淺談公園事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控存在的問(wèn)題及對(duì)策

唐薇

摘要：黨的十九大報(bào)告中提出的綠水青山就是金山銀山的綠色生態(tài)發(fā)展理念深入人心，廣大人民對(duì)美麗公園的向往和需求逐步提升。為了更好的服務(wù)游客，公園事業(yè)單位必須與時(shí)俱進(jìn)，通過(guò)建立有效的制度規(guī)范、流程和方法加強(qiáng)管理，提高工作績(jī)效，以產(chǎn)生更大的社會(huì)效益。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的組成部分，也是事業(yè)單位內(nèi)部控制中舉足輕重的重要一環(huán)。文章首先闡述了事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念，分析了公園事業(yè)單位的特點(diǎn)以及對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的要求;然后，圍繞公園事業(yè)單位的特點(diǎn)，深入研究了其目前財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題，同時(shí)對(duì)這些問(wèn)題形成的原因進(jìn)行了分析;最后，針對(duì)問(wèn)題提出了切實(shí)可行的具體對(duì)策，包括：加強(qiáng)教育提高廉潔意識(shí)、加強(qiáng)管理嚴(yán)格執(zhí)行制度、加強(qiáng)監(jiān)督推進(jìn)內(nèi)控作用發(fā)揮、加強(qiáng)學(xué)習(xí)提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)等。文章對(duì)于加強(qiáng)公園事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理，減少錯(cuò)誤的發(fā)生以及預(yù)防貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保公園事業(yè)單位的健康穩(wěn)步發(fā)展具有一定的啟示作用。

關(guān)鍵詞：公園事業(yè)單位;財(cái)務(wù)內(nèi)控;內(nèi)部控制

公園事業(yè)單位作為公益性的窗口單位，為了滿足人民群眾對(duì)美麗公園、美好生活的向往，要始終在人民的監(jiān)督下不斷提升服務(wù)、管理水平以及景觀質(zhì)量。而加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。隨著公園事業(yè)的不斷發(fā)展，公園事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性認(rèn)知有了一定程度的提高。在已經(jīng)建立了一整套財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的前提下，如何保證在運(yùn)行過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)行制度，充分發(fā)揮制度的約束作用變得尤為重要。

一、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制概述

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為了實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)，通過(guò)建立健全制度、實(shí)施具體措施和執(zhí)行既定程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行防范和管控。內(nèi)部控制是以前期預(yù)防為主，旨在建立有效的制度規(guī)范和流程方法，以減少錯(cuò)誤的發(fā)生以及貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的組成部分，也是事業(yè)單位內(nèi)部控制中舉足輕重的重要一環(huán)。

（一）事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念

事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制就是與資金活動(dòng)相關(guān)的內(nèi)部控制，是事業(yè)單位為了保證財(cái)務(wù)日常工作的合法合規(guī)高效運(yùn)行而采取的相應(yīng)的內(nèi)部控制措施。這一措施是由單位內(nèi)部的全體部門(mén)共同參與、共同實(shí)施的。

（二）公園事業(yè)單位的特點(diǎn)及對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的要求

公園作為差額撥款事業(yè)單位，與其他事業(yè)單位不同之處在于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的多樣性、復(fù)雜性和不確定性。公園自營(yíng)收入主要包括門(mén)票收入、經(jīng)營(yíng)收入、文創(chuàng)收入，游船游藝收入、出租房屋收入等;支出則圍繞公園的重點(diǎn)工作，主要包括綠化養(yǎng)護(hù)（古樹(shù)保護(hù)、施肥、病蟲(chóng)害防治、水體治理、綠化垃圾清運(yùn)等）、工程改造、園容設(shè)施更新維護(hù)（路椅、垃圾桶、欄桿、牌示等）、服務(wù)游客支出（廁所衛(wèi)生紙、洗手液費(fèi)用，文化活動(dòng)、科普、宣傳等）、安全項(xiàng)目（監(jiān)控系統(tǒng)及文物保護(hù)等）等方面。在以上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，尤其是在植物養(yǎng)護(hù)方面存在很多不確定性，因?yàn)橹参锸怯猩?，具有自我繁殖、自我更新的能力，加上其健康成長(zhǎng)受多種因素的影響，因此在內(nèi)部控制上有一定難度。以竹子為例，每年不斷生長(zhǎng)出新的竹筍，進(jìn)而長(zhǎng)成竹子，另外每年也有因各種原因夭折和死亡減少的，因此在數(shù)量統(tǒng)計(jì)上有一定困難。

隨著公園事業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)出現(xiàn)了一些問(wèn)題：曾任北京市公園管理中心辦公室副調(diào)研員的王新路，利用負(fù)責(zé)為管理中心及下屬單位辦理出國(guó)考察手續(xù)的職務(wù)便利，通過(guò)虛構(gòu)各種名義的費(fèi)用、虛報(bào)出國(guó)考察團(tuán)團(tuán)費(fèi)的方式，從管理中心及下屬單位套取現(xiàn)金200余萬(wàn)元;原陶然亭公園副園長(zhǎng)、北京動(dòng)物園副園長(zhǎng)肖紹祥貪污1400萬(wàn)元;北京市植物園的一名普通出納黃浩利用單位工資發(fā)放時(shí)無(wú)人監(jiān)管的漏洞，采取修改工資表數(shù)據(jù)、制作虛假工資表等手段，為虛構(gòu)職工支付工資及虛增自己工資的方式，騙取單位公款470余萬(wàn)元。這些事件的發(fā)生都給我們敲響了警鐘，財(cái)務(wù)內(nèi)控工作也被置于一個(gè)更加重要、備受關(guān)注的位置，公園事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)也因此必須更加適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展、事業(yè)的發(fā)展，真正起到更好的防范風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，保障公園科學(xué)發(fā)展的作用。

二、公園事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控存在的問(wèn)題及原因分析

隨著政府對(duì)內(nèi)部控制工作的重視，按照財(cái)政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，公園事業(yè)單位都已經(jīng)建立了內(nèi)部控制制度，雖然在一定程度上起到了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，但是在執(zhí)行過(guò)程中還依然存在著一些問(wèn)題。

（一）對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性認(rèn)識(shí)不夠

首先，雖然管理層對(duì)于財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性已經(jīng)通過(guò)會(huì)議形成決議，要求單位內(nèi)部從上到下形成共識(shí)、推廣執(zhí)行，但是實(shí)際上很多環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人員并沒(méi)有真正理解和執(zhí)行。各層面對(duì)內(nèi)控制度的學(xué)習(xí)效果參差不齊，認(rèn)知程度有一定差別。尤其有的基層部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)不重視財(cái)務(wù)內(nèi)控，各自為政，敷衍了事，說(shuō)一套做一套，弄虛作假，在檢查前補(bǔ)齊各種資料，雖然看似合規(guī)，但實(shí)質(zhì)上只是為了應(yīng)付檢查。這樣只會(huì)造成財(cái)務(wù)內(nèi)控制度形同虛設(shè)，失去防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。

其次，財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏對(duì)具體業(yè)務(wù)的指導(dǎo)與培訓(xùn)，在關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)缺乏必要的溝通。某些辦事人員面對(duì)具體業(yè)務(wù)時(shí)不知道如何使用內(nèi)控制度進(jìn)行操作，認(rèn)為在單據(jù)上符合相關(guān)要求就行了，卻忽視了重要時(shí)點(diǎn)的意義所在。

最后，內(nèi)控流程的末端辦事人員存在僥幸心理，在正常審批程序中怕麻煩，所以投機(jī)取巧，鉆制度空子。比如說(shuō)按規(guī)定報(bào)銷金額在500元以下的，由基層負(fù)責(zé)人審批后可直接進(jìn)行報(bào)銷;報(bào)銷金額在500元以上的，經(jīng)基層負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批;如果有一筆800元支出，開(kāi)成2張發(fā)票就避開(kāi)了主管領(lǐng)導(dǎo)的審批。在這樣的化整為零操作下，很容易造成把領(lǐng)導(dǎo)架空，基層權(quán)力過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的執(zhí)行不嚴(yán)格、落實(shí)不到位

第一、有的基層部門(mén)并沒(méi)有真正實(shí)施三重一大事項(xiàng)集體決策制度。有的基層領(lǐng)導(dǎo)甚至不知道什么是本部門(mén)的三重一大的事項(xiàng)。一些人就會(huì)利用這個(gè)盲點(diǎn)進(jìn)行舞弊，造成一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并沒(méi)有依法依規(guī)。

第二、部分項(xiàng)目的資金支付進(jìn)度及支付比例與合同不一致。某些行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行干預(yù)，提前支付資金情況時(shí)有發(fā)生。還有的預(yù)算資金使用前松后緊，資金支付沒(méi)有計(jì)劃性，造成年底突擊花錢(qián)的現(xiàn)象。這都是對(duì)合同和預(yù)算的執(zhí)行不嚴(yán)格造成的。

第三、固定資產(chǎn)管理存在賬賬不符，賬實(shí)不符現(xiàn)象。有的固定資產(chǎn)程序上已報(bào)廢但實(shí)際還在繼續(xù)使用;有的資產(chǎn)在清查時(shí)不能確定是屬于工會(huì)還是屬于行政;還有資產(chǎn)被管庫(kù)員私自外借現(xiàn)象。究其原因，一是基層部門(mén)對(duì)報(bào)廢制度理解有偏差認(rèn)為到使用年限就可以報(bào)廢;二是由于報(bào)廢資產(chǎn)沒(méi)有集中存放地點(diǎn)，只能等待資產(chǎn)部門(mén)通知統(tǒng)一清理。三是工會(huì)和行政的固定資產(chǎn)管理各自為政，沒(méi)有形成合力。四是資產(chǎn)管理每月清查盤(pán)點(diǎn)更側(cè)重于自查，對(duì)資產(chǎn)私自外借現(xiàn)象沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

第四、采購(gòu)過(guò)程出現(xiàn)化整為零規(guī)避審批的現(xiàn)象，三方比價(jià)流程以及相關(guān)程序倒置，事前審批形同虛設(shè)。比如說(shuō)采購(gòu)材料應(yīng)該事前由主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批，但是由于一些原因，在事后和發(fā)票一起進(jìn)行了簽字，失去了事前審批的意義。

第五、材料購(gòu)買(mǎi)、使用都是由同一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督制衡作用。財(cái)務(wù)部門(mén)和紀(jì)檢審計(jì)也只是對(duì)發(fā)票的審核報(bào)銷進(jìn)行監(jiān)督檢查，并沒(méi)有真正對(duì)材料進(jìn)行出入庫(kù)核查。比如肥料，市面上肥料種類很多，價(jià)格差異大，質(zhì)量也存在差異。真正使用肥料時(shí)也無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)控。這樣在利益的誘惑下，一些人與供應(yīng)方同流合污，很容易造成違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）審計(jì)作用發(fā)揮不充分

由于專職審計(jì)人員工作經(jīng)驗(yàn)不足，在實(shí)際內(nèi)部控制中發(fā)揮的作用還不明顯?，F(xiàn)階段還只是停留在忙于應(yīng)付上級(jí)審計(jì)巡視檢查，負(fù)責(zé)推動(dòng)問(wèn)題整改。

財(cái)務(wù)人員和審批監(jiān)管人員分工不明，甚至有“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)象發(fā)生，有的審計(jì)人員本身就是財(cái)務(wù)人員，有的內(nèi)審人員還直接負(fù)責(zé)采購(gòu)，沒(méi)有發(fā)揮出審批監(jiān)督、制約的功能。

（四）財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)和工作的要求還有差距

由于財(cái)務(wù)人員自身對(duì)各項(xiàng)政策、制度理解不到位、不準(zhǔn)確，造成一些業(yè)務(wù)活動(dòng)不能順利開(kāi)展。工作不負(fù)責(zé)任、不認(rèn)真，沒(méi)有真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。一些財(cái)務(wù)人員恃寵而驕，以為離領(lǐng)導(dǎo)近就高高在上，頤指氣使，造成很多溝通協(xié)調(diào)上的障礙。一些合理合規(guī)的支出被禁止，造成部分資金閑置浪費(fèi)。另外，由于公園行業(yè)的特點(diǎn)，財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)也容易造成一些風(fēng)險(xiǎn)不可控。比如：看著很相似的植物，有的可能就是珍稀品種，有的就是普通品種，兩者之間的價(jià)值就會(huì)有很大差別。由于財(cái)務(wù)人員無(wú)法辨識(shí)，充其量也就只能對(duì)植物的數(shù)量進(jìn)行復(fù)核，對(duì)樹(shù)木花卉的價(jià)格及其合理性失去管控。

三、完善公園事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的建議

以上問(wèn)題的發(fā)生都不同程度的說(shuō)明財(cái)務(wù)內(nèi)控制度雖然建立起來(lái)了，但是其執(zhí)行不力，使得財(cái)務(wù)內(nèi)部控制沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。針對(duì)以上問(wèn)題，特提出以下建議，在實(shí)際工作中付諸實(shí)施，以起到規(guī)范的作用。

（一）加強(qiáng)教育，提高事業(yè)單位人員的廉潔意識(shí)

首先，加強(qiáng)教育提高廉潔意識(shí)，把好思想關(guān)。通過(guò)經(jīng)常性廉政警示教育，提高公園事業(yè)單位人員的廉潔意識(shí)，時(shí)刻繃緊紀(jì)律和規(guī)矩這根弦，使守紀(jì)律、講規(guī)矩真正成為自覺(jué)行為。

其次，加強(qiáng)教育提高行動(dòng)擔(dān)當(dāng)，把好行動(dòng)關(guān)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，在自己所在部門(mén)嚴(yán)格要求，大力宣傳財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，并帶頭付諸實(shí)踐，形成主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、自覺(jué)接受監(jiān)督的工作氛圍。

最后，加強(qiáng)教育提高協(xié)調(diào)能力，把好主體關(guān)。財(cái)務(wù)部門(mén)要與各部門(mén)通力合作，協(xié)調(diào)溝通，有效指導(dǎo)，及時(shí)提醒，最終保障財(cái)務(wù)工作順利開(kāi)展，工作目標(biāo)圓滿完成。

（二）加強(qiáng)管理嚴(yán)格制度執(zhí)行

第一、定期檢查制度促落實(shí)。開(kāi)展定期督查檢查，對(duì)各部門(mén)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全過(guò)程指導(dǎo)。要求基層單位建立健全三重一大事項(xiàng)集體決策制度，決議要有記錄，參與人員要簽字確認(rèn)。

第二、項(xiàng)目的資金支付進(jìn)度要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算與合同約定，不得進(jìn)行人為干預(yù)。財(cái)務(wù)部門(mén)要定期向辦公會(huì)匯報(bào)各項(xiàng)重要項(xiàng)目和重點(diǎn)工程的資金使用及支付進(jìn)度，不得出現(xiàn)提前支付資金等情況的發(fā)生。建立預(yù)算資金使用通報(bào)制度，定期向各部門(mén)通報(bào)預(yù)算完成進(jìn)度，用制度規(guī)范資金支付按計(jì)劃執(zhí)行。

第三、隨著固定資產(chǎn)的不斷增多，一些有條件的單位已經(jīng)成立了專門(mén)的資產(chǎn)管理部門(mén)，對(duì)工會(huì)固定資產(chǎn)和行政固定資產(chǎn)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一清查，避免混淆。對(duì)報(bào)廢固定資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)物確認(rèn)，真正達(dá)到報(bào)廢條件的才可報(bào)廢，部分達(dá)到使用年限但還能正常使用的資產(chǎn)不得報(bào)廢。嚴(yán)格執(zhí)行每年2次的資產(chǎn)清查制度，真正實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理，以達(dá)到賬賬相符，賬實(shí)相符。有條件的單位可以指定專門(mén)的場(chǎng)所用以統(tǒng)一存放報(bào)廢的固定資產(chǎn)，保證固定資產(chǎn)處置時(shí)資產(chǎn)的完整性。加強(qiáng)管庫(kù)員廉潔教育，采取定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的辦法，避免資產(chǎn)外借現(xiàn)象的發(fā)生。

第四、實(shí)現(xiàn)不相容職務(wù)分離控制，全面系統(tǒng)地分析、梳理業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容職務(wù)，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的工作機(jī)制。嚴(yán)格事前審批制度，絕不允許先斬后奏的行為出現(xiàn)。另外，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)實(shí)際工作及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，以更好地發(fā)揮制度作用，推動(dòng)內(nèi)控制度在實(shí)施過(guò)程中真正達(dá)到既定的效果。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督推進(jìn)審計(jì)發(fā)揮作用

首先，重視紀(jì)委、審計(jì)作用發(fā)揮，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，成立專門(mén)部門(mén)進(jìn)行紀(jì)檢審計(jì)工作。

其次，抓住源頭防范，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目及重要工程進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)，保障工程施工質(zhì)量。

最后，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范，優(yōu)化工作流程，紀(jì)檢、審計(jì)等部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)審計(jì)等方式進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行談話提醒，防弊糾錯(cuò)。

（四）加強(qiáng)學(xué)習(xí)提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

首先，加強(qiáng)教育，促使財(cái)務(wù)人員要提高責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)，真正履職盡責(zé)。其次，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，財(cái)務(wù)人員要不斷提高自身素質(zhì)，正確掌握國(guó)家政策及相關(guān)法律法規(guī)的要點(diǎn)，學(xué)習(xí)掌握一些和公園事業(yè)單位相關(guān)的業(yè)務(wù)常識(shí)，能夠在紛亂的業(yè)務(wù)程序中敏銳的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)指出、指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)改進(jìn)，最終解決問(wèn)題。再次，財(cái)務(wù)人員要提高溝通協(xié)調(diào)能力，獲取各部門(mén)相關(guān)人員的支持配合，為順利完成工作打好基礎(chǔ)。最后，單位也要在選人用人上把好關(guān)，真正把那些廉潔自律、踏實(shí)上進(jìn)、德才兼?zhèn)涞娜藛T充實(shí)進(jìn)財(cái)務(wù)部門(mén)。

四、結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度的建立，不僅是單位內(nèi)控制度的重要組成部分，同時(shí)也是資金使用、效能提高、公園公益服務(wù)屬性充分發(fā)揮的重要保證。隨著事業(yè)的不斷推進(jìn)，公園事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度也應(yīng)該做到與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，真正發(fā)揮出規(guī)范、約束、監(jiān)控的作用，為公園事業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

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（作者單位：北京市紫竹院公園管理處）