推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革研究

崔文華

摘要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是解決三農(nóng)問題、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。當(dāng)前，宅基地“三權(quán)分置”改革面臨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的權(quán)利行使不充分、農(nóng)戶對(duì)宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益體現(xiàn)不明顯等問題。通過落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)來推動(dòng)改革，以實(shí)現(xiàn)宅基地的高效利用。

關(guān)鍵詞：宅基地 三權(quán)分置 宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.32 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）04-0066-02

宅基地制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。2018年，中央一號(hào)文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。2018年6月，山東省選取17個(gè)縣市區(qū)開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)，淄博市沂源縣是試點(diǎn)區(qū)縣之一。經(jīng)過一年的試點(diǎn)改革，結(jié)合各地的經(jīng)驗(yàn)，梳理出目前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革面臨的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

一、面臨的問題

在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人，權(quán)利行使不充分，特別是在收益權(quán)與處分權(quán)方面主動(dòng)作為少，又加之宅基地的財(cái)產(chǎn)功能不足，也給改革帶來不小的難度。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人權(quán)利行使不充分

所有權(quán)的完整權(quán)能包括占有、使用、收益、處分，處分權(quán)能是其核心權(quán)能?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡锻恋毓芾矸ā吠瑫r(shí)規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！币虼?，在宅基地的報(bào)批過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有何種權(quán)利沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人的地位往往流于形式。在宅基地的規(guī)劃、審批、不符合或違法用地用途的處理、多占宅基地的收回及有償使用、宅基地的流轉(zhuǎn)等方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織怠于行使作為所有權(quán)主體的權(quán)利，特別是收益權(quán)和處分權(quán)，從而使集體經(jīng)濟(jì)組織作為權(quán)利主體的地位沒有充分體現(xiàn)出來，沒有主動(dòng)行使權(quán)利，在宅基地管理過程中存在缺位現(xiàn)象。比如存在私下流轉(zhuǎn)、隨意改變宅基地使用用途、宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有權(quán)人在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革中應(yīng)發(fā)揮主體作用，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在法律授權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)造性地推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，特別是積極主動(dòng)行使收益權(quán)、管理權(quán)和處分權(quán)。

（二）農(nóng)戶對(duì)宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益體現(xiàn)不明顯

《中華人民共和國物權(quán)法》和《土地管理法》中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，如權(quán)利主體限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，一戶一宅，無償取得，宅基地屬于集體所有，不能轉(zhuǎn)讓、買賣、出租和抵押，使宅基地權(quán)能不完備，主要是居住屬性、保障功能，財(cái)產(chǎn)屬性不足。即便允許在試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)可以抵押，但對(duì)于抵押物處置的范圍仍不能突破法律的限制。法律規(guī)定嚴(yán)格限定了只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能成為宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體，因此，中國人民銀行等部門規(guī)定，在宅基地和農(nóng)房作為抵押物的情況下，在抵押權(quán)的行使過程中，變賣拍賣的抵押農(nóng)房，其受讓人的范圍原則上應(yīng)是法律限定的人員范圍。這也直接導(dǎo)致了農(nóng)房作為抵押物抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的困難，從而金融機(jī)構(gòu)對(duì)開展這項(xiàng)工作沒有積極性，試點(diǎn)工作難以開展下去，宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性仍然難以實(shí)現(xiàn)。

二、改革的對(duì)策

2018年中央一號(hào)文件提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央一號(hào)文件明確要求穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。這都為宅基地“三權(quán)分置”改革指明了具體方向。

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，就是使農(nóng)民集體作為所有權(quán)人，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)行使應(yīng)有權(quán)利，充分保護(hù)農(nóng)民利益，豐富擴(kuò)充農(nóng)民集體對(duì)宅基地的處分權(quán)，保障農(nóng)民集體的宅基地收益權(quán)。

1.擴(kuò)充宅基地所有權(quán)人的處分權(quán)

《中華人民共和國民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的民事主體，在符合土地利用整體規(guī)劃的條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織可以自主進(jìn)行宅基地的分配管理，豐富擴(kuò)充農(nóng)民集體對(duì)宅基地的處分權(quán)。通過增加集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的規(guī)劃、分配權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織主動(dòng)管理的積極性，細(xì)化對(duì)多占宅基地收回權(quán)或有嘗使用權(quán)，對(duì)違法改變宅基地用途、長(zhǎng)期閑置的宅基地行使管理權(quán)和收回權(quán)，明確資格權(quán)的確認(rèn)條件及程序，及時(shí)調(diào)整村莊規(guī)劃和宅基地分配，切實(shí)增強(qiáng)村集體的管理權(quán)、處分權(quán)，以更好保障農(nóng)村宅基地的規(guī)范使用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在行使管理權(quán)、處分權(quán)的過程中，要切實(shí)增強(qiáng)民主管理、民主決策能力，涉及農(nóng)民重大利益的宅基地的分配、調(diào)整、使用、調(diào)整等，要保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

2.增加農(nóng)民集體的宅基地收益權(quán)

農(nóng)民集體作為宅基地的所有權(quán)人，要通過多種方式充分發(fā)揮宅基地的效用，增加集體收益。新修訂的《土地管理法》允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，農(nóng)村集體組織可以通過建立宅基地自愿有償退出機(jī)制獲取收益。農(nóng)民集體也可以通過自行開發(fā)或者吸收社會(huì)資本聯(lián)合開發(fā)的形式獲取收益。在此過程中注意維護(hù)農(nóng)民利益和村集體利益，明確收益的使用和分配。在開發(fā)管理過程中注意環(huán)境的保護(hù)和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境的承載力，本著既開發(fā)又保護(hù)的原則。

（二）保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)

農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，是農(nóng)村集體組織成員，通過家庭戶的確認(rèn)，以戶為單位獲得農(nóng)村宅基地的資格權(quán)利。資格權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶，戶生則有，戶銷則無。

1.堅(jiān)持宅基地的保障功能，實(shí)現(xiàn)“戶有所居”

明確農(nóng)村宅基地“家庭戶”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，宅基地使用權(quán)劃定，確定農(nóng)村宅基地的住戶均無償占用面積，保證“戶有所居”，對(duì)超標(biāo)超占的宅基地采用有償使用制度，收取宅基地超標(biāo)使用費(fèi)。

2.拓寬資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式

對(duì)符合規(guī)劃、合法取得的農(nóng)民房屋，由政府主管部門核發(fā)宅基地資格權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證。賦予宅基地使用權(quán)抵押權(quán)能，在將房屋抵押時(shí)可以同時(shí)將宅基地使用權(quán)抵押，以實(shí)現(xiàn)房地一體。豐富和擴(kuò)展“戶有所居”的保障形式。實(shí)踐中針對(duì)一些地方由于可利用的農(nóng)村建設(shè)用地緊張等原因，部分農(nóng)戶無法獲批宅基地的情形，不再局限于傳統(tǒng)的“一戶一宅”，而是通過多種形式來保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住權(quán)。如淄博市沂源縣實(shí)施“戶有所居”的多種安置方式，有的采用大社區(qū)模式進(jìn)行集中安置，有的采用向鎮(zhèn)駐地集中安置，有的采用合村并居模式進(jìn)行安置，有的通過統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行安置。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)

中央提出通過改革適度放活宅基地使用權(quán)，這就需要探索多渠道、市場(chǎng)化的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑。

1.擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地只限于在本村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn);這一規(guī)定影響了農(nóng)民對(duì)房屋財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使，也使農(nóng)房的價(jià)值得不到很好的體現(xiàn)。因此，有的試點(diǎn)地方在改革實(shí)踐中，把農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)范圍做了擴(kuò)大解釋，在嚴(yán)格禁止城里人到農(nóng)村購買宅基地和建樓堂會(huì)所的前提下，流轉(zhuǎn)的主體擴(kuò)大到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或同一縣域內(nèi)的農(nóng)村集體成員，明確受讓方應(yīng)是農(nóng)村集體成員①。還有的將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，從而突破了法律關(guān)于受讓人的身份限制，受讓人在一定年限（一般不超過70年）內(nèi)享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，同時(shí)一次性繳納土地使用權(quán)受讓金②。此種做法實(shí)際上就是變相的土地租賃，這種辦法也適用于繼承人不屬于農(nóng)民集體成員或已擁有宅基地或超過法定面積的情況。

2.探索社會(huì)主體與農(nóng)戶共享宅基地使用權(quán)

由社會(huì)資本參與土地整治等“三權(quán)分置”的項(xiàng)目實(shí)施，用于土地開發(fā)整理、土地整治，拓展鄉(xiāng)村振興資金投入渠道。比如淄博市沂源縣采取“公司+專業(yè)公司+合作社+農(nóng)戶”模式，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電商及藝術(shù)文化旅游，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展、規(guī)模效應(yīng)。再比如四川瀘縣采用由農(nóng)戶提供宅基地使用權(quán)，社會(huì)資本參與的宅基地利用，農(nóng)戶和社會(huì)主體共同享有宅基地使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)共建、共享、共同管理。③這種形式一般都規(guī)定一定的使用期限，合作期滿，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)又恢復(fù)到完整狀態(tài)。但在農(nóng)民和社會(huì)主體共享的宅基地使用權(quán)開發(fā)利用中，要嚴(yán)格把控宅基地利用的目的以及農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益的平衡。

3.盤活利用閑置宅基地

因地制宜統(tǒng)籌村莊空間發(fā)展，加快推行“多規(guī)合一”，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃調(diào)整與修改，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，有效整合利用農(nóng)村閑散土地資源，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地入股、轉(zhuǎn)換入市等方式，盤活宅基地使用權(quán)，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)宅基地的高效利用。集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶可以通過自主、聯(lián)營(yíng)、合作開發(fā)等多種方式，將閑散土地用于鄉(xiāng)村民宿、旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

注釋：

①《大理市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第7條第5款。

②《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第16條;《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發(fā)[2017]76號(hào)）。

③《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》第2條。

責(zé)任編輯：楊國棟