農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷研究

熊柯

[提要] 我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)歷30多年的制度變遷，留下許多寶貴的實踐經(jīng)驗。十八屆三中全會后，國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。為了更好地貫徹政策，本文回顧農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷歷程，利用諾斯的制度變遷理論，分析制度變遷的機制，希望從中提煉出有用的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：制度變遷;養(yǎng)老保險;路徑依賴

中圖分類號：C979 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月20日

一、引言

回顧農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程，我國在20世紀80年代就已經(jīng)初步建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度方案，但是由于種種因素，這一制度并沒有大力發(fā)展下去，到20世紀末出現(xiàn)了大量退?，F(xiàn)象。2009年《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見》的出臺，意味著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開始實施，破除了老農(nóng)保停滯不前的局面。2014年2月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，決定將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)歷了多年的制度變遷過程，在不同的歷史時期，它承擔了不同的任務(wù)，為農(nóng)村居民解決了養(yǎng)老問題。如今我們回顧農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷過程，從中分析制度變遷的機理，有利于為改善農(nóng)村養(yǎng)老保險總結(jié)經(jīng)驗。解決好農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，有利于為農(nóng)業(yè)的發(fā)展奠定穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。在新時期，我們?yōu)榱私y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村和城市的公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)公平正義的價值追求，應(yīng)該提高中國農(nóng)村養(yǎng)老保險水平，完善制度建設(shè)。

二、文獻綜述

（一）理論基礎(chǔ)。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與變革的過程，也可理解為對原有制度進行帕累托改進，還可理解為人與人之間的交易活動的制度結(jié)構(gòu)的改善過程?！吨贫取⒅贫茸冞w與經(jīng)濟績效》是由諾斯所著的闡述制度與制度變遷理論的著作，該書指出：制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系地約束。制度通過其對交換與生產(chǎn)成本的影響來影響經(jīng)濟績效。當制度的供求出現(xiàn)不均衡，預(yù)期的收益會大于成本時，制度就具備了發(fā)生變遷的動力，制度變遷有誘致性變遷和強制性變遷這兩種基本的變遷方式。

（二）文獻回顧。孟芳、葛笑如（2008）認為隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的家庭規(guī)模趨于縮小化，勞動力人口向城市流動，消費模式也不再是單一的自給自足，所以老年人口的社會保障需要根據(jù)這一現(xiàn)實情況的變化而做出改變，因此推動了建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。柴瑞娟等（2005）認為，日益社會化的政府職能在農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷過程中發(fā)揮了重要的作用，農(nóng)村社會保障體系作為一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立并完善它，是政府發(fā)揮社會職責的體現(xiàn)。馮蘭（2013）對新農(nóng)保供給行為進行了成本和收益的分析，她認為當攻擊行為的邊際成本等于邊際收益時，該政策會收獲經(jīng)濟社會效益的最大化。常亮（2016）認為養(yǎng)老價值觀是福利文化中最有民族性和代表性的組成部分，它源自一個國家特有的歷史文化背景，是一國養(yǎng)老保障制度形成的文化基礎(chǔ)和不同于別國的重要影響因素。以往對農(nóng)村養(yǎng)老保險的研究運用到了公共產(chǎn)品理論、制度變遷理論、公共財政理論等等，但是目前對其變遷的動因還有研究的空間，所以本文運用制度變遷理論分析農(nóng)村社會保險的變遷歷程，希望為這一研究做出貢獻。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷歷程

（一）老農(nóng)村養(yǎng)老保險階段。我國自從改革開放以來，社會經(jīng)濟各方面的工作逐漸恢復(fù)蓬勃生機的狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，提高了地方的財政收入和農(nóng)民的個人收入，為農(nóng)村社會保險的開展提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。農(nóng)村居民原本依靠家庭養(yǎng)老的方式，在老齡化程度加深以及農(nóng)村青壯年人口向城市流動的時期，變得不合時宜，所以農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險的需求越來越高。因此，我國政府開始對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行探索工作，總的來說這一時期的老農(nóng)保經(jīng)歷了探索、試點及推廣、停滯這三個階段。

1986年，民政部在江蘇沙洲召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”，會議決定根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作。我國挑選了一批經(jīng)濟狀況較好的農(nóng)村進行農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點，并對試點地區(qū)跟蹤分析，挑選其中的成功案例進行經(jīng)驗推廣。1991年，國務(wù)院頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，指出以縣為基本單位開展農(nóng)村養(yǎng)老保險，并對參保對象、籌資方式、基金管理方面做出了規(guī)定，第二年一月一日起，老農(nóng)保在全國范圍內(nèi)施行。在1992年到1998年期間，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作得到迅速開展，但是這一時期內(nèi)，由于農(nóng)民個人繳費壓力太大、基金管理不嚴等問題的出現(xiàn)，參保人數(shù)大幅下降，還有大量農(nóng)民退保，整個制度陷入困境，難以開展正常工作，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展陷入停滯，停止接受新業(yè)務(wù)，對符合條件的參保人員采取購買商業(yè)保險的方式過渡。

（二）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險階段。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)老齡化擴大的變化，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴峻，過去停滯不前的老農(nóng)保以及少量的商業(yè)保險無法給農(nóng)村老人覆蓋范圍廣、保障力度大的養(yǎng)老保險，因此農(nóng)村養(yǎng)老保險該如何解決受到了社會各界的廣泛關(guān)注，農(nóng)村居民對此也是有著強烈的需求。黨的十七大提出“推進基本公共服務(wù)均等化”，這給予了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險很大的政治支持。2006年，《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”，2009年國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作就此展開。

相較于老農(nóng)保，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋范圍更廣、政府的補貼力度更大、組織管理更體現(xiàn)政府的主體性、縮小城鄉(xiāng)差異。在覆蓋范圍上，老農(nóng)保的參保對象是“非城鎮(zhèn)戶口，不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，而新農(nóng)保的參保對象是全體農(nóng)村居民，此外新農(nóng)保將進城務(wù)工的農(nóng)民工也納入到參保對象中去了。在籌資方式上，新農(nóng)保依舊采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式，但是政府補貼力度更大，新農(nóng)保是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合，其中個人養(yǎng)老金部分的籌資來源主要是個人繳費、集體補助和政府補貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是待遇發(fā)放時政府直接提供的基金。在組織管理上，新農(nóng)保吸取老農(nóng)保的教訓(xùn)，政府更加注重科學(xué)管理運營新農(nóng)?；?，積極開展新農(nóng)保的政策制定、組織管理和監(jiān)督服務(wù)，促進新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。在待遇發(fā)放上，新農(nóng)保秉承著基本保障農(nóng)村居民生活的原則，為農(nóng)村居民發(fā)放待遇，相較老農(nóng)保時期縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

（三）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險階段。長期以來，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都處于城鄉(xiāng)二元分割的狀態(tài)，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，我國的社會保障體系也有著城鄉(xiāng)差異。在城鎮(zhèn)中，機關(guān)事業(yè)單位的員工和有著穩(wěn)定工作的企業(yè)員工都有穩(wěn)定的養(yǎng)老保險，覆蓋面廣，且給付待遇基本能夠支持日常生活，然而在農(nóng)村，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險待遇與城鎮(zhèn)居民相比，存在著較大差異，這樣的不公平現(xiàn)象有違社會保障的追求，所以建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，使全體人民平等享有社會保障待遇，成為了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的目標。

2014年，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的合并工作進行了指導(dǎo)。在并軌基礎(chǔ)上，新農(nóng)保與城居保有著一定的共性，它們的參保流程、待遇支付結(jié)構(gòu)上是相同的，新農(nóng)保和城居保都是在當?shù)氐纳绫Ｖ行霓k理參保，都是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。但是在繳費檔次、保障水平、領(lǐng)取條件、管理經(jīng)辦上存在差異，這也是需要統(tǒng)一的地方，以實現(xiàn)社會公平。在繳費檔次上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一了繳費檔次，與新農(nóng)保相比，繳費檔次擴大了，農(nóng)村居民可以按照自己的繳費能力選擇合適的繳費檔次，與城鎮(zhèn)居民有著一樣的選擇空間。在保障水平上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一了政府補貼的力度，其中政府補貼力度與繳費檔次掛鉤，沒有城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民都按照繳費檔次領(lǐng)取待遇，權(quán)利與義務(wù)上實現(xiàn)了對應(yīng)的公平。在領(lǐng)取條件上，農(nóng)村居民領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金不再需要以子女繳納社會保險為條件，所有參保農(nóng)村居民都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在管理經(jīng)辦上，統(tǒng)一之前，新農(nóng)保和城居保是在兩條工作流程上辦理的，在行政成本上有所重復(fù);統(tǒng)一之后，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險辦理流程得到統(tǒng)一，行政成本得到節(jié)約。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷機理分析

（一）制度變遷模型。諾斯認為，從制度變遷的主體和誘因來看，制度變遷方式分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷，從制度變遷的速度來看，分為激進式制度變遷和漸進式制度變遷。從發(fā)展歷程來看，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革是自上而下發(fā)生的，每一次的政策變動，都是以中央政府頒布某個綱領(lǐng)性文件或者提供法律支持為起點，然后在地方貫徹落實政策。從制度變遷的時間跨度看，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了提出改革意見、起草綱領(lǐng)性文件、在若干城市進行試點、在全國范圍內(nèi)推廣實施的階段，有若干年的時間讓政策落地。所以，農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷模型是強制性和漸進式相結(jié)合。

這樣的制度變遷模型有以下幾個特點：第一，推動力度大。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷是以政府為主體的變遷。中央政府通過頒布綱領(lǐng)性的文件、政策、法律命令各級政府落實政策，給予了制度變遷強有力的政治和法律支持。第二，出臺效率高。為了盡快滿足農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險制度的需求，我國政府用頒布政策的方式建立了農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，這與誘致性制度變遷相比，節(jié)約了許多探索的時間，與初級行動團體自發(fā)進行制度創(chuàng)新相比，節(jié)約了組織成本、實施成本，具有較大的規(guī)模經(jīng)濟。第三，對舊制度的更替作用大。以新農(nóng)保的實施為例，由于新制度與當時的社會經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)，克服了老農(nóng)保的缺陷，比老農(nóng)保有更多優(yōu)勢，所以它的推廣實施是迅速的，獲得了當時的一致好評和廣泛接受，完全替代了老農(nóng)保的制度。

（二）制度變遷的原因

1、制度供求非均衡。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷是對制度需求的回應(yīng)，改變制度供給不足的現(xiàn)狀。農(nóng)村養(yǎng)老保險的誕生以及新農(nóng)保與城居保的并軌，是呼應(yīng)了當時社會經(jīng)濟條件下農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險制度的需求。改革開放之后，農(nóng)村經(jīng)濟和城鎮(zhèn)經(jīng)濟逐漸恢復(fù)生機，大量農(nóng)村人口向城市流動，青壯年的離開使得鄉(xiāng)村出現(xiàn)了許多空巢老人，農(nóng)村的養(yǎng)老方式不能僅僅依靠土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老，而是需要穩(wěn)定的制度性養(yǎng)老保險。為了呼應(yīng)這樣的需求，解決好農(nóng)村的養(yǎng)老問題，我國政府建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。20世紀城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并軌，是呼應(yīng)了老農(nóng)保制度停滯不前亟須改變、城鄉(xiāng)居民共享公平的養(yǎng)老保險待遇、公共服務(wù)均等化的需求。改革開放以來，國家的經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成果，農(nóng)村居民為此做出了重要貢獻，他們理應(yīng)與城市居民共同分享社會收入的再分配成果。所以國家頒布了統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的政策，在繳費標準、保障水平、領(lǐng)取條件、經(jīng)辦管理上進行并軌。

2、社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生改變。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷，受到了經(jīng)濟條件、社會環(huán)境、政策追求的影響。20世紀80年代，我國的經(jīng)濟狀況逐漸好轉(zhuǎn)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村居民的可支配收入大大提升，農(nóng)村居民更加有實力進行養(yǎng)老儲蓄，所以經(jīng)濟條件的改善奠定了農(nóng)村養(yǎng)老保險誕生的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在社會觀念上，隨著社會的進步，農(nóng)村居民接受了更多的養(yǎng)老觀念，不僅僅局限于土地養(yǎng)老和養(yǎng)兒防老的觀念，養(yǎng)老保險的穩(wěn)定收益吸引了農(nóng)村居民投保參保。此外，隨著人口結(jié)構(gòu)的變動，農(nóng)村的青壯年人口下降，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式不足以支撐農(nóng)村老年人的養(yǎng)老，所以對于政府支持的養(yǎng)老保險的需求必然上升。因此，社會環(huán)境的改變促使了政府建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。在政策追求上，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險是追求公平共享理念的體現(xiàn)，是追求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民的繳費檔次、待遇水平、領(lǐng)取條件、經(jīng)辦管理獲得了統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)差異，多繳多得，使得養(yǎng)老保險在權(quán)利與義務(wù)上是對等的，實現(xiàn)了相對公平。

3、追求利益極大化。正如戴維斯和諾斯所說：“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新?！鞭r(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為一種特殊的公共產(chǎn)品，也是要進行成本-收益分析的。在政府的角度，農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷花費的成本有：實施成本、轉(zhuǎn)化成本，收益有：交易費用的減少、收入分配更加公平。實施成本上，制度變遷的實現(xiàn)需要政策研究、方案制定、政策宣傳、人力培訓(xùn)的基礎(chǔ)，這一實施過程中會花費行政和財政上的費用。在政策轉(zhuǎn)變期，也需要轉(zhuǎn)制成本，比如老農(nóng)保轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)保的過渡期，就為暫時不能參加養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民購買商業(yè)保險，比如新農(nóng)保轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，政府為了改變農(nóng)民的觀念，需要花費一定費用去宣傳。當制度變遷實現(xiàn)后，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌后，交易費用減少，原本兩條線上經(jīng)辦的新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并為一條線上經(jīng)辦，節(jié)約的行政成本，方便了居民辦事，減少了交易費用。宏觀來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)一有助于國民收入的公平再分配，縮小城鄉(xiāng)差異，使農(nóng)村居民同等享受改革開放成果。

（三）制度變遷的路徑依賴性。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的路徑依賴性質(zhì)體現(xiàn)在其變遷過程中需要經(jīng)歷兩個機制：自我維系和自我強化。在自我維系機制中，我們可以發(fā)現(xiàn)，從老農(nóng)保到新農(nóng)保，新農(nóng)保到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，制度的轉(zhuǎn)變不是翻天覆地的，而是在原有基礎(chǔ)上改進的，這就體現(xiàn)了制度的自我維系。農(nóng)村養(yǎng)老保險保留了個人賬戶與基本養(yǎng)老保險相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，在這一基礎(chǔ)上改進籌資方式、繳費標準、領(lǐng)取條件和經(jīng)辦管理。在自我強化機制中，每一次制度變遷，我們都采取先試點再推廣的方式，落實政策的過程是先投入大量的初始資本，在小范圍內(nèi)試驗，總結(jié)優(yōu)點、吸取教訓(xùn)，形成全國性的指導(dǎo)方案，然后在全國范圍內(nèi)推廣實施，強化在試點城市實施的制度，這樣節(jié)約了實施成本、試錯成本，具有規(guī)模效應(yīng)。

五、總結(jié)

本文以諾斯的制度變遷理論為基礎(chǔ)，結(jié)合中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展變遷過程進行分析，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷模型是強制性與漸進式相結(jié)合，制度供求非均衡、社會經(jīng)濟狀況發(fā)生改變、利益極大化的追求為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷提供了動力，在此過程中制度變遷的路徑依賴性通過自我維系和自我強化機制得到了體現(xiàn)。總之，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善，對改善農(nóng)民的老年生活具有重要意義，對實現(xiàn)老有所養(yǎng)、縮小城鄉(xiāng)貧富差距、促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標具有重要意義?；仡櫤头治鲛r(nóng)村養(yǎng)老保險的制度變遷歷程，深刻理解其中的規(guī)律并且總結(jié)經(jīng)驗，有利于我們更好地貫徹落實現(xiàn)行政策，更好地為人民服務(wù)。

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