國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)不平衡問(wèn)題及對(duì)策

關(guān)鍵詞 PPP 公司治理 社會(huì)資本 表決機(jī)制 職權(quán)分配

作者簡(jiǎn)介：趙萌琦，中國(guó)中鐵股份有限公司。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.268

PPP譯為公私合作伙伴關(guān)系，指公共部門與私營(yíng)部門通過(guò)平等合作共同提供公共產(chǎn)品，是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域常用的融資模式之一。國(guó)內(nèi)政策文件將PPP定義為政府和社會(huì)資本合作，截至 2019 年底，全口徑 PPP 項(xiàng)目共成交10910項(xiàng)，累計(jì)成交項(xiàng)目規(guī)模164781.4億元，其中共有 8062 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)成立了項(xiàng)目公司。

PPP項(xiàng)目公司的成立是PPP項(xiàng)目落地的標(biāo)志，PPP項(xiàng)目公司治理是政府和社會(huì)資本合作的具體表現(xiàn)。由于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)間尚短，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目仍屬于少數(shù)，PPP項(xiàng)目的公司治理仍處于探索階段，部分PPP項(xiàng)目的治理存在不規(guī)范、效率低的情況，本文旨在分析國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目公司治理結(jié)構(gòu)不平衡問(wèn)題，并嘗試提出相應(yīng)對(duì)策。

一、PPP項(xiàng)目公司治理

PPP項(xiàng)目公司是為實(shí)施PPP項(xiàng)目而特別依法設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施和運(yùn)營(yíng)。實(shí)踐中我國(guó)幾乎所有PPP項(xiàng)目均設(shè)立了PPP項(xiàng)目公司，絕大多為有限責(zé)任公司。股東結(jié)構(gòu)可分為兩類：一是由社會(huì)資本（一家或多家）按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則出資;二是由政府（或其指定的主體）和社會(huì)資本（一家或多家）共同出資成立，其中政府持股PPP項(xiàng)目公司的比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有控制權(quán)。

可以說(shuō)，PPP項(xiàng)目公司是具有特殊項(xiàng)目目的、多元股東之間的公司治理（絕大多數(shù)是有限責(zé)任公司治理）。既是公司治理，那么應(yīng)當(dāng)遵循《公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的法定要求和一般規(guī)律，同時(shí)通過(guò)股東之間的約定實(shí)現(xiàn)特殊目的自主性要求。法定要求和一般規(guī)律體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目公司治理應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代企業(yè)管理制度，即“明晰的股權(quán)、規(guī)范的董事會(huì)、有權(quán)責(zé)的經(jīng)營(yíng)管理層”。按照《公司法》規(guī)定由股東（會(huì)）、董事會(huì)、經(jīng)理層和其他利害相關(guān)者各司其職，保障公司有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

特殊性和自主性體現(xiàn)在，一是PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)目的特殊，僅為實(shí)施和經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目，不開展特定PPP項(xiàng)目以外的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng);二是項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)特殊且組成相對(duì)固定，社會(huì)資本必須占有項(xiàng)目公司多數(shù)股權(quán)和控制權(quán)，政府享有項(xiàng)目公司的監(jiān)管權(quán);三是項(xiàng)目公司到期移交或解散，且分為建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期截然不同的階段;四是項(xiàng)目公司決策主要集中在日常事務(wù)，經(jīng)理層對(duì)項(xiàng)目公司的實(shí)際控制力較大。

二、法人治理結(jié)構(gòu)不平衡問(wèn)題

項(xiàng)目公司存在法人治理不平衡的問(wèn)題，主要原因來(lái)自于治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不充分，政府方過(guò)多干預(yù)以及社會(huì)資本方為達(dá)到“財(cái)務(wù)出表”目的而失去控制權(quán)等情形。

（一） 籌劃不足導(dǎo)致的法人治理結(jié)構(gòu)不平衡

部分PPP項(xiàng)目急于上馬，前期籌劃考慮不足、質(zhì)量不高，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)無(wú)法滿足PPP項(xiàng)目公司治理的實(shí)際要求。其主要表現(xiàn)有：

1. 股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層配置不完整。

2. 股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層職責(zé)設(shè)置不全面或不協(xié)調(diào)，遺漏法定職責(zé)或部分項(xiàng)目重大事項(xiàng)，職責(zé)間存在重合或空白。

3. 股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)表決方式不合理，無(wú)法突出重大事項(xiàng)，高效處理一般事項(xiàng)。

（二）政府方導(dǎo)致的法人治理結(jié)構(gòu)不平衡

實(shí)踐中，許多地方政府為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管控，在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)置政府方的各項(xiàng)監(jiān)督與臨時(shí)干預(yù)權(quán)利，異化了PPP項(xiàng)目公司章程，限制社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司的權(quán)利。其主要表現(xiàn)形式有：

1.在股東會(huì)、董事會(huì)層面設(shè)置更多一致決策事項(xiàng)。

2.在股東會(huì)、董事會(huì)層面擴(kuò)大政府出資代表的“一票否決權(quán)”。

3.要求監(jiān)事會(huì)（或執(zhí)行監(jiān)事）為政府方所控制。

4.在涉及合同簽訂、結(jié)算、款項(xiàng)支付、人員任免及薪酬等方面要求實(shí)行雙簽制（即此類事項(xiàng)審核必須經(jīng)社會(huì)資本方及政府方派駐項(xiàng)目公司人員同時(shí)簽字確認(rèn)）等。

5.擴(kuò)大政府方介入權(quán)。政府方對(duì)項(xiàng)目公司日常經(jīng)營(yíng)的過(guò)多干預(yù)將直接影響經(jīng)營(yíng)管理層的決策和執(zhí)行效率，進(jìn)而影響項(xiàng)目的正常建設(shè)。

（三）社會(huì)資本方導(dǎo)致的法人治理結(jié)構(gòu)不平衡

在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方的組成存在多種形成，以聯(lián)合體為例，聯(lián)合體成員可能包括以“財(cái)務(wù)出表”為目的的產(chǎn)業(yè)基金，以獲取施工任務(wù)為主的施工單位及以資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)為主的地方國(guó)有企業(yè)等。各方的利益訴求不同，常常發(fā)生牽頭社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中喪失控制權(quán)的情況，項(xiàng)目公司股東、董事被架空。其主要表現(xiàn)形式有：

1.因引入產(chǎn)業(yè)基金的模式實(shí)現(xiàn)“財(cái)務(wù)出表”目的后，而導(dǎo)致牽頭社會(huì)資本方喪失控制權(quán)。

2.通過(guò)章程約定讓渡表決權(quán)實(shí)現(xiàn)“財(cái)務(wù)出表”，在形式上造成“同股不同權(quán)”的情形發(fā)生。

3.非施工單位的聯(lián)合體牽頭人在合資協(xié)議中明顯限制施工承包商在工程建設(shè)及索賠事項(xiàng)上的表決權(quán)。

4.地方國(guó)有企業(yè)作為聯(lián)合體成員時(shí)，在合資協(xié)議及公司章程中約定將其他聯(lián)合體成員的項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)進(jìn)行讓渡或者直接進(jìn)行委托管理。

三、PPP項(xiàng)目公司法人治理對(duì)策

要規(guī)范PPP項(xiàng)目公司法人治理，關(guān)鍵要在招標(biāo)文件、PPP項(xiàng)目合同和項(xiàng)目公司章程中規(guī)范表決機(jī)制和職權(quán)分配，并在實(shí)踐中予以執(zhí)行。建議按照以下方式規(guī)范表決機(jī)制和職權(quán)分配：

（一）表決機(jī)制

1.股東會(huì)的表決機(jī)制。PPP項(xiàng)目公司股東會(huì)的表決機(jī)制應(yīng)按照“同股同權(quán)”原則，按照出資比例行使表決權(quán)，除非政府或小股東同意放棄其股東權(quán)利。建議設(shè)計(jì)如下：

第一，在社會(huì)資本牽頭方管理的完全控股（占66.7%以上）PPP項(xiàng)目公司中，社會(huì)資本牽頭方應(yīng)當(dāng)具有完全控制權(quán)，原則上爭(zhēng)取對(duì)所有股東會(huì)決議均有一票通過(guò)權(quán)，即所有股東會(huì)決議須經(jīng)代表三分之二以上且社會(huì)資本牽頭方所占股權(quán)比例以下表決權(quán)的股東通過(guò)。

第二，在社會(huì)資本牽頭方管理的絕對(duì)控股（占50%以上）PPP項(xiàng)目公司中，社會(huì)資本牽頭方應(yīng)當(dāng)具有絕對(duì)控制權(quán)，原則上對(duì)股東會(huì)決議的一般決策有絕對(duì)通過(guò)權(quán)，即除修改公司章程、增資減資以及公司合并、分立、解散、形式變更事宜，其他股東會(huì)決議須經(jīng)代表二分之一以上且社會(huì)資本牽頭方所占股權(quán)比例以下表決權(quán)的股東通過(guò)。

第三，在社會(huì)資本牽頭方管理的相對(duì)控股（第一大股東）或施加重大影響的PPP項(xiàng)目公司中，社會(huì)資本牽頭方應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)控制權(quán)，爭(zhēng)取對(duì)股東會(huì)決議的決策有“一票否決權(quán)”，即所有股東會(huì)決議須經(jīng)代表一定比例（一定比例=1-社會(huì)資本牽頭方所占股權(quán)比例）以上表決權(quán)的股東通過(guò)。

第四，在社會(huì)資本主要成員參股的PPP項(xiàng)目公司中，社會(huì)資本牽頭方應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取對(duì)股東會(huì)決議的重大決策有一票否決權(quán)，即修改公司章程、增資減資以及公司合并、分立、解散、形式變更事宜須經(jīng)代表一定比例（一定比例=1-社會(huì)資本牽頭方所占股權(quán)比例）以上表決權(quán)的股東通過(guò)。

第五，通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)基金的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本牽頭方應(yīng)充分考慮表外項(xiàng)目表內(nèi)管理的模式，在股東會(huì)的表決機(jī)制中應(yīng)比照社會(huì)資本牽頭方管理的參股PPP項(xiàng)目公司，通過(guò)在產(chǎn)業(yè)基金中設(shè)計(jì)雙GP模式（如基金公司作為基金管理人GP，社會(huì)資本牽頭方指定的下屬單位作為執(zhí)行合伙事務(wù)人GP），確保社會(huì)資本牽頭方的話語(yǔ)權(quán)。

第六，如政府出資代表要求擁有突破股權(quán)表決機(jī)制的一票否決權(quán)時(shí)，原則上只適用于發(fā)生危害公共利益和公共安全的情形下行使，防止政府出資代表濫用一票否決權(quán)。

2.董事會(huì)的表決機(jī)制。董事會(huì)決議的表決，實(shí)行一人一票，董事會(huì)席位分配應(yīng)突出高效決策。建議設(shè)計(jì)如下：

第一，在社會(huì)資本牽頭方管理的完全控股和絕對(duì)控股PPP項(xiàng)目公司中，原則上對(duì)所有董事會(huì)決議具有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，即社會(huì)資本牽頭方的委派董事人數(shù)應(yīng)超過(guò)全體董事人數(shù)的半數(shù)，且董事會(huì)作出決議須經(jīng)全體董事的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

第二，在社會(huì)資本牽頭方管理的相對(duì)控股PPP項(xiàng)目公司中，原則上對(duì)所有董事會(huì)決議擁有否決權(quán)，即董事會(huì)作出決議須經(jīng)一定人數(shù)（一定人數(shù)>其他股東委派的董事總?cè)藬?shù)）以上的董事通過(guò)。

第三，涉及PPP項(xiàng)目公司董事會(huì)中政府委派的董事要求擁有對(duì)特定事項(xiàng)的一票否決權(quán)情形時(shí)，原則上也只能適用于發(fā)生危害公共利益和公共安全的情形下行使，防止政府委派董事濫用一票否決權(quán)。

3.監(jiān)事會(huì)的表決機(jī)制。監(jiān)事會(huì)成員不得少于三人，其中職工代表的比例不得低于三分之一，實(shí)行一人一票，決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)半數(shù)以上監(jiān)事通過(guò)。各股東的委派監(jiān)事數(shù)量比例原則上應(yīng)與PPP項(xiàng)目公司股權(quán)比例相匹配，可以適當(dāng)偏重小股東保護(hù)。

（二）職權(quán)的分配

1.股東會(huì)的職權(quán)。股東會(huì)為PPP項(xiàng)目公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，除《公司法》規(guī)定的法定職權(quán)外，應(yīng)考慮項(xiàng)目公司實(shí)際情況增加的職權(quán)，如：對(duì)股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)作出決議;審議批準(zhǔn)所有對(duì)外擔(dān)保事項(xiàng);審議批準(zhǔn)股權(quán)投資和融資事項(xiàng);對(duì)聘用、解聘或者不再續(xù)聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所作出決議;審議批準(zhǔn)超過(guò)凈資產(chǎn)一定比例（如30%）且一定金額（如3000萬(wàn)元）的資產(chǎn)購(gòu)買、租賃、出售或置換（就低不就高）;審議批準(zhǔn)單項(xiàng)金額超過(guò)PPP項(xiàng)目公司當(dāng)年預(yù)算總額一定比例（如10%）的預(yù)算外費(fèi)用支出。

2.董事會(huì)的職權(quán)。董事會(huì)是PPP項(xiàng)目公司行使經(jīng)營(yíng)決策權(quán)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)。除《公司法》規(guī)定的法定職權(quán)，應(yīng)考慮項(xiàng)目公司實(shí)際情況增加的職權(quán)，如：審議 PPP項(xiàng)目公司與第三方產(chǎn)生超過(guò)一定金額的經(jīng)濟(jì)往來(lái)事項(xiàng);審議批準(zhǔn)工程施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、造價(jià)咨詢、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等單位的招標(biāo)文件及招標(biāo)結(jié)果;審議批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目公司超過(guò)凈資產(chǎn)一定比例，但不超過(guò)股東會(huì)約定比例的資產(chǎn)購(gòu)買、租賃、出售或置換; 審議批準(zhǔn)單項(xiàng)金額不超過(guò)PPP項(xiàng)目公司當(dāng)年預(yù)算總額不超過(guò)股東會(huì)約定比例的預(yù)算外費(fèi)用支出。

3.監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。監(jiān)事會(huì)是由股東會(huì)選舉的監(jiān)事以及由PPP項(xiàng)目公司職工民主選舉的監(jiān)事組成的，對(duì)PPP項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和檢查的法定必設(shè)和常設(shè)機(jī)構(gòu)。除《公司法》規(guī)定的法定職權(quán)，可考慮增加：監(jiān)事可列席董事會(huì)會(huì)議，對(duì)所議事項(xiàng)提出質(zhì)詢和建議。需要注意的是監(jiān)事會(huì)的職權(quán)主要是對(duì)于項(xiàng)目公司的監(jiān)督，應(yīng)防止政府方監(jiān)事職權(quán)超出法定和需要而影響公司的正常運(yùn)行。

4.董事長(zhǎng)的職權(quán)。由社會(huì)資本牽頭方控股的PPP項(xiàng)目公司，董事長(zhǎng)原則上應(yīng)由社會(huì)資本牽頭方委派，并擔(dān)任PPP項(xiàng)目公司的法定代表人及黨（工）委書記（如有）。

董事長(zhǎng)除行使《公司法》規(guī)定職權(quán)外，一般還承擔(dān)法定代表人職責(zé)，并根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況約定董事會(huì)授予職權(quán)范圍，如PPP項(xiàng)目公司發(fā)生不可抗力或突發(fā)事件時(shí)，對(duì)公司事務(wù)行使特別裁決和處置權(quán)。

5.總經(jīng)理（經(jīng)理層）的職權(quán)。總經(jīng)理是經(jīng)理層的主要負(fù)責(zé)人，除《公司法》規(guī)定職權(quán)外，還應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況約定董事會(huì)授予職權(quán)范圍，并考慮規(guī)定總經(jīng)理行使部分重要職權(quán)，是否應(yīng)當(dāng)履行集體研究決策程序。

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