美國(guó)正在“失去”聯(lián)合國(guó)

榮智慧

2020年1月，美國(guó)和伊朗發(fā)生連番沖突，美國(guó)拒發(fā)伊朗外長(zhǎng)赴紐約出席聯(lián)合國(guó)會(huì)議的簽證，遭到“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”組織120個(gè)成員國(guó)聯(lián)名抗議。

往前倒推兩個(gè)月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以187票比3票，譴責(zé)美國(guó)對(duì)古巴的封鎖禁運(yùn)政策。除了美國(guó)，只有巴西、以色列投了反對(duì)票，哥倫比亞和烏克蘭棄權(quán)。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)的決議沒(méi)有法律約束力，也沒(méi)有執(zhí)行力，但是，它的投票結(jié)果反映了世界輿論，或者說(shuō)，全球“民意”。

作為聯(lián)合國(guó)創(chuàng)始成員國(guó)和總部所在國(guó)，美國(guó)怎么落到了這般田地？

“孤立”美國(guó)

美國(guó)的“形象”正在走樣。皮尤研究中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的國(guó)家/地區(qū)中，2018年有45%的人將美國(guó)的權(quán)力和影響力視為“主要威脅”。在特朗普擔(dān)任總統(tǒng)的第一年，這一數(shù)字是38%；而在奧巴馬執(zhí)政的2013年，這一數(shù)字是25%。

這五年間，德國(guó)對(duì)美國(guó)的“不滿”增長(zhǎng)了30個(gè)百分點(diǎn)，法國(guó)則是29個(gè)百分點(diǎn)，墨西哥和巴西都增長(zhǎng)了26%；美國(guó)在東亞地區(qū)的老盟友日本、韓國(guó)，感受到威脅的程度分別是66%和67%。

在國(guó)際事務(wù)的投票上，美國(guó)的“親和聯(lián)盟”處于分崩離析的邊緣?！坝H和聯(lián)盟”代表了用投票方式表達(dá)類似政策偏好的國(guó)家/地區(qū)集團(tuán)。如今在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，很多本屬于美國(guó)“親和聯(lián)盟”的國(guó)家，也在向美國(guó)投出反對(duì)票。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)每年的投票內(nèi)容有幾項(xiàng)是固定的，比如古巴封鎖、武器控制、中東問(wèn)題、人權(quán)和自由貿(mào)易。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，美國(guó)都主導(dǎo)著“投票結(jié)果”，但是近年來(lái)已經(jīng)效果不佳。會(huì)上，巴勒斯坦大使里亞德·曼蘇爾代表134個(gè)發(fā)展中國(guó)家發(fā)言，對(duì)特朗普政府加強(qiáng)封鎖的做法表示遺憾。

類似的事情還有很多。

非洲的“刺頭青”如雨后春筍。津巴布韋長(zhǎng)期以來(lái)都是美國(guó)事務(wù)的批評(píng)家。其政府發(fā)言人喬治·查蘭巴公開(kāi)表示，永遠(yuǎn)不會(huì)順從某一個(gè)大國(guó)的外交政策。2017年時(shí)，它也是在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上譴責(zé)特朗普承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都政策的一員。那一次，跟著美國(guó)投贊成票的只有8個(gè)國(guó)家。

南非一方面承認(rèn)和美國(guó)關(guān)系不錯(cuò)，一方面也經(jīng)常和中國(guó)、古巴、沙特阿拉伯、委內(nèi)瑞拉在投票上保持一致。中國(guó)外長(zhǎng)剛剛訪問(wèn)的布隆迪，此前也對(duì)美國(guó)涉嫌侵犯人權(quán)、削減援助的做法大加抨擊。

在拉丁美洲，美國(guó)的“死對(duì)頭”委內(nèi)瑞拉于2019年10月，被聯(lián)合國(guó)大會(huì)以無(wú)記名投票方式“選進(jìn)”了聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)。

聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)負(fù)責(zé)人曾估計(jì)，2019年春天，委內(nèi)瑞拉約1/4的人口——即700萬(wàn)人需要人道主義援助。不斷惡化的經(jīng)濟(jì)狀況，已導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)委內(nèi)瑞拉人步行逃離該國(guó)。

委內(nèi)瑞拉在所屬的“拉丁美洲和加勒比國(guó)家集團(tuán)”比較孤立，但聯(lián)大最后的投票結(jié)果是，巴西得153票，委內(nèi)瑞拉得105票，哥斯達(dá)黎加得96票，前兩名代表拉美進(jìn)入人權(quán)理事會(huì)。顯然，有區(qū)外的許多國(guó)家，用這種支持“美國(guó)眼中釘”的方式，來(lái)“報(bào)復(fù)”美國(guó)。

美國(guó)已在2018年6月退出了人權(quán)理事會(huì)，抗議其經(jīng)常譴責(zé)以色列“欺負(fù)”巴勒斯坦。當(dāng)然，美國(guó)立刻對(duì)委內(nèi)瑞拉“上位”表達(dá)了不滿，稱“有105個(gè)國(guó)家投票贊成這種侮辱人類生活和尊嚴(yán)的國(guó)家，證明人權(quán)理事會(huì)已經(jīng)破裂”。

而曾經(jīng)和美國(guó)榮辱與共的“西歐和其他國(guó)家集團(tuán)”，早在2001年就“變了臉”。那一年，美國(guó)第一次被排除在聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)組之外。過(guò)去的盟友們紛紛批評(píng)美國(guó)漠視國(guó)際組織、拒絕簽訂《京都議定書(shū)》、拖欠聯(lián)合國(guó)巨額會(huì)費(fèi)等等。總結(jié)起來(lái)，西歐對(duì)華盛頓的態(tài)度就是“不耐煩、失望和惱火”；美國(guó)自己也開(kāi)始困惑于“為何聯(lián)合國(guó)各個(gè)成員日益發(fā)現(xiàn)美國(guó)是不可信任的伙伴”。

由于對(duì)聯(lián)合國(guó)諸多事務(wù)不滿，美國(guó)從2013年起就在拖欠聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)了，欠費(fèi)一度超過(guò)10億美元，目前仍有5億美元未交。美國(guó)認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)幾十個(gè)部門、4萬(wàn)多員工中，大部分是不必要的；美國(guó)分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家，而未及時(shí)交會(huì)費(fèi)的國(guó)家多達(dá)數(shù)十個(gè)（年初有7國(guó)因長(zhǎng)期拖欠會(huì)費(fèi)，被剝奪聯(lián)大投票權(quán)）。

何況，在聯(lián)大投票時(shí)站在美國(guó)對(duì)立面的大多數(shù)國(guó)家，又小，又窮，甚至整個(gè)大洲的生產(chǎn)總值都比不上美國(guó)的一個(gè)加州，卻屢屢在政治表決時(shí)投反對(duì)票，它們做出選擇的憑據(jù)何在？

誰(shuí)在作對(duì)？

過(guò)去的35年里，美國(guó)每年都會(huì)發(fā)布一份報(bào)告，將美國(guó)在聯(lián)合國(guó)的投票記錄和其他國(guó)家的記錄一一對(duì)照，以便量化“是誰(shuí)在和自己作對(duì)”。

根據(jù)報(bào)告，2019年其他國(guó)家/地區(qū)給美國(guó)投贊成票的，只有31%，和2018年持平?！懊绹?guó)人支付了聯(lián)合國(guó)預(yù)算的22%，比排在第二、三、四位的捐助國(guó)捐助款項(xiàng)之和還多，盡管持有如此慷慨大方的態(tài)度，其他成員國(guó)卻不那么支持我們……這不是我們可接受的投資回報(bào)。”美國(guó)時(shí)任駐聯(lián)合國(guó)大使尼基·黑莉說(shuō)。

美國(guó)引領(lǐng)全球輿論的高潮是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后。冷戰(zhàn)結(jié)束前十年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的美國(guó)追隨者，最少時(shí)達(dá)到總會(huì)員國(guó)的15%，而1991年之后，支持的紅線開(kāi)始越過(guò)30%的基準(zhǔn)線，并在1995年達(dá)到51%的巔峰。而2000年之后，這一數(shù)據(jù)又持續(xù)走低，徘徊在30%左右。

尼基·黑莉所說(shuō)的“回報(bào)”，就是指美國(guó)派發(fā)大量經(jīng)濟(jì)和軍事援助之后，希望得到的“贊成票”。

一般而言，三個(gè)因素影響著聯(lián)大會(huì)議里的投票傾向。

首先，聯(lián)合國(guó)大會(huì)的投票原則為“一國(guó)一票，票票等值”。很多人口極少、國(guó)土狹小、積貧積弱的小國(guó)，一票的分量不比美國(guó)輕。它們?cè)谕镀睍r(shí)，會(huì)以國(guó)家利益、地區(qū)利益或集團(tuán)利益為先。

同時(shí)，聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)某些特定席位，只能或傾向于由小國(guó)代表?yè)?dān)任，使得小國(guó)的“主事”機(jī)會(huì)遠(yuǎn)多于大國(guó)。像聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席的席位，基本上從中小國(guó)家代表中產(chǎn)生。而在議題的選擇權(quán)上，小國(guó)也更具優(yōu)勢(shì)。1989年時(shí)，馬爾代夫的聯(lián)合國(guó)代表致信秘書(shū)長(zhǎng)，請(qǐng)求在大會(huì)議程中加入“小國(guó)的保護(hù)和安全”的議程，最終大會(huì)加入此項(xiàng)議程，秘書(shū)長(zhǎng)作了關(guān)于該議題的報(bào)告。

其次，地區(qū)集團(tuán)、其他政治集團(tuán)一直在對(duì)聯(lián)大投票起作用。像七十七國(guó)集團(tuán)，全部由亞非拉的第三世界國(guó)家組成，目標(biāo)是扭轉(zhuǎn)發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際貿(mào)易中的被動(dòng)地位，自然會(huì)和“美國(guó)優(yōu)先”的目標(biāo)有所抵觸。像伊斯蘭合作組織，成員遍及中東、中亞、西非、北非和印度次大陸，覆蓋人口達(dá)16億，宣稱支持巴勒斯坦人民恢復(fù)民族權(quán)利和重返家園的斗爭(zhēng)，和美國(guó)力挺以色列的宗旨格格不入。像“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”，發(fā)軔于冷戰(zhàn)時(shí)期，不與任何一個(gè)超級(jí)大國(guó)結(jié)盟，近年來(lái)致力于推動(dòng)“去帝國(guó)主義”。

再次，“金錢外交”的力量，離開(kāi)了理想條件，有效性往往打折扣。從1980年至2008年，美國(guó)為受援國(guó)提供了近4600億美元的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，不可謂不多。但一份關(guān)于2000年至2008年的聯(lián)大投票記錄的分析報(bào)告卻顯示，約95%的受援國(guó)在非共識(shí)性投票中給美國(guó)投了反對(duì)票，在美國(guó)認(rèn)為“重要”的非共識(shí)性投票中，72%的受援國(guó)投了反對(duì)票。

美國(guó)援助程度最大的30個(gè)國(guó)家里，有29個(gè)國(guó)家在非共識(shí)性投票中給美國(guó)投了反對(duì)票，有25個(gè)國(guó)家在“重要”的非共識(shí)性投票中給美國(guó)投了反對(duì)票。這也促使美國(guó)尋找其“親和聯(lián)盟”貌合神離的更深層原因。

“自由指數(shù)”

很多現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，美國(guó)根本無(wú)須在意聯(lián)合國(guó)的任何實(shí)質(zhì)性影響。然而，作為最負(fù)盛名、聯(lián)系最廣泛的國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)可為美國(guó)支持的行動(dòng)提供至關(guān)重要的合法性支撐。

兩次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)就是最佳案例。1991年的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)得到了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的授權(quán)，2003年則沒(méi)有取得授權(quán)，結(jié)果迥然不同：1991年時(shí)，盟國(guó)提供了16萬(wàn)名軍人，美軍傷亡人數(shù)為299人，美國(guó)納稅人僅花了100億美元；2003年時(shí)，盟國(guó)提供了4.5萬(wàn)名軍人，美軍傷亡人數(shù)超過(guò)4000，美國(guó)納稅人花了4000億美元。

而在影響聯(lián)合國(guó)大會(huì)投票傾向的因素中，相比經(jīng)濟(jì)援助、集團(tuán)裹挾等外因，內(nèi)因起著更大的作用。而一國(guó)的“自由指數(shù)”是一個(gè)更為有效的觀察對(duì)象——投給美國(guó)的贊成票，隨著政治自由、經(jīng)濟(jì)自由的增加而增加。

經(jīng)濟(jì)自由意味著個(gè)人的工作、生產(chǎn)、生活、消費(fèi)的基本權(quán)利不受國(guó)家侵犯。更大的經(jīng)濟(jì)自由賦予人們更多的機(jī)會(huì)，不僅可以帶來(lái)持久的繁榮，還可以培養(yǎng)對(duì)人權(quán)的尊重。

《2010經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)》考察了10個(gè)關(guān)鍵要素，每個(gè)國(guó)家在“十大自由”上都以0—100分的分?jǐn)?shù)區(qū)間進(jìn)行評(píng)分。根據(jù)平均得分，分為“自由”“幾乎自由”“中等自由”“幾乎不自由”“受壓制”五種類型。

通過(guò)對(duì)比聯(lián)合國(guó)大會(huì)的投票模式，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由度較高的國(guó)家，更有可能把贊成票投給美國(guó)。從2000年至2008年的綜合比較結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)“自由”國(guó)家投給美國(guó)的贊成票，是“受壓制”國(guó)家的兩倍以上。

政治自由的檢視結(jié)果，和經(jīng)濟(jì)自由的檢視結(jié)果高度重合?！?010世界自由指數(shù)》根據(jù)10個(gè)有關(guān)政治權(quán)利的問(wèn)題和15個(gè)有關(guān)公民自由的問(wèn)題，對(duì)每個(gè)國(guó)家的政治自由度進(jìn)行評(píng)級(jí)，分為“自由”“部分自由”和“不自由”三種類型。

2009年，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)所有的非共識(shí)性投票中，自由國(guó)家以36.6%的票數(shù)對(duì)美國(guó)投了贊成票；而在“重要”的非共識(shí)性投票中，自由國(guó)家以50.8%的票數(shù)對(duì)美國(guó)投了贊成票。從2000年至2008年的綜合比較結(jié)果來(lái)看，政治“自由”國(guó)家投給美國(guó)的贊成票，是“不自由”國(guó)家的兩倍以上。

聯(lián)大會(huì)議上的博弈，是各國(guó)在國(guó)際上博弈的縮影，各國(guó)根據(jù)自身的國(guó)家利益進(jìn)行投票。隨著國(guó)家在政治和經(jīng)濟(jì)上變得更加自由，符合它們利益的政策也越有可能與美國(guó)的利益接近。

從這個(gè)結(jié)果反推，可以說(shuō)越來(lái)越多的國(guó)家，特別是小國(guó)，并沒(méi)有在政治和經(jīng)濟(jì)上變得更加“自由”，畢竟美國(guó)得到的票數(shù)正在減少。

同樣地，這也促使我們反思美國(guó)人定義的“自由”——到底在何種程度上，個(gè)人權(quán)利意味著不受侵犯，公民表達(dá)意味著民主平等？如果沒(méi)有達(dá)到美式“自由”，是否一定是站在了自由的對(duì)立面？毋寧說(shuō)，它們只是站在了美國(guó)的對(duì)立面。

美國(guó)失去的“票數(shù)”和民意，不正暗示了其軟實(shí)力的衰落？

回顧聯(lián)合國(guó)的投票史，美國(guó)這座“道德燈塔”似乎遵循著一個(gè)周期：每隔一段時(shí)間，來(lái)自燈塔的光芒就會(huì)轉(zhuǎn)移開(kāi)去。

（摘自《南風(fēng)窗》2020年第3期）