)制

中華蘇維埃共和國時期，黨的思想理論和政治主張決定了審計目標(biāo)和方向，中央審計委員會始終全面服務(wù)于革命戰(zhàn)爭需要和奪取并鞏固革命政權(quán)的政治主張。如1934年紅色政權(quán)第一部審計法規(guī)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》第一條明確審計目標(biāo)為“使財政收支適合于目前革命戰(zhàn)爭的需要”，第二條規(guī)定了“中央審計委員會及分會……吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計的意見”。旗幟鮮明地維護(hù)了我們黨所代表的階級利益和意志，深刻反映了“人民群眾創(chuàng)造歷史”的馬克思主義的基本價值理念。

基于革命戰(zhàn)爭時期的特殊性，立足當(dāng)時長期經(jīng)濟(jì)封鎖、經(jīng)濟(jì)壓力大、財政經(jīng)濟(jì)困難的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，緊密服務(wù)于黨鞏固政權(quán)、支持革命戰(zhàn)爭需求的方針和中心工作，中央審計委員會的核心功能目標(biāo)確定為圍繞戰(zhàn)時中心工作，反浪費保供給，通過審計維護(hù)嚴(yán)格的財政收支和量入為出的預(yù)決算制度。其監(jiān)督范圍主要聚焦公共資金和戰(zhàn)備物質(zhì)物資等，效果更多是點狀，以指令性為主。

中央審計委員的職責(zé)主要基于對各領(lǐng)域預(yù)決算全面審查展開，根據(jù)《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》，中央審計委員會負(fù)責(zé)“審查歲入歲出總預(yù)決算、全國行政費預(yù)決算、海陸空軍預(yù)決算、經(jīng)濟(jì)建設(shè)收支預(yù)決算，由中央發(fā)補助費的群眾團(tuán)體預(yù)決算。中央審計委員會分會審查省蘇維埃及省一級機(jī)關(guān)，中央直屬市縣及市區(qū)蘇維埃預(yù)決算，各縣市蘇維埃預(yù)決算、地方武裝預(yù)決算，以及中央審計委員會交辦的審查事項。各級蘇維埃預(yù)算和決算由中央財政人民委員部匯編后，經(jīng)中央審計委員會審查，人民委員會通過，中央主席團(tuán)方予批準(zhǔn)”。實際工作中，中央審計委員會及其分會圍繞預(yù)算決算制度的建立和完善、財政的統(tǒng)一、反貪污浪費斗爭等中心工作積極開展審計，在促進(jìn)加強財政監(jiān)督、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、緩解財政經(jīng)濟(jì)困難等方面取得了顯著成效，有力保障了戰(zhàn)時財政體系，積極支援革命戰(zhàn)爭和建設(shè)，為奪取并鞏固革命政權(quán)發(fā)揮了重要作用。

重要作用和歷史影響

中華蘇維埃時期中央審計委員會的設(shè)立是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新生政權(quán)對審計工作的重大嘗試，雖然只經(jīng)歷了短短幾年時間，卻是黨的歷史上的一次偉大創(chuàng)舉，發(fā)揮了重要作用，對新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期乃至近些年審計事業(yè)發(fā)展都具有歷史性的影響。

一是審計管理體制方面的重大探索，對于審計制度的不斷改革創(chuàng)新具有重大歷史意義。中華蘇維埃共和國首次探索將審計機(jī)關(guān)直接置于最高權(quán)力機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計體制，是一項歷史性的創(chuàng)舉，對于深化審計監(jiān)督重要性認(rèn)識，提升審計監(jiān)督地位和層次具有重要意義，也深刻影響到以后各個時期的審計體制改革創(chuàng)新。這一時期在審計體制方面開創(chuàng)的黨中央領(lǐng)導(dǎo)審計，財審分離等做法，在新時代也得到傳承和發(fā)揚。

二是審計重大立法成果為其后的審計立法工作提供了豐富的實踐經(jīng)驗。1934年《中華蘇維埃共和國中央政府執(zhí)行委員會審計條例》由最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會批準(zhǔn)，臨時中央政府主席毛澤東簽署命令頒布，共19條，在當(dāng)時的歷史條件下，能夠以這樣高規(guī)格的立法層級頒布一項部門法規(guī)，是非常難得的。該條例全面規(guī)定了建立審計監(jiān)督制度的目的、審計職權(quán)、審計體制、審計范圍和任務(wù)、審計工作報告制度、審計程序等，在立法技術(shù)和內(nèi)容規(guī)范上同樣具有較高的水準(zhǔn)和層次，為審計工作打下了較好的法律基礎(chǔ)。這部審計法規(guī)成為蘇維埃各級政府及紅軍的審計工作立法的上位法依據(jù)，奠定了“依法審計”的基本原則和思想，為日后抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期各地區(qū)的審計立法樹立了典范，對新時代審計法律制度的健全完善也具有重要借鑒意義。

三是審計結(jié)果和成效為服務(wù)和保障黨的中心工作發(fā)揮了重要作用。中央審計委員會成立后，立即制訂審計規(guī)劃，主動對各機(jī)關(guān)進(jìn)行巡回審計，對國家企業(yè)、中央機(jī)關(guān)、地方政府和群眾團(tuán)體開展審計，檢查發(fā)現(xiàn)了預(yù)決算制度落實、財政政策執(zhí)行、貪污浪費等方面問題，中央審計委員會出具的審查情況總結(jié)均通過《紅色中華》報對外披露，極大地增加了審計工作的透明度，保證了審計監(jiān)督效用的最大化，獲得了很好的社會效應(yīng)，在鞏固蘇維埃政權(quán)，保障蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和紅軍的物資供應(yīng)等方面發(fā)揮了重要作用。

在中華蘇維埃共和國中央審計委員會成立80多年后，新時代中央審計委員會順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢產(chǎn)生。兩個歷史時期的“中央審計委員會”交相輝映，都是黨在重大歷史轉(zhuǎn)折時期的重大制度創(chuàng)新，充分反映了黨對審計工作的高度重視。可以看出，黨中央關(guān)于改革審計管理體制的重大決策，關(guān)于成立中央審計委員會、優(yōu)化審計署職責(zé)的重大舉措具有充分的歷史和現(xiàn)實邏輯。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，全國各級審計機(jī)關(guān)和審計人員應(yīng)當(dāng)在中央審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的制度機(jī)制，強化審計領(lǐng)域重大工作頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扎實推進(jìn)審計管理體制改革，整合優(yōu)化審計監(jiān)督力量，拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，推進(jìn)審計整改工作，推動新時代中國特色社會主義事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

（摘自《百年潮》2019年第11期。作者為審計博物館館長）