正當(dāng)程序原則在行政審判中的適用分析

馬麗培

以行政案件中涉及“正當(dāng)程序”的審判案例為分析對象，在中國裁判文書網(wǎng)中以“正當(dāng)程序”為關(guān)鍵詞，在“湖南省”地區(qū)一欄進(jìn)行檢索后得到268份裁判文書，再依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)篩選出100份有效的裁判文書，進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的人民法院在行政審判中對正當(dāng)程序的認(rèn)知深度及適用標(biāo)準(zhǔn)各不相同。在法律、法規(guī)和規(guī)章對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的程序沒有明確規(guī)定的情況下，法院能否根據(jù)正當(dāng)程序原則去審查行政行為的合法性，是觀察當(dāng)前中國司法的實(shí)際職能和法律發(fā)展的一個(gè)窗口。通過分析中國裁判文書網(wǎng)中行政審判中的典型案例，找尋正當(dāng)程序在我國司法實(shí)踐中的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體內(nèi)容，收集的100份行政訴訟判決書，盡管不能囊括法院運(yùn)用正當(dāng)程序原則的所有情況，但從判決書的來源和數(shù)量上來看，具有一定的代表性，可以大致勾勒出法院運(yùn)用正當(dāng)程序原則的基本情況。

1 關(guān)于正當(dāng)程序的理解

正當(dāng)程序原則起源于英國古老的自然公正原則，20世紀(jì)初逐步被適用于行政機(jī)關(guān)，其最為核心的要素是避免偏私和聽取意見。避免偏私要求行政行為必須由沒有利益牽連的人作出。聽取意見則至少包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利;二是了解行政機(jī)關(guān)論點(diǎn)的根據(jù)的權(quán)利;三是為自己辯護(hù)的權(quán)利。2004年，國務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，“程序正當(dāng)”首次被引入，規(guī)定為政府依法行政的基本原則和基本要求，并將其納入到規(guī)范性文件層面，成為行政主體行政行為的效力依據(jù)。1989年《行政訴訟法》第54條對“法定程序”予以確認(rèn)，法律程序逐步受到重視，后來諸多行政立法將正當(dāng)程序原則具體化為一種法定程序。比如，《行政處罰法》將聽證制度引入我國，2011年實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》要求行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人享有陳述意見、申辯的權(quán)利，并聽取其陳述和申辯。2008年實(shí)施的《湖南行政程序規(guī)定》實(shí)現(xiàn)了地方行政程序的法典化。湖南省高級人民法院在一個(gè)案子的裁判文書中就寫到“行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)必須遵守正當(dāng)程序的要求，無論是國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，還是《湖南省行政程序規(guī)定》，都對正當(dāng)程序作出了詳細(xì)的規(guī)定，均嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán);與行政行為的結(jié)果有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，是利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其參與行政程序?！庇纱丝梢钥闯龊鲜≡诹⒎ó?dāng)中能動(dòng)的將正當(dāng)程序原則納入“法定程序”的范疇。在另一個(gè)案子的判決中寫到“根據(jù)正當(dāng)程序的原則，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在作出行政行為之前向當(dāng)事人告知事實(shí)，并說明理由，及提供當(dāng)事人陳述意見的機(jī)會，聽取當(dāng)事人的意見。”在這一份裁判文書中看到法院已經(jīng)開始明確正當(dāng)程序原則在司法實(shí)踐中的具體運(yùn)用。

目前我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，正當(dāng)程序原則主要體現(xiàn)在《行政處罰法》《行政許可法》等基本行政法律規(guī)范中。《行政處罰法》第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！奔磳τ谡?dāng)程序原則的適用，行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，只是在法律未對正當(dāng)程序原則設(shè)定具體程序性規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以就履行正當(dāng)程序的具體方式作出選擇。

2 法院適用正當(dāng)程序原則的方法

在缺乏統(tǒng)一的實(shí)體法依據(jù)的情況下，法院適用正當(dāng)程序原則難免會遭受質(zhì)疑。但在審判實(shí)踐中，法院并沒有放棄對正當(dāng)程序原則的適用，運(yùn)用多種方法進(jìn)行了探索。

2.1 模糊正當(dāng)程序與法定程序的界限

法院適用正當(dāng)程序原則的一種方法是對正當(dāng)程序與法定程序的區(qū)別予以模糊化處理，違反正當(dāng)程序原則也即違反法定程序。比如，湖南省郴州市中級人民法院審理的羅薇與被告資興市人民政府因行政裁決一案中，法院認(rèn)為，“本案爭議的焦點(diǎn)是被訴行政裁決是否違反法定程序。資興市人民政府辯稱其裁決程序?yàn)樵诮拥搅_薇的申請后，通知資興市國土資源局答辯并提交了認(rèn)定羅薇不屬于安置對象的依據(jù)，然后在法定期限內(nèi)作出裁決。從被告提交的證據(jù)來看，被告在作出裁決前，從資興市國土資源局調(diào)取了認(rèn)定原告不屬于安置對象的相關(guān)證據(jù)，但未聽取原告的陳述、申辯，更未將原告的陳述、申辯予以記錄。綜上所述，資興市人民政府作出的行政裁決未依正當(dāng)程序原則充分保障羅薇的陳述、申辯權(quán)利，屬違反法定程序，應(yīng)予撤銷。”從這個(gè)案例可以看出，法院依據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第七十三條“行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人、利害關(guān)系人享有陳述意見、申辯的權(quán)利，并聽取其陳述和申辯。對于當(dāng)事人、利害關(guān)系人的陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以記錄并歸入案卷”，認(rèn)為被告侵犯原告的陳述、申辯權(quán)利，屬于違反法定程序，這里就是把違反法定程序歸結(jié)為違反正當(dāng)程序。又如，平和堂（中國）有限公司長沙奧克斯廣場分店與長沙市岳麓區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局一案中，法院認(rèn)為，“被告在對原告作出處罰決定前，依法進(jìn)行了立案調(diào)查，召開聽證會等法定程序，充分保障了原告的合法權(quán)益，符合正當(dāng)程序要求?！边@個(gè)案例的審判中也是將符合法定程序等同于符合正當(dāng)程序。

2.2 擴(kuò)大正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵

行政法上的正當(dāng)程序原則的要義體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)在作出不利行政行為之時(shí)，對當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)告知、送達(dá)或聽取意見。在以上得到的100份裁判文書中只有18份裁判文書是因“對當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)告知、送達(dá)或聽取意見”以外的理由作出的，在這些案件中，法院對正當(dāng)程序原則的理解有所差異。

2.2.1 實(shí)體法中有相關(guān)規(guī)定

比如，黃平國與長沙市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所一案中，《中華人民共和國行政許可法》第十六條第三款規(guī)定“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定”，《湖南省行政程序規(guī)定》第二條也明確了對于該規(guī)定的內(nèi)容，“法律、法規(guī)對行政程序另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。因此，《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第四十九條規(guī)定的“機(jī)動(dòng)車所有人可以在機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)有效期滿前三個(gè)月內(nèi)向登記地車輛管理所申請檢驗(yàn)合格標(biāo)志。申請前，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。申請時(shí)，機(jī)動(dòng)車所有人應(yīng)當(dāng)填寫申請表并提交行駛證、機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)憑證、車船稅納稅或者免稅證明、機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)合格證明。車輛管理所應(yīng)當(dāng)自受理之日起一日內(nèi)，確認(rèn)機(jī)動(dòng)車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志。”該法條并未設(shè)立新的行政許可事項(xiàng)，只是對申請檢驗(yàn)合格標(biāo)志的辦理程序作出了具體規(guī)定，并不違反《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，與《湖南省行政程序規(guī)定》之間也無沖突，并且與上位法《中華人民共和國道路交通安全法》立法宗旨及原則性規(guī)定也無沖突。因此，對于原告未將車輛道路交通安全違法行為處理完畢前就要求核發(fā)檢驗(yàn)合格標(biāo)志的申請，被告拒絕受理并當(dāng)場告知原告按照《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》第四十九條的規(guī)定將違法行為處理完畢后再予受理相關(guān)申請的行為，法院認(rèn)為事實(shí)清楚，適用法律正確，符合正當(dāng)程序要求。這個(gè)案例中法院之所以判決該案中的行政行為符合正當(dāng)程序，是因?yàn)榉舷嚓P(guān)實(shí)體法中有關(guān)規(guī)定即法律法規(guī)規(guī)定。

2.2.2 法律沒有規(guī)定，但是根據(jù)一般邏輯是應(yīng)有之義

比如，原告方潔不服被告漢壽縣公安局行政處罰決定及被告常德市公安局復(fù)議決定一案中，法院認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件過程中，應(yīng)當(dāng)在遵守《中華人民共和國治安管理處罰法》和公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的規(guī)定，嚴(yán)格履行法定程序的同時(shí)，也要充分考慮到?jīng)]有閱讀能力的盲人的特殊情況，按照正當(dāng)程序原則，在處罰程序中體現(xiàn)過程公開和保證參與。本案中，被告在辦案過程中，無視原告自稱盲人并持有殘疾證書這一事實(shí)，對原告的詢問筆錄、公安行政處罰告知筆錄等證據(jù)，沒有相關(guān)人員在場見證或相關(guān)錄像資料予以佐證，忽視了正當(dāng)程序蘊(yùn)含的公正平等原則。法院從正當(dāng)程序本身蘊(yùn)含的基本價(jià)值要義出發(fā)，認(rèn)為即使法律中沒有明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也要遵守基本的正當(dāng)程序原則。

必須說明的是，在我國行政審判中適用正當(dāng)程序原則，并不意味要把正當(dāng)程序原則直接作為行政判決的法律依據(jù)，而僅代表我國法官可在判決書的說理部分運(yùn)用正當(dāng)程序原則對所要適用的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件所規(guī)定的行政程序條款加以解釋。正當(dāng)程序原則并非一個(gè)獨(dú)立、完整的法律原則，在我國行政審判中并不能直接成為判決的法律依據(jù)。當(dāng)然，在行政審判中適用正當(dāng)程序原則，更不代表我國法官可以在行政審判中自由創(chuàng)造規(guī)則，只是為法官在具體案件中解釋法律、適用法律提供一個(gè)相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。所以法官在以正當(dāng)程序原則作為標(biāo)準(zhǔn)對行政程序正當(dāng)性加以審查時(shí)，要嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，不主觀臆斷、隨意裁判。

（作者單位：西北政法大學(xué)）