江蘇省省級環(huán)保引導(dǎo)資金管理現(xiàn)狀研究

楊艷 潘鐵山 江淼 徐靜

摘要：本文總結(jié)了江蘇省省級環(huán)保引導(dǎo)資金整體情況、“因素法”切塊分配方式的優(yōu)點，在此基礎(chǔ)上，剖析了省級環(huán)保引導(dǎo)資金管理中存在資金預(yù)算總額有待增加，省級層面缺乏支持手段、資金切塊后地方管理能力愈趨不足，工作推進存在瓶頸、切塊資金執(zhí)行情況不佳，地方主動性有待提高等問題，有針對性地提出完善資金分配方式，力抓一批省級統(tǒng)籌分配項目、擴大省本級能力建設(shè)盤子，增加監(jiān)控監(jiān)測能力建設(shè)投入、厘清資金與項目管屬關(guān)系，進一步明確資金管理職責(zé)等有關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：資金管理;分配方式;政策建議

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）01-0-01

Abstract：This paper summarizes overall situation of environmental protection guiding funds in Jiangsu province and advantages of the “factor method” block allocation method， based on this， we found out some problems，such as the total amount of funds budget in environmental protection guiding funds in Jiangsu province management needs to be increased，and there is a lack of support at the provincial level，after the funds are cut，the local management ability is becoming less and less， and there is a bottleneck in the work promotion，and the implementation of the cut funds is not good，and the local initiative needs to be improved.To solve these problems，this paper puts forward some relevant policy suggestions，such as improve the allocation of funds，and strive to collect a number of provincial-level integrated distribution projects，expand the provincial capacity building tray and increase investment in monitoring and monitoring capacity building，and clarify the relationship between funds and project management， and further clarify the responsibility of fund management.

Key words：Funds management;Distribution method;Policy proposal

2014年5月，財政部出臺了《關(guān)于進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》（財預(yù)﹝2014﹞85號）[1]，要求各級財政部門要按照規(guī)定時間及時下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，加快資金支付進度。同時，結(jié)合多年來項目法分配資金過程中出現(xiàn)的申報時間緊、市縣自主性低、分配進度慢等問題，從2016年開始，江蘇省針對省級環(huán)保引導(dǎo)資金采取了“因素法”占絕對主導(dǎo)的方式進行分配。

1 省級環(huán)保引導(dǎo)資金整體情況

為引導(dǎo)帶動社會資本投入污染防治項目建設(shè)，促進我省環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展，2007年，江蘇省財政廳、江蘇省生態(tài)環(huán)境廳（原江蘇省環(huán)保廳）共同設(shè)立了江蘇省省級環(huán)保引導(dǎo)資金，以引導(dǎo)、激勵的支持方式，對全省范圍內(nèi)的污染防治項目和省本級能力建設(shè)項目進行資金補助。經(jīng)過十多年的發(fā)展，資金規(guī)模不斷增長，2007—2019年期間，安排的引導(dǎo)資金總額約145億元，2015年以來，引導(dǎo)資金量穩(wěn)定在每年18億元左右。近年來，省級環(huán)保引導(dǎo)資金主要用于水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、省本級能力建設(shè)、環(huán)?？蒲姓n題研究等工作，有力推動了全省各項環(huán)保重點工作的開展。2015年之前，我省資金分配方式為“項目法為主、因素法為輔”，2016年至今，因素法切塊在資金分配中占絕對主導(dǎo)地位[2]。

2 因素法切塊的優(yōu)點

因素法切塊分配資金的方式優(yōu)點在于：一是操作簡便，資金安排的行政成本較低，預(yù)算安排周期短;二是能夠體現(xiàn)一定的公平性與效率[3]。當(dāng)前江蘇以“因素法”分配引導(dǎo)資金，資金分配掛鉤各地方年度重點工作任務(wù)量、污染物減排任務(wù)量及環(huán)境質(zhì)量改善情況等因素，達到了資金分配公平的目的。從實施2年多以來的效果看，該模式縮短了資金安排周期，給予市縣更多謀劃項目、分配資金的自主權(quán)利，具有一定效果。

3 當(dāng)前資金管理存在的問題

3.1 資金預(yù)算總額有待增加，省級層面缺乏支持手段

近年全省環(huán)保任務(wù)十分繁重，資金需求量巨大，特別是化工園區(qū)整治和危險廢物處置能力建設(shè)、全省環(huán)保監(jiān)測監(jiān)控能力建設(shè)、環(huán)保重大項目科技攻關(guān)等環(huán)保重點工作資金缺口較大，增加引導(dǎo)資金年度預(yù)算總額迫在眉睫。在目前引導(dǎo)資金絕大部分按因素法切塊至市縣的模式下，省級層面預(yù)留資金非常有限，缺少抓手，除省本級能力建設(shè)項目外，對其他重點環(huán)保工程項目難以進行有效的資金支持。

3.2 資金切塊后地方管理能力愈趨不足，工作推進存在瓶頸

3.2.1 基層人員短缺

基層環(huán)保部門普遍存在人員短缺的情況，部分環(huán)保部門無專門的資金管理部門和人員。如一些地方無對口省廳的規(guī)劃財務(wù)部門，資金管理人員分散在水、氣、土等業(yè)務(wù)科室。

3.2.2 基層人員專業(yè)化程度不高

從人員構(gòu)成來看，基層人員學(xué)歷水平相對較低，再加上缺少務(wù)實有效的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致對上級政策理解不透，把握不準，執(zhí)行不到位;從崗位設(shè)置來看，部分地方資金管理工作由會計主管，管理人員無環(huán)保專業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)水平與管理需求存在較大差距。

3.2.3 工作推進存在瓶頸

多部門職能交叉，資金管理工作推進存在瓶頸。環(huán)保部門對于資金的管理只是過審，而不是具體項目的實施單位，在資金管理協(xié)調(diào)上存在困難。以水污染防治項目為例，環(huán)保、水利、住建三部門均有財政資金予以補助，環(huán)保資金重點補助河道清淤、生態(tài)護坡等項目，但項目實施主體一般為水利和住建部門，而環(huán)保部門缺少跨部門協(xié)調(diào)能力，一方面導(dǎo)致環(huán)保水方向資金申報積極性較低，資金難以落實，另一方面對于已補助的項目，環(huán)保部門往往難以監(jiān)管和推進項目進展。

3.3 切塊資金執(zhí)行情況不佳，地方主動性有待提高

切塊資金執(zhí)行情況不佳，與地方采取的資金撥付方式密切相關(guān)。經(jīng)了解，一些地方為減小資金管理風(fēng)險，確保資金使用安全，地方政府要求按進度撥付或項目驗收后撥付，且在資金撥付前需要層層審核，資金撥付審批程序復(fù)雜;又有一些地方審計和紀檢部門將“資金補助未竣工驗收項目”作為重點整改問題之一，導(dǎo)致環(huán)保部門只能在項目竣工驗收后撥付資金。但這兩種撥付方式都不能及時發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，直接影響項目的實施進程，導(dǎo)致資金執(zhí)行進度緩慢。切塊資金管理無抓手，工作主動性不高。就省級層面而言，資金項目季度調(diào)度制度僅是一個原則性的抓手，缺乏對資金執(zhí)行情況較差地區(qū)的懲罰措施;對于地方而言，部分地區(qū)爭取資金積極性不高，認為不僅需要花費精力去管理，還需要應(yīng)付各種資金相關(guān)的檢查、審計，有著“多一事不如少一事”的消極想法。

4 相關(guān)建議

4.1 完善資金分配方式，力抓一批省級統(tǒng)籌分配項目

一方面，探索“因素法為主、項目法為輔”的資金分配模式。在發(fā)揮“因素法”優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，將更多比重的引導(dǎo)資金采用項目法進行分配，重點支持環(huán)境效益顯著、項目成熟度高、對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善作用明顯的重大項目，避免全盤采用因素法所造成的資金分配平均化傾向。另一方面，修訂現(xiàn)行的省級環(huán)保引導(dǎo)資金管理辦法，將“重點工作任務(wù)工作量”從切塊因素中移除，分解出來對應(yīng)部分的資金由省級層面統(tǒng)籌用于支持納入省級環(huán)保項目儲備庫的重大項目。

4.2 擴大省本級能力建設(shè)盤子，增加監(jiān)控監(jiān)測能力建設(shè)投入

考慮到目前環(huán)境保護工作任務(wù)重、要求高，加上環(huán)保機構(gòu)調(diào)整后，各機構(gòu)環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備需要增配與更新，全省環(huán)境保護監(jiān)測監(jiān)控能力亟需提高，需要擴大省本級能力建設(shè)盤子，提升全省環(huán)境監(jiān)管能力。

4.3 厘清資金與項目管屬關(guān)系，進一步明確資金管理職責(zé)

一方面，厘清資金與項目管屬關(guān)系，財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門各司其職。涉及到重點工作任務(wù)相關(guān)的資金分配，由工作相關(guān)業(yè)務(wù)處室提出具體分配方案，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報且取得一致意見后，再由財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門聯(lián)合報財政協(xié)商分配、下達資金，績效評價工作由業(yè)務(wù)部門負責(zé);涉及到省本級能力建設(shè)方面的資金分配，由各需求部門或單位按程序編制方案，向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報且取得一致意見，獲取發(fā)改委立項批準后，再由財務(wù)部門、各需求部門或單位聯(lián)合報財政協(xié)商分配、下達資金，績效自評工作由各需求部門或單位負責(zé)。另一方面，進一步明確部門資金、項目管理職責(zé)。財務(wù)部門負責(zé)資金執(zhí)行情況的調(diào)度工作，業(yè)務(wù)部門負責(zé)項目具體實施情況調(diào)度、績效分析工作。

參考文獻

[1]關(guān)于進一步加強財政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知[Z].財政部，2014.

[2]江蘇省省級環(huán)境保護引導(dǎo)資金使用管理辦法[Z].江蘇省財政廳，江蘇省環(huán)保廳，2016.

[3]孫寧.省級環(huán)境保護專項資金使用管理的對比分析與“十二五”改革建議[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2011（05）：18-22.

收稿日期：2019-11-20

作者簡介：楊艷（1986-），女，碩士研究生，高級工程師，研究方向為環(huán)保資金管理、環(huán)境監(jiān)理政策、環(huán)保咨詢與技術(shù)研究。