我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑評析與思考

唐顯鍵

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權(quán)組織，它的服務(wù)能力和服務(wù)水平直接關(guān)系著人民群眾的切身利益。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，市民化步伐的不斷加快，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制弊端凸顯。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上，學(xué)者們從不同的角度提出了各自的政策主張和改革路徑。本文對幾種主要改革路徑作了簡要的評析，并提出自己的思考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制;撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn);改革路徑

1 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主要路徑評析

1.1 “強(qiáng)化式”改革：強(qiáng)化政府職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)去留問題上，大多學(xué)者主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時不斷完善這一基層政權(quán)，強(qiáng)化其服務(wù)職能。持這種觀點(diǎn)的主要理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的末梢，處于國家和民間的中間地位，是國家服務(wù)人民最直接、最基本的政權(quán)組織，它既可以平衡兩者的關(guān)系，又可以作為兩者沖突不可置換的緩沖空間，其作用突出。然而，“強(qiáng)化式”改革具體該如何開展？首先就要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn);其次就是要在中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。同時，通過官民合作的方式，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民主性和自治性。

這種“強(qiáng)化式”的改革對于緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和提供公共服務(wù)，貫徹指示意見都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，也存在許多新的問題。一方面，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)使農(nóng)民辦事更麻煩，成本更高，文化教育也很難保證，政府與農(nóng)民的交流越來越少，服務(wù)功能很難發(fā)揮。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍變大，人口增加，社會治安問題也不斷增多，維護(hù)穩(wěn)定變得更加復(fù)雜。因此，“強(qiáng)化式”的改革還未收到預(yù)期的效果，任重而道遠(yuǎn)。

1.2 “虛化式”改革：改為派駐機(jī)關(guān)

“虛化式”改革者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是人民公社的變異體，沒有多少獨(dú)立的決策權(quán)，社會管理職能也不完備，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來越小，但同時鄉(xiāng)村治理日益復(fù)雜，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制時機(jī)并不成熟，因此認(rèn)為可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改為縣政府的派駐機(jī)關(guān)，以鄉(xiāng)公所等形式發(fā)揮服務(wù)功能。其主要是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政單位，將鄉(xiāng)長改為縣長委任，指導(dǎo)村民自治活動，鄉(xiāng)公所不再設(shè)立獨(dú)立的財政、編制，由縣政府統(tǒng)一管理。總體而言，“虛化式”的改革模式符合我國農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，也有利于減少行政層級，降低行政成本，精簡機(jī)構(gòu)和人員。但是這種改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為派駐機(jī)構(gòu)也極可能導(dǎo)致權(quán)力真空，帶來鄉(xiāng)村生活的無序和混亂，同時不利于基層民主的發(fā)揮，產(chǎn)生更為嚴(yán)重的官僚化弊端，將鄉(xiāng)村間的體制性緊張進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級政府。

1.3 “自治式”改革：推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)越發(fā)突出，許多學(xué)者就認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一種壓力體制的出現(xiàn)一方面加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面隨著市場化、民主化的發(fā)展，出現(xiàn)了許多職能錯位、缺位問題。因此主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將縣一級政府作為最基層政權(quán)，縣及縣以下充分發(fā)揮村民自我治理作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有利于充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，行使自己的政治權(quán)力，消除縣鄉(xiāng)間的壓力型體制。但是，就當(dāng)前而言，在全國撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得格外理想化。一方面，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口眾多，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難得到保證;另一方面，國家和鄉(xiāng)村間的失衡是很難通過撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來打破的?？傊?，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會各個領(lǐng)域，必須在條件相當(dāng)成熟下才可以做一打算，否則將引起社會大的動蕩。

2 對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革路徑的思考

通過對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革主要路徑的評析，我們可以發(fā)現(xiàn)這大多都只是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制中某一方面或幾個方面作出的策略，而沒有從整體出發(fā)，系統(tǒng)的根據(jù)我國基層政權(quán)的實(shí)際提出最行之有效的路徑。本文將從系統(tǒng)的角度出發(fā)，試圖通過推動鄉(xiāng)村民主治理和服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)來構(gòu)建一套縣鄉(xiāng)村綜合配套的改革路徑，從而解決現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的諸多問題。

2.1 加快縣鄉(xiāng)合作機(jī)制建設(shè)，改變壓力型體制

我國是單一制國家，受傳統(tǒng)政權(quán)思想的影響，縱向?qū)蛹夁^分強(qiáng)調(diào)量化的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，下級與上級間更多的是完成指標(biāo)任務(wù)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)體系的末梢，各項(xiàng)任務(wù)都會層層分解，最終落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來完成。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與人民群眾直接接觸的一級，其主要任務(wù)應(yīng)該是服務(wù)人民最基本的訴求。因此，必須加快縣鄉(xiāng)兩級合作，轉(zhuǎn)變縣級政府的職能，多一些事權(quán)而少一些指揮，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權(quán)，主動探索解決人民所需。

2.2 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建服務(wù)型基層政權(quán)

當(dāng)下，隨著農(nóng)民市民化步伐的不斷加快，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口越來越少，其設(shè)置直接增加了政府的行政成本，因此撤小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)建中心鎮(zhèn)成為可用之策。當(dāng)然，建設(shè)中心鎮(zhèn)的目的也是非常顯然的，就是為了通過中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的優(yōu)勢，輻射周邊地區(qū)，同時為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少，而是要讓每一個基層政府集中力量為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供最好的服務(wù)和保障。建立有限責(zé)任政府和職能調(diào)整轉(zhuǎn)變也是要使政府集中于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，減少微觀經(jīng)濟(jì)管理。同時，在構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時候，要充分發(fā)揮人民群眾參與作用，從而促進(jìn)基層民主，提高農(nóng)民的民主參與意識。

2.3 加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推動鄉(xiāng)村民主發(fā)展

“社區(qū)”是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的若干群體形成的一個相互關(guān)聯(lián)、密切交往的大集體，它是宏觀社會的縮影。在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們首先將一些小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)、一些條件較好的村改為社區(qū)，建立起居委會，為居民提供各式各樣的服務(wù)，滿足居委會成員不同的需求，從而真正使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”得到切實(shí)的貫徹，發(fā)揮人民群眾的主體性作用。其次我們還可以在社區(qū)集中的地區(qū)建設(shè)縣政府辦事處，集中管理社區(qū)中出現(xiàn)的問題，為社區(qū)發(fā)展提供服務(wù)，也為居民生活提供二次保障。

總而言之，新形式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革勢在必行。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須以促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定為前提，以厘清縣鄉(xiāng)村三者關(guān)系為突破口，重點(diǎn)尋求綜合配套改革方案，從而走出一條適合中國國情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革之路。

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（作者單位：延安大學(xué)公共管理學(xué)院）