廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估與發(fā)展策略思考

摘 要：文章回顧廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的發(fā)展歷程，總結(jié)其客流成長的特征，分析數(shù)據(jù)背后的規(guī)律，預(yù)測未來廣州市軌道交通需求。通過比對(duì)相關(guān)文件要求，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市空間結(jié)構(gòu)、市民出行體驗(yàn)和重大樞紐疏解 4 個(gè)方面對(duì)廣州市既有軌道交通規(guī)劃展開評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，提出下一輪廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)和 5 個(gè)具體實(shí)施策略。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;廣州;線網(wǎng)規(guī)劃;評(píng)估;策略

中圖分類號(hào)：U239.5

0 引言

近年來，北京、上海和廣州等城市先后突破了“常規(guī)公交為主體，軌道交通為骨干”[1]的傳統(tǒng)公交都市發(fā)展模式，極大緩解了交通壓力。城市軌道交通線路開通運(yùn)營可發(fā)揮緩解交通擁堵、拉動(dòng)城市發(fā)展之作用，給城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境帶來效益;同時(shí)也存在因運(yùn)營績效不佳給城市乃至國家?guī)沓林刎?cái)政負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)[2]。為此，2018年7月13日出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)[2018]52號(hào)）明確提出了“以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配”的要求[3]。2019年，國家又陸續(xù)出臺(tái)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）、《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）等相關(guān)文件，明確下階段將重點(diǎn)培育城市群、都市圈的發(fā)展[4-5]。城市群、都市圈是城市發(fā)展到成熟階段的高端空間組織形式，需要現(xiàn)代化的綜合交通運(yùn)輸體系予以支撐，城市群、都市圈交通不但需要快速、高效，更需要穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)，在滿足跨區(qū)域、長距離的交通方面，軌道交通比道路交通更具有優(yōu)勢。新時(shí)期城市軌道交通規(guī)劃的科學(xué)性，不但體現(xiàn)在對(duì)實(shí)際需求的滿足，更需要在區(qū)域引領(lǐng)上起到帶頭作用。

截至2019年12月31日，廣州市軌道交通運(yùn)營長度為501 km，規(guī)模居國內(nèi)第三;軌道交通客流強(qiáng)度常年位居國內(nèi)城市首位，而且線網(wǎng)建設(shè)也實(shí)現(xiàn)了82%的規(guī)劃實(shí)施率;在區(qū)域引領(lǐng)方面，廣佛線是國內(nèi)第一條地鐵化運(yùn)營的城際線，通車以來客流增長迅猛，被譽(yù)為廣佛同城的“加速器”和“黃金走廊”[6]。為適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)的新要求，有必要回顧廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的發(fā)展歷程，總結(jié)其客流成長的特征，分析數(shù)據(jù)背后的規(guī)律，預(yù)測未來城市交通需求，評(píng)估既有城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與新要求的差距，提出未來發(fā)展策略的思考，為國內(nèi)其他大城市軌道交通線網(wǎng)的科學(xué)規(guī)劃提供借鑒。

1 廣州市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢預(yù)測

1.1 規(guī)劃歷程

廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃歷經(jīng)5輪，有效指導(dǎo)了城市軌道交通的建設(shè)，支撐廣州不同階段的城市空間布局拓展。1988年，廣州市規(guī)劃局和法國Systra公司聯(lián)合提出了與城市空間布局相適應(yīng)的“十字”地鐵線，并納入城市總體規(guī)劃。1997年，為適應(yīng)城市布局的向東和向北發(fā)展、促進(jìn)珠江新城建設(shè)的“L”型布局，軌道交通線網(wǎng)進(jìn)入“L型”的7線時(shí)代，在全國開創(chuàng)了大城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng)編制的先河。2005年，為適應(yīng)番禺、花都撤市設(shè)區(qū)的行政區(qū)規(guī)劃調(diào)整，支持“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)”的發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃了“方格+放射”的15線軌道交通網(wǎng)絡(luò)，直接指導(dǎo)了廣州市2010年前的軌道交通建設(shè)，充分發(fā)揮了規(guī)劃引領(lǐng)作用。2011年，配合新一輪城市總體規(guī)劃的編制，廣州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施引入“環(huán)線”規(guī)劃，形成“環(huán)+十字+對(duì)角線”的線網(wǎng)格局。2014年，對(duì)上一輪線網(wǎng)進(jìn)行局部優(yōu)化，結(jié)合城市空間發(fā)展要求，因時(shí)制宜創(chuàng)造性地規(guī)劃2條速度160km/h的市域軌道快線（18號(hào)、22號(hào)線），規(guī)劃線網(wǎng)達(dá)到了23條、1025 km[7]。

廣州與佛山之間的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃也經(jīng)歷了3輪，在實(shí)現(xiàn)都市圈軌道交通功能方面具有示范意義，而且成果都納入其后編制的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。2001年，廣東省通過了《珠江三角洲城際快速軌道交通規(guī)劃》，2010年11月廣佛線開通;2014年，廣州與佛山兩地政府首次聯(lián)合編制了《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》，提出了“9+2”條城市軌道銜接通道[8];2015年，佛山地鐵2號(hào)線（接入廣州南站）、廣州地鐵7號(hào)線西延（接入佛山市順德區(qū)）等線路陸續(xù)進(jìn)入建設(shè)階段;2017年，在新一輪國土空間規(guī)劃編制、粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃等新時(shí)代背景下，廣佛兩市又聯(lián)合開展了《廣佛兩市軌道交通一體化規(guī)劃》，提出2條軌道快線A、9條軌道快線B、6條軌道普線共計(jì)17條一體化銜接通道，實(shí)現(xiàn)兩市中心直達(dá)、樞紐共享、邊界融合發(fā)展[9]。

1.2 發(fā)展現(xiàn)狀

目前廣州市軌道交通系統(tǒng)主要在以下4個(gè)方面發(fā)揮作用。

（1）支撐“國際交通樞紐”定位。目前廣州市的5個(gè)主要對(duì)外交通樞紐（白云機(jī)場、廣州站、廣州東站、廣州南站、廣州北站）都至少有1條城市軌道交通線路接駁，而且各樞紐軌道交通站點(diǎn)的集疏運(yùn)比例均超過25%。其中，廣州東站和廣州南站地鐵接駁比例超過40%，城市軌道交通的銜接有力提升了樞紐的國際化形象和服務(wù)質(zhì)量。

（2）促進(jìn)廣佛同城發(fā)展。廣佛線的開通實(shí)現(xiàn)了佛山中心區(qū)融入廣州一小時(shí)通勤圈，開通8年日均客運(yùn)量從6萬人次增加到42萬人次，其中兩市交換量14.3萬人次。

（3）拉開城市空間格局。區(qū)區(qū)通地鐵保證公共交通服務(wù)的均等化，支持中心區(qū)居住人口外移，緩解中心區(qū)的交通壓力。

（4）優(yōu)化市民出行結(jié)構(gòu)。2018年全市公共交通日均客運(yùn)量為1447萬人次，其中軌道交通日均客運(yùn)量為829萬人次，常規(guī)公交日均客運(yùn)量為628萬人次，軌道交通占公交總體客運(yùn)量的56.9%[10]，軌道交通在城市交通中骨干作用逐年增強(qiáng)。

但同時(shí)存在以下4個(gè)方面的問題：

（1）軌道交通對(duì)大灣區(qū)節(jié)點(diǎn)城市的輻射不夠，當(dāng)前僅有1條廣佛線在運(yùn)營;

（2）軌道交通對(duì)南沙副中心、外圍城區(qū)的服務(wù)效率有待提升，當(dāng)前南沙、增城至中心區(qū)時(shí)間超過1h;

（3）解放路、廣州大道等部分大客流走廊缺少軌道交通服務(wù);

（4）體育西路、珠江新城等部分車站疏解能力不夠，全網(wǎng)高峰期常態(tài)化限流的車站達(dá)到46座，占21%。

1.3 趨勢預(yù)測

隨著區(qū)域一體化以及粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，廣州與周邊城市的聯(lián)系將更加緊密，根據(jù)模型預(yù)測，對(duì)外出行規(guī)模由2018年的362萬人次/日增長到2035年的766萬人次/日，其中廣州與灣區(qū)城市聯(lián)系占全部對(duì)外出行的75%，主要增量集中在廣佛、廣中、廣莞深[11]。2035年廣州市域內(nèi)出行規(guī)模為6250萬人次/日，相對(duì)2018年4200萬人次/日增加48.8%，整體分布呈現(xiàn)內(nèi)緩增、外劇增特征。各行政區(qū)之間相互聯(lián)系更加緊密，內(nèi)部出行增長低于行政區(qū)之間的聯(lián)系。出行分布向網(wǎng)絡(luò)型空間結(jié)構(gòu)靠近，具體表現(xiàn)在縱軸增強(qiáng)，在南北方向上形成多條貫穿性的走廊;橫軸顯現(xiàn)，東西向主城區(qū)與黃埔、增城也形成了相對(duì)較為強(qiáng)勁的大客流走廊。隨著城市空間的進(jìn)一步拓展，通勤圈進(jìn)一步增大，平均出行距離將由2018年的8.4km增加到11km。

2 既有線網(wǎng)規(guī)劃評(píng)估

廣州市既有軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃呈現(xiàn)“環(huán)+放射性”結(jié)構(gòu)，共計(jì)23條線路（圖1），總里程達(dá)1025km，站點(diǎn)481座[12]。對(duì)照現(xiàn)存問題、未來交通需求和新近出臺(tái)的相關(guān)文件要求，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市空間結(jié)構(gòu)、市民出行體驗(yàn)和重大樞紐疏解4個(gè)方面開展適應(yīng)性評(píng)估。

2.1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

《綱要》提出構(gòu)筑大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡(luò)，要求有序規(guī)劃珠三角主要城市的軌道交通項(xiàng)目[5];《意見》提出都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心，以1h通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，要求打造“軌道上的都市圈”，更好適應(yīng)通勤需求[4]。為滿足聯(lián)系時(shí)間的要求，2018年4月25日發(fā)布的《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[13]（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）提出規(guī)劃人口規(guī)模500萬及以上的城市，中心城區(qū)的市級(jí)中心和副中心、外圍組團(tuán)中心之間不宜大于30min。并在快線功能層次上進(jìn)行了豐富，見表1。

既有規(guī)劃敢于創(chuàng)新，在《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布前就已規(guī)劃了18號(hào)線自南沙區(qū)萬頃沙站至廣州東站，全線里程約62.5km，設(shè)車站9座;規(guī)劃22號(hào)線自番禺廣場站至白鵝潭站，全線里程約31.8km，設(shè)車站8座。均采用8節(jié)編組、160km/h以上市域快線列車。其中，18號(hào)線采用快慢車運(yùn)營，快車自南沙區(qū)萬頃沙站至廣州東站僅需30 min，滿足《標(biāo)準(zhǔn)》中心城區(qū)的市級(jí)中心到副中心不宜大于30 min的要求。但這2條線路起終點(diǎn)都在廣州市域內(nèi)，只解決了市域內(nèi)的通勤時(shí)間要求，沒有在城市群、都市圈的建設(shè)中發(fā)揮作用。除了速度以外，在與鄰接城市銜接的通道數(shù)目、方式上，與《綱要》和《意見》的要求相比都存在不小的差距。

2.2 城市空間結(jié)構(gòu)

《廣州市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（草案）（以下簡稱《草案》）中的市域城鎮(zhèn)體系由“中心城區(qū)—副中心—衛(wèi)星城—小城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙恢饕桓绷鶄€(gè)外圍城區(qū)多個(gè)新型城鎮(zhèn)”[14]（圖2）。對(duì)應(yīng)新的空間結(jié)構(gòu)，既有規(guī)劃呈現(xiàn)出較多的不適應(yīng)，如：《草案》中，南沙區(qū)定位為廣州市唯一的副中心、粵港澳大灣區(qū)城市群核心門戶，副中心建設(shè)需要規(guī)模更大、服務(wù)更強(qiáng)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)支撐。但既有規(guī)劃中，區(qū)內(nèi)共規(guī)劃3條城市軌道交通線路，其中有1條為聯(lián)系主城區(qū)的高速軌道交通線路，僅有2條內(nèi)部服務(wù)線路，不足以支撐南沙區(qū)新的定位;另外，花東、花山、獅嶺、大崗等人口、就業(yè)密集的重點(diǎn)鎮(zhèn)也缺乏城市軌道交通的覆蓋。

2.3 市民出行體驗(yàn)

《標(biāo)準(zhǔn)》要求，城市軌道交通普線平均車廂舒適度不宜低于C級(jí)，快線不宜低于B級(jí)（表2）。既有規(guī)劃城市軌道交通服務(wù)水平測試均按6人/m2標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)新時(shí)期交通發(fā)展需求。在交通轉(zhuǎn)向體驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，應(yīng)更關(guān)注乘坐舒適性，提供更高標(biāo)準(zhǔn)的城市軌道交通服務(wù)。

預(yù)測數(shù)據(jù)表明，未來年交通需求和出行距離都將有較大規(guī)模的增長。隨著時(shí)代的發(fā)展，市民的生活品質(zhì)逐漸提升，對(duì)交通的出行服務(wù)、時(shí)空要求也逐漸提高，未來作為大城市交通的主體——軌道交通的客運(yùn)量必然會(huì)大幅增長。因此，需要在既有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過加密主城區(qū)線網(wǎng)、副中心獨(dú)立成網(wǎng)等手段，增大城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模;而且應(yīng)該傳承廣州市敢于創(chuàng)新的特質(zhì)，按照客流需求的實(shí)際情況，合理選擇城市軌道交通制式，改善市民出行體驗(yàn)。

2.4 重大樞紐疏解

新近編制的《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2035）》對(duì)廣州市的對(duì)外交通樞紐進(jìn)行了全新的規(guī)劃，廣州除了建設(shè)新機(jī)場以外，鐵路客運(yùn)樞紐布局理念也發(fā)生了根本的變化，由原來的“大集中、小分散”演變?yōu)椤胺稚⒉季?，多點(diǎn)到發(fā)”[11]，樞紐數(shù)量由原來的6個(gè)增加到14個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)“區(qū)區(qū)通高鐵”。對(duì)外交通樞紐的運(yùn)作質(zhì)量代表著城市的形象和競爭力，集疏運(yùn)系統(tǒng)是否高效至關(guān)重要。城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃不但要全面覆蓋主要客運(yùn)交通樞紐，而且對(duì)于白云機(jī)場等代表城市在全球范圍內(nèi)競爭的樞紐應(yīng)該進(jìn)一步加密，并做好與國家鐵路、城際鐵路等其他交通方式的銜接。

3 發(fā)展策略思考

3.1 目標(biāo)

統(tǒng)籌考慮城市群、都市圈內(nèi)各城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以城市軌道交通為主體的通勤圈;推動(dòng)國家鐵路、城際鐵路、城市軌道交通“三網(wǎng)融合”，建設(shè)軌道上的廣州。實(shí)現(xiàn)“3060”時(shí)空目標(biāo)、“6080”客運(yùn)目標(biāo)、“8090”換乘目標(biāo)。

（1）“3060”時(shí)空目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)廣州市主城區(qū)至副中心、外圍城區(qū)及佛山市、東莞市中心區(qū)30 min互達(dá)，實(shí)現(xiàn)廣州到灣區(qū)內(nèi)各城市中心60 min互達(dá)。

（2）“6080”客運(yùn)目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)市域公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例60%，城市軌道交通占公共交通出行比例80%。

（3）“8090”換乘目標(biāo)：外圍城區(qū)至主城區(qū)80%的城市軌道交通出行換乘不超過2次;主城區(qū)及鄰接地區(qū)90%的城市軌道交通出行換乘不超過2次。

3.2 發(fā)展策略

3.2.1 協(xié)同國家鐵路、城際鐵路

注重快線A網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃，彌補(bǔ)城際鐵路在市域內(nèi)的不足，適時(shí)將快線A納入城際一并管理。促進(jìn)城市軌道系統(tǒng)與國家鐵路、城際鐵路系統(tǒng)的深度融合，實(shí)現(xiàn)廣州市中心城區(qū)軌道交通60 min直通香港、澳門、深圳等大灣區(qū)各城市中心區(qū)，支撐灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化發(fā)展。

3.2.2 強(qiáng)化廣佛極點(diǎn)帶動(dòng)效應(yīng)

響應(yīng)《意見》要求，試點(diǎn)編制廣佛都市圈軌道交通規(guī)劃，率先將廣佛由目前的“拼網(wǎng)”上升到“一張網(wǎng)”，通過快線互聯(lián)，普線加密，實(shí)現(xiàn)廣州市與佛山市中心區(qū)及重要組團(tuán)間30 min軌道交通直達(dá)，切實(shí)強(qiáng)化廣佛極點(diǎn)帶動(dòng)效應(yīng)。逐步將廣佛的成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制至東莞、清遠(yuǎn)、中山等鄰穗城市的銜接上，真正落實(shí)廣州都市圈“一張網(wǎng)、一張票、一串城”的理念。

3.2.3 構(gòu)建多層次城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建以快線A為骨架，快線B為經(jīng)絡(luò)，普線為補(bǔ)充的多層次城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。既要實(shí)現(xiàn)副中心、外圍城區(qū)與主城區(qū)之間30 min快速直達(dá)，又為30 km通勤圈提供多方案出行服務(wù)，全面提高城市交通出行品質(zhì)，促進(jìn)交通服務(wù)向更高質(zhì)量發(fā)展。

3.2.4 提供精準(zhǔn)城市軌道交通覆蓋

主城區(qū)持續(xù)加密，緩解既有城市軌道交通線路壓力，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)800 m半徑覆蓋80%以上的居住人口和就業(yè)崗位;南沙副中心獨(dú)立成網(wǎng)，培養(yǎng)城市軌道交通出行習(xí)慣，打造優(yōu)質(zhì)生活圈;努力實(shí)現(xiàn)全市域軌道交通占機(jī)動(dòng)化出行總量的48%的目標(biāo)，為市民提供更加便利的出行條件。

3.2.5 創(chuàng)新城市軌道交通建設(shè)模式

研究設(shè)置復(fù)合城市軌道交通走廊的可行性，實(shí)現(xiàn)走廊地區(qū)間快速聯(lián)系與服務(wù)覆蓋雙重功能，為沿線出行提供多種選擇。適應(yīng)客流層級(jí)變化，快線A在外圍可設(shè)置支線，實(shí)現(xiàn)主、支線多交路運(yùn)營;建設(shè)快線A之間及與城際鐵路的聯(lián)絡(luò)線，實(shí)現(xiàn)過軌運(yùn)營;為網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營創(chuàng)造條件，提升系統(tǒng)整體運(yùn)輸效率。

4 結(jié)語

隨著對(duì)城市軌道交通特性認(rèn)識(shí)的深入以及軌道交通技術(shù)的發(fā)展，線網(wǎng)規(guī)劃的理念、方法、手段漸趨先進(jìn)。進(jìn)入新時(shí)代，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，廣州不但要經(jīng)營好自身的發(fā)展，更要在粵港澳灣區(qū)城市群和廣州都市圈中發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性對(duì)于廣州市的發(fā)展意義重大。因此，文章對(duì)廣州市既有軌道交通規(guī)劃開展了評(píng)估，并提出下一輪城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)和5個(gè)具體實(shí)施策略，為國內(nèi)其他大城市軌道交通線網(wǎng)的科學(xué)規(guī)劃提供借鑒。

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[11]廣州市規(guī)劃和自然資源局. 廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2035）[R]. 廣東廣州：廣州市規(guī)劃和自然資源局，2019.

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[13]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部. GB/T 50546-2018 城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)[S]. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2018.

[14]廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì). 廣州市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）（草案）[R].廣東廣州：廣州市國土資源和規(guī)劃委員會(huì)，2018.

[15]徐道鈁. 上海市軌道交通規(guī)劃與實(shí)施[J].城市規(guī)劃匯刊，1999（6）：22-25.

收稿日期 2019-08-28

責(zé)任編輯 胡姬