民營企業(yè)參與PPP項目現(xiàn)狀和發(fā)展建議

摘 要：在我國PPP實踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體。民營企業(yè)參與PPP項目存在參與度低、開工率低、行業(yè)分化顯著、項目融資難、參與門檻過高等問題。探討了我國民營企業(yè)參與PPP項目的現(xiàn)狀，分析了制約民營企業(yè)參與PPP項目的因素，提出了推進民營企業(yè)參與PPP項目的建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目;民營企業(yè);制約因素

文章編號：1004-7026（2020）05-0100-02???????? 中國圖書分類號：F276.5;F283 ??????? 文獻標志碼：A

目前在我國推行的PPP模式中，社會資本主要包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)[1]。由于國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的特殊地位和我國獨特的國情，我國民營企業(yè)參與PPP項目出現(xiàn)“水土不服”的情況[2]。2019年政府工作報告首次將PPP模式與擴大投資明確聯(lián)系在一起，提出適當降低項目資本金比例，以吸引更多民間資本進入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。

1? 民營企業(yè)參與PPP項目現(xiàn)狀

1.1? 民營企業(yè)參與度不高

在我國PPP實踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體，私人資本比例明顯低于國有企業(yè)，在客觀上造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)“國進民退”的擠出效應(yīng)。不少民營企業(yè)對投入PPP項目的熱情很高，也在尋找好的項目，但實際簽約率并不理想[3]。

1.2? 不同行業(yè)規(guī)模分化顯著，差距較大

全國PPP綜合信息平臺項目庫2019年第三季度報顯示，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育行業(yè)在PPP項目累計數(shù)量排名前5位，合計占管理庫項目總數(shù)的75%;交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、旅游行業(yè)在PPP項目累計投資額排名前5位，合計占管理庫總投資額的84.3%。

這一情況造成民營企業(yè)參與PPP項目的選擇十分有限。在民營企業(yè)參與的19個行業(yè)領(lǐng)域中，民資背景落地項目數(shù)前5位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育，占比66.5%;民資背景落地項目投資額前5位是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、旅游，占總投資額的81.4%。

1.3? 民營企業(yè)中標開工率不高，項目運作能力有待增強

民營企業(yè)中標PPP項目后，由于缺乏成功案例、融資難等原因，在開工率和準備期方面的表現(xiàn)明顯差于國有企業(yè)[4]。一般而言，國有企業(yè)開工率更高，準備期更短。2016年民營企業(yè)開工率為40.08%，而國有企業(yè)開工率為46.94%;2017年開工率差別進一步拉大，民營企業(yè)為35.2%，國有企業(yè)為50.08%。國有企業(yè)準備期明顯短于民營企業(yè)，在中標后能夠更早落實建設(shè)。

2? 制約民營企業(yè)參與PPP項目的因素

2.1? PPP項目自身特點不利于民營企業(yè)

首先，PPP模式通常運用在交通運輸、市政工程、保障性安居工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給領(lǐng)域，具有非競爭性和非排他性，不可避免出現(xiàn)“免費搭便車”現(xiàn)象和負面外部性問題，這都會使項目供給方的經(jīng)濟收益受到影響[5]。

其次，我國PPP項目投資回報率偏低。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國已落地PPP項目平均回報率為7.89%，2016年8月前平均回報率為7.13%，而國外PPP項目平均投資回報率為18%。

再次，PPP項目投資額一般較大，建設(shè)周期長達10～30年，對利率波動、市場價格波動、外匯波動的敏感性強。這一方面導(dǎo)致民營企業(yè)現(xiàn)金流壓力增大，另一方面地方政府擔心民營企業(yè)存在破產(chǎn)風險而不愿與其合作。

2.2? 民營企業(yè)先天的弱勢和投資顧慮

民營企業(yè)一般規(guī)模偏小，在進行融資時面臨重重困難。PPP項目融資主要分為資本金融資和項目融資。資本金融資方式有利用企業(yè)自有資金和與銀行成立基金兩種。前者由于資本金占用時間較長、在項目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，會大大增加企業(yè)經(jīng)營風險。后者由于銀行對非上市民營企業(yè)經(jīng)濟實力和可靠性缺乏信心，同樣難以實現(xiàn)[6]。

企業(yè)通常采取的解決辦法是“引入純粹的財務(wù)投資人”，導(dǎo)致融資成本大幅增加。項目融資由于渠道不多，問題同樣難以解決。再加上對PPP項目和政策了解不清晰、不到位，民營企業(yè)運作PPP項目的能力明顯弱于國有企業(yè)，缺乏競爭優(yōu)勢。

此外，PPP項目生命周期長，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)人調(diào)動、更換比較頻繁?！靶鹿俨焕砼f賬”的問題在一些地方比較突出。項目失敗會給民營企業(yè)帶來重大損失，增加了民營企業(yè)的投資顧慮。

2.3? 政府缺乏契約意識，存在失信和不當行為，具有選擇偏好

目前我國在PPP項目立法上還處在摸索階段，尚未制定國家統(tǒng)一專項立法。一些地方政府對PPP項目存在錯誤認識，認為“合同是張紙，簽完隨時改”。契約不執(zhí)行成本小、懲罰輕，導(dǎo)致一些地方政府可能選擇違約，而民營企業(yè)缺乏有效渠道維護自身合法權(quán)益。部分地方政府把經(jīng)營困難、利潤率低的項目重新包裝，以“PPP項目”推向市場來緩解債務(wù)負擔，其實只是想從民營企業(yè)獲得資金。

PPP項目投資規(guī)模大，與民生息息相關(guān)。一旦有瑕疵就會被放在“聚光燈”下，有關(guān)部門將承擔重大責任。為降低項目交付風險和避免廉政風險，地方政府對與民營企業(yè)合作相當謹慎。再加上國有企業(yè)和政府之間特殊的政企關(guān)系以及長期合作，政府機構(gòu)自然存在對國有企業(yè)的選擇偏好。

2.4? 項目實施中對民營企業(yè)存在歧視行為和不公平待遇

首先，門檻設(shè)置過高。一些技術(shù)門檻不太高的PPP項目，卻有“企業(yè)有20年以上行業(yè)經(jīng)驗”“取得多項國際證書”“具有行業(yè)頂級資質(zhì)”等多項超高要求?？偼顿Y額5億元的PPP項目，資格預(yù)審條件包含“社會資本凈資產(chǎn)不低于30億”“銀行存款不低于5億”等條件。這些條件讓民營企業(yè)“知難而退”。

其次，存在地方保護主義。外地民營企業(yè)想要獲得投標資格必須辦理一系列本地企業(yè)不需要的繁雜備案手續(xù)，才能同臺較量。

再次，民營企業(yè)融資過程無法享受和國有企業(yè)相同的銀行貸款利率。相比于競爭國有企業(yè)，民營企業(yè)銀行貸款利率平均高出5%，還要承擔較高的制度性交易成本。

3? 推進民營企業(yè)參與PPP項目的建議

3.1? 加快專項立法，明確法律性質(zhì)，設(shè)立專門機構(gòu)

PPP專項立法是政府和民營企業(yè)雙方相互信任的基礎(chǔ)。目前我國在PPP立法上還處在摸索階段，尚未制定國家統(tǒng)一專項立法。針對國內(nèi)私人投資者參與PPP項目的立法文件少之又少，對民營企業(yè)很難起到保護作用。

我國法律尚未明確規(guī)定PPP合同的法律性質(zhì)，關(guān)于政府承諾和保證也沒有清晰的法律性質(zhì)界定。立法缺失導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)PPP協(xié)議糾紛時，缺乏有效的糾紛解決途徑。

有關(guān)部門應(yīng)按照平等互利原則、國家統(tǒng)一專項立法和單項立法相結(jié)合原則，加快立法工作。因地制宜地對統(tǒng)一立法進行補充，明確規(guī)定PPP合同的法律性質(zhì)，明確規(guī)定政府保證的法律性質(zhì)和內(nèi)容，培養(yǎng)政府契約精神。完善PPP組織機構(gòu)設(shè)置，對PPP的發(fā)展、管理和監(jiān)督工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

3.2? 完善合同定價機制、風險分擔機制和退出機制

完善PPP合同定價機制、風險分擔機制、退出機制等，以應(yīng)對PPP項目存在的建設(shè)風險、運營風險、融資風險、財務(wù)風險和市場風險，滿足“利益共享、風險共擔、全程合作”的項目要求，增加PPP項目長期合同的靈活性。

建立彈性的定價機制，由市場決定價格，由政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，避免過多行政干預(yù)，賦予民營企業(yè)充分的自主權(quán)。劃清風險責任界限，明確民營企業(yè)風險承擔上限。

針對項目建設(shè)期間、項目移交后等不同時期出現(xiàn)的不同情況，采取資產(chǎn)證券化、政府回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、向外租賃等多元化、規(guī)范化和市場化的退出機制，并在PPP項目合同中以條款方式進行明確。

3.3? 降低準入門檻，制定統(tǒng)一、公開、透明的準入標準

適當降低重大建設(shè)項目的最低資本金比例，降低PPP項目關(guān)于民營企業(yè)在注冊資本、總資產(chǎn)、銀行存款、經(jīng)營業(yè)績等方面的要求，著重考察民營企業(yè)在資金融通、人才隊伍、技術(shù)水平等方面的能力。

民營企業(yè)和國營企業(yè)存在著客觀差異。在PPP信息公開制度和項目審批流程上，應(yīng)更加注重信息公開、流程透明和手續(xù)簡化，降低民營企業(yè)的制度性交易成本。

3.4? 完善金融中介服務(wù)，解決金融工具缺失問題

對于民營企業(yè)參與的PPP項目，銀行為其提供中長期貸款和優(yōu)惠利率。由中國PPP基金負責，繼續(xù)探索民營企業(yè)參與PPP項目的新模式、新路徑。改善以往投資局面，將政策和資金向民營企業(yè)傾斜。不斷拓寬民營企業(yè)融資渠道，降低民營企業(yè)融資成本。

3.5? 民營企業(yè)應(yīng)不斷提高自身能力、經(jīng)驗和競爭力

PPP項目涉及經(jīng)濟、法律、財務(wù)、會計等多個專業(yè)領(lǐng)域，具有很高的技術(shù)性和專業(yè)性。一支知識豐富、業(yè)務(wù)精通、操作力強的高素質(zhì)專業(yè)隊伍，對企業(yè)提高PPP運作和管理水平至關(guān)重要。民營企業(yè)應(yīng)不斷提高自身能力和經(jīng)驗，做好市場進入準備，提高競爭力。

參考文獻：

[1]朱振宇.我國公私合作伙伴關(guān)系（PPP）專項立法問題研究[D].泉州：華僑大學(xué)，2015.

[2]朱曉玲.民營企業(yè)參與PPP的非正式制度壁壘分析——基于新制度經(jīng)濟學(xué)視角[D].杭州：浙江財經(jīng)大學(xué)，2017.

[3]宋健民，陶濤.民營企業(yè)參與PPP項目的制約因素及措施研究[J].建筑經(jīng)濟，2017（7）：94-99.

[4]王雨辰，胡軼俊.民營企業(yè)PPP項目參與度研究——基于公共性的風險分析[J].軟科學(xué)，2019（6）：89-94.

[5]衛(wèi)志民，孫楊.民營企業(yè)參與PPP項目的制約因素分析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2016（3）：56-61.

[6]袁誠.落實對民營企業(yè)參與PPP項目的支持政策[EB/OL].[2019-03-26].https：//finance.qq.com/a/20190326

/006607.htm.

（編輯：郭? 瑞）

作者簡介：田豐沛（1999—），女，漢族，河南鄭州人，在讀本科，研究方向：金融學(xué)。