失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄的軟法性質(zhì)及其合法性控制

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

近年來(lái)，我國(guó)開始逐步完善社會(huì)信用體系，加強(qiáng)對(duì)失信人員實(shí)施聯(lián)合懲戒。國(guó)務(wù)院于2014年、2016年相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）后，國(guó)務(wù)院下屬各部委及最高法和最高檢根據(jù)文件要求聯(lián)合簽署出臺(tái)了47個(gè)失信聯(lián)合懲戒備忘錄（下稱“備忘錄”）①本文的研究對(duì)象以國(guó)家層面出臺(tái)的備忘錄為主。。然而，國(guó)家層面的備忘錄在具體懲戒決定的作出過(guò)程中到底該如何發(fā)揮作用，尚未被統(tǒng)一規(guī)定。實(shí)踐中，備忘錄發(fā)揮作用的模式有以下三種：（1）地方政府以國(guó)家層面的備忘錄為依據(jù)，出臺(tái)地方規(guī)范性文件，地方政府職能部門根據(jù)該文件作出懲戒決定。（2）地方政府或職能部門以國(guó)家層面的備忘錄為依據(jù)，簽署省市級(jí)的備忘錄，再以省市級(jí)的備忘錄為依據(jù)作出懲戒決定。（3）下級(jí)機(jī)關(guān)直接以中央層面的備忘錄作為懲戒依據(jù)作出懲戒決定。目前，備忘錄在整個(gè)信用懲戒體系中已具有“源頭性”的地位，其不僅可以成為懲戒決定的直接依據(jù)，而且可以成為作出失信懲戒措施法律依據(jù)的上位依據(jù)。眾所周知，失信聯(lián)合懲戒措施必然對(duì)公民權(quán)利造成廣泛影響。實(shí)踐中，各方對(duì)有著“源頭性”地位的備忘錄的性質(zhì)、作用和效力等也存在較多質(zhì)疑，因此，加強(qiáng)對(duì)備忘錄的研究就顯得尤為必要。

一、備忘錄的性質(zhì)研究

關(guān)于“備忘錄”的性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界主要有“規(guī)范性文件說(shuō)”和“區(qū)域政府合作協(xié)議說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。持“規(guī)范性文件說(shuō)”的學(xué)者如唐祖愛[1]和王偉[2]等認(rèn)為，備忘錄應(yīng)當(dāng)歸屬于低位階的規(guī)范性文件的范疇。但該學(xué)說(shuō)面臨如下困境：一是備忘錄實(shí)際約束的是各簽署主體及其下屬機(jī)關(guān)，因此不能像規(guī)范性文件那樣直接對(duì)行政相對(duì)人具有約束力。二是實(shí)踐中部分備忘錄的制定主體并非行政機(jī)關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定，其不具有法定的規(guī)范性文件制定主體資格，自然無(wú)權(quán)制定規(guī)范性文件。持“區(qū)域政府合作協(xié)議說(shuō)”的學(xué)者如王菁[3]等則認(rèn)為，備忘錄是互不隸屬的地方行政主體在簽訂區(qū)域政府合作協(xié)議時(shí)的一種不規(guī)范用法。但該學(xué)說(shuō)也存在明顯問(wèn)題：從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，協(xié)議一般涵蓋主體、各方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任、糾紛解決機(jī)制等內(nèi)容。而備忘錄里更多強(qiáng)調(diào)的是各合作部門的職權(quán)義務(wù)，而非公民權(quán)利；同時(shí)，備忘錄中并無(wú)違約責(zé)任和糾紛解決機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。因此，該學(xué)說(shuō)將備忘錄歸入“協(xié)議”一類并不妥當(dāng)。筆者認(rèn)為，將備忘錄定性為軟法更為合適。所謂“軟法”是與“硬法”相對(duì)而言的，它是許多法現(xiàn)象的統(tǒng)稱，這些法現(xiàn)象的共同之處在于作為一種行為規(guī)則，它們對(duì)人們的行動(dòng)具有約束力，但不直接以國(guó)家強(qiáng)制力作為實(shí)施保障[4]。軟法具有公共性、軟規(guī)范性、創(chuàng)制靈活性、制度安排彈性等一系列特征。備忘錄正契合軟法的這些特征。

（一）備忘錄具有軟法的“公共性”特征

從羅豪才、宋功德[5]以及強(qiáng)昌文[6]等學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，軟法和硬法都具有法的公共性特征。但硬法反映國(guó)家意志，軟法不僅反映國(guó)家意志，還在不與國(guó)家意志抵觸的前提下反映國(guó)家意志以外的公共意志。就備忘錄的制定主體來(lái)說(shuō)，其具有多元性，不限于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，還包括軍隊(duì)等。眾多公共機(jī)構(gòu)在符合上位法的前提下，在公權(quán)力裁量領(lǐng)域內(nèi)達(dá)成合意后簽署備忘錄。備忘錄反映了各公共機(jī)構(gòu)的共同意志，亦反映了國(guó)家意志，符合軟法的公共性特征。

（二）備忘錄具有軟法的“軟規(guī)范性”特征

沈巋[7]、姜明安[8]等認(rèn)為，軟法主要側(cè)重為法主體的行為提供導(dǎo)向。筆者認(rèn)為備忘錄亦如此，其對(duì)簽署部門及其下級(jí)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為起指導(dǎo)作用。下級(jí)機(jī)關(guān)以備忘錄作為指導(dǎo)依據(jù)，制定適用于其轄區(qū)范圍的備忘錄、黑名單管理辦法等。備忘錄中的懲戒措施如《關(guān)于對(duì)統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重失信企業(yè)及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄（修訂版）》中的“加大監(jiān)管頻率、從嚴(yán)審核債券發(fā)行”等加強(qiáng)管理類措施，雖不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的行政約束，但指明了執(zhí)法機(jī)關(guān)日常監(jiān)管的寬嚴(yán)方向。

（三）備忘錄具有軟法的“創(chuàng)制靈活性”特征

軟法的創(chuàng)制方式較為靈活，一般認(rèn)為只需符合基本的程序正當(dāng)原則[9]。備忘錄的創(chuàng)制同樣方式靈活，程序富有彈性。當(dāng)前，我國(guó)亟須構(gòu)建社會(huì)信用體系，各種新型的社會(huì)關(guān)系需要法律規(guī)范調(diào)整。但當(dāng)前硬法的立法條件尚未成熟，立法成本極高且耗時(shí)甚長(zhǎng)，所以備忘錄應(yīng)運(yùn)而生。由于備忘錄的公意性要弱于硬法的公意性，且它主要是對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)起指導(dǎo)作用，因此它的創(chuàng)制程序相對(duì)簡(jiǎn)單，具有創(chuàng)制靈活性的特點(diǎn)。

（四）備忘錄具有軟法的“制度安排彈性”特征

方世榮[10]、李麗輝[11]等認(rèn)為，備忘錄作為彈性立法程序的產(chǎn)物，其中的制度安排也充滿彈性。體現(xiàn)在具體的實(shí)踐中，第一，備忘錄對(duì)各類懲戒措施的具體適用方法規(guī)定得較為模糊，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)僅具有“旗幟”性的導(dǎo)向作用。第二，大多數(shù)懲戒措施對(duì)懲戒幅度并未加以明文規(guī)定。各類懲戒措施中使用頻率最高的兩個(gè)詞語(yǔ)分別是“參考”和“限制”，比如“在股票審核發(fā)行時(shí)，把失信信息作為參考信息”和“限制參與政策性糧食競(jìng)買”。關(guān)于“參考”和“限制”的理解適用，實(shí)踐中各機(jī)關(guān)并沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。它給公共主體留有裁量和解釋空間。如在“福建聯(lián)發(fā)建設(shè)工程有限公司訴三明市梅列區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局城建行政確認(rèn)、三明市梅列區(qū)人民政府”一案①福建省聯(lián)發(fā)建設(shè)工程有限公司訴三明市梅列區(qū)住建局、梅列區(qū)人民案，福建省高級(jí)人民法院（2017）閩行申509號(hào)行政復(fù)議裁定書。中，福建省高院認(rèn)為懲戒措施“限制失信被執(zhí)行人參加政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)”中的“限制”應(yīng)是“禁止”之義[12]。備忘錄這種彈性的制度安排完全契合軟法的特點(diǎn)。

（五）備忘錄具有軟法的“軟約束力”特征

備忘錄雖不能被強(qiáng)制遵守，但是其具有軟約束力[13]。具體表現(xiàn)如下：第一，因具有法文化基礎(chǔ)而產(chǎn)生約束力。從古至今，誠(chéng)實(shí)守信一直是我國(guó)社會(huì)規(guī)范的一部分，誠(chéng)信一直是我國(guó)人民的道德義務(wù)，這就為備忘錄的有效運(yùn)行提供了良好的文化背景。第二，備忘錄制定主體本身蘊(yùn)含約束力。備忘錄雖然看起來(lái)與立法精神、法的基本原則等軟法規(guī)范一樣，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)僅具有指導(dǎo)性，但它是在行政系統(tǒng)內(nèi)作出，所謂的“指導(dǎo)”很大程度上相當(dāng)于對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的“命令”。因此備忘錄制定主體本身的權(quán)威性就是下級(jí)機(jī)關(guān)遵照行事的有力保障[14]。第三，備忘錄的實(shí)施借助社會(huì)輿論產(chǎn)生約束力。每份備忘錄中都會(huì)強(qiáng)調(diào)失信信息會(huì)通過(guò)專門的平臺(tái)向社會(huì)公布。這類懲戒措施旨在通過(guò)輿論對(duì)懲戒對(duì)象施壓，從而使得懲戒能夠起到良好的治理效果。備忘錄的這種軟約束力完全契合軟法的特點(diǎn)。

（六）備忘錄具有軟法的“硬法轉(zhuǎn)化性”特征

因?yàn)檐浄ㄖ贫ǔ绦蚝椭贫劝才哦驾^為靈活，所以軟法適宜作為先行出臺(tái)的試驗(yàn)性立法。硬法可以將實(shí)施效果良好的試驗(yàn)性軟法規(guī)范吸納到正式的法律文本中[15]。這就是軟法的“硬法轉(zhuǎn)化性”特征。備忘錄正是契合軟法的上述特征。備忘錄的出臺(tái)填補(bǔ)了現(xiàn)階段硬法無(wú)法規(guī)制的空白。我國(guó)的社會(huì)信用體系的研究起步較晚，雖然已經(jīng)形成了大量研究成果并涵蓋多種學(xué)科，但是目前仍未形成令各方信服的成熟理論體系，因此國(guó)家出臺(tái)硬法的時(shí)機(jī)和條件都不成熟。但備忘錄的出臺(tái)填補(bǔ)了現(xiàn)階段硬法無(wú)法規(guī)制的空白。同時(shí)，備忘錄可以為將來(lái)正式硬法的創(chuàng)制提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)施效果良好的懲戒措施可以直接被吸收進(jìn)正式的法律條文中。如2019年之前的多份備忘錄的懲戒措施中有“限制失信人員被招錄為公務(wù)員”①參見《關(guān)于對(duì)文化市場(chǎng)領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信主體及有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》《〈關(guān)于對(duì)涉金融嚴(yán)重失信人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄〉的通知》《〈關(guān)于對(duì)嚴(yán)重拖欠農(nóng)民工工資用人單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄〉的通知》等。，2019年6月生效的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）將該措施正式寫入新法的第二十六條。

由此可見，備忘錄完全契合軟法的上述特征，將備忘錄定性為軟法更為合適。本文將備忘錄放在軟法的框架下審視研究，必然要求備忘錄也，遵循軟法的相應(yīng)規(guī)范。實(shí)踐中，存在備忘錄偏離軟法的一些情形，需要加以分析規(guī)制。

二、備忘錄偏離軟法的具體表現(xiàn)

（一）備忘錄的創(chuàng)制程序缺乏足夠的形式理性

備忘錄雖為軟法，但仍應(yīng)遵循立法民主原則。其制定過(guò)程中公共參與的缺乏，使得其創(chuàng)制程序不具備足夠的形式理性，也難以保證備忘錄自身的民主正當(dāng)性及合法化。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《綱要》和《指導(dǎo)意見》僅提供了寬泛目標(biāo)的政策指引。國(guó)務(wù)院畢竟是行政機(jī)關(guān)，它提出的公共政策并不能像代表民意的代議機(jī)關(guān)創(chuàng)制的法律一樣，有效保證其下屬各部門聯(lián)合簽署的備忘錄的民主正當(dāng)性。在現(xiàn)有條件下，既然無(wú)法通過(guò)外部資源保證備忘錄的民主正當(dāng)性和合法化，那么我們可以考慮參照法律的創(chuàng)制過(guò)程，在備忘錄的制定過(guò)程中注入更多的民主化要素而實(shí)現(xiàn)備忘錄的合法化。

實(shí)踐中，大部分備忘錄在立項(xiàng)時(shí)并未向社會(huì)公布，僅是在各部門簽署制定完成后發(fā)布征求意見稿。備忘錄的懲戒措施中有許多涉及限制公民權(quán)利、增加公民負(fù)擔(dān)的條款，對(duì)公眾的切身利益有重大影響，因此其本應(yīng)廣泛征求民意，充分論證其科學(xué)性和合法性。但從2014年我國(guó)第一部備忘錄出臺(tái)至今，國(guó)家層面的懲戒備忘錄已有47部之多。從其出臺(tái)速度之快可知，各制定部門不可能已充分征求民意。公意性的缺乏，不得不讓人對(duì)它的正當(dāng)性生疑。也正是由于民主參與的缺乏，其中的一些懲戒措施（如有的行政機(jī)關(guān)將闖紅燈的行為納入失信行為，限制失信人的子女上學(xué)）缺乏懲戒正當(dāng)性，在價(jià)值取向上與公共常識(shí)偏離太遠(yuǎn)[16]。

（二）部分備忘錄設(shè)定的懲戒措施于法無(wú)據(jù)

1.備忘錄無(wú)權(quán)限制公民的政治權(quán)利。涉及剝奪公民政治權(quán)利的條款，比如擔(dān)任公職的權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格遵循立法保留條款，只能由法律進(jìn)行明確規(guī)定。比如懲戒措施中的“限制招錄失信人員為公務(wù)員”，其所依據(jù)的是新修改前的《公務(wù)員法》②新《公務(wù)員法》從2019年6月1日起開始生效，備忘錄制定于此之前。第十一條、第十二條和第二十四條，但這三個(gè)條款并未明確取消失信主體的招錄資格。根據(jù)《立法法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》），限制或剝奪公民政治權(quán)利的條款應(yīng)只能由法律明確規(guī)定，而不應(yīng)由原《公務(wù)員法》第二十四條的兜底條款作出擴(kuò)大解釋。因此，在上位法未明確規(guī)定的情況下，行政主體不應(yīng)僅根據(jù)備忘錄取消失信主體的招錄資格。

2.備忘錄無(wú)權(quán)增設(shè)行政許可的申請(qǐng)條件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章有權(quán)對(duì)如何實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定。備忘錄并沒有資格設(shè)定行政許可，也沒有資格增加額外的消極條件。懲戒措施中“限制或者從嚴(yán)審核失信主體的許可申請(qǐng)”③參見《〈關(guān)于對(duì)保險(xiǎn)領(lǐng)域違法失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄〉的通知》。等僅依據(jù)的是《綱要》和《指導(dǎo)意見》。這些依據(jù)僅是政策而非法律。因此，筆者認(rèn)為，備忘錄中對(duì)這類懲戒措施的規(guī)定違反了上位法。

3.備忘錄無(wú)權(quán)限制行政給付。懲戒措施“限制失信主體享有社會(huì)保障資金的支持”④參見《關(guān)于對(duì)海關(guān)企業(yè)實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。中的“社會(huì)保障資金的支持”屬于行政給付。限制行政給付的失范之處在于：第一，只有法律有資格設(shè)定和規(guī)范行政給付。行政給付的財(cái)政資金支出來(lái)自國(guó)民的納稅收入，與全體國(guó)民的利益密切相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)由體現(xiàn)全體國(guó)民意志的法律來(lái)規(guī)定。第二，憲法規(guī)定，我國(guó)要逐步建立完善社會(huì)保障制度。行政給付作為行政主體的法定義務(wù)，其自行縮小所要承擔(dān)的義務(wù)范圍，此舉違反了上位法。第三，行政給付是公民的福利，行政機(jī)關(guān)限制行政給付則是對(duì)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的侵害，理應(yīng)由法律來(lái)規(guī)定[17]。

4.備忘錄無(wú)權(quán)規(guī)定對(duì)公民“一般權(quán)利能力”的限制。一般權(quán)利能力的限制，即相對(duì)人所喪失的并非須經(jīng)行政許可或行政登記才能獲得的特殊權(quán)利能力，而是作為一般法律主體，無(wú)須經(jīng)由特別的公權(quán)力作用而普遍享有的權(quán)利能力內(nèi)容。一般資格的限制，意味著相對(duì)人的身份與普通公民不同，他不能享有普通公民無(wú)須申請(qǐng)就能享有的一些權(quán)利資格。根據(jù)《立法法》與《行政處罰法》中與權(quán)利能力限制相關(guān)的法律保留條款，我們可得出如下結(jié)論：限制或剝奪相對(duì)人特定行業(yè)準(zhǔn)入資格或職業(yè)申請(qǐng)資格、限制或剝奪相對(duì)人參與某類社會(huì)活動(dòng)的資格的①參見《關(guān)于對(duì)會(huì)計(jì)領(lǐng)域違法失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》。，由法律、行政法規(guī)保留[18]。“依法限制從事食品等行業(yè)”“依法限制申請(qǐng)?jiān)O(shè)立保安服務(wù)公司”②參見《關(guān)于對(duì)統(tǒng)計(jì)領(lǐng)域嚴(yán)重失信企業(yè)及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄（修訂版）》。等懲戒措施均屬于對(duì)公民一般權(quán)利能力的限制。它們并沒有被法律明文規(guī)定，其所依據(jù)的是法律的誠(chéng)實(shí)信用條款或者是《綱要》和《指導(dǎo)意見》。這種對(duì)公民“一般權(quán)利能力”的限制，理應(yīng)由法律、行政法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。

（三）備忘錄成為行政行為做出的直接依據(jù)

在我國(guó)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范是法律、法規(guī)和規(guī)章。除此之外，其他屬于軟法的法律規(guī)范，并不能由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)將備忘錄作為行政行為做出的直接依據(jù)，并強(qiáng)制執(zhí)行，引起了廣泛的質(zhì)疑。第一，根據(jù)依法行政原則，合法的行政行為應(yīng)依據(jù)硬法做出。備忘錄作為軟法不能成為行政行為的直接做出依據(jù)。第二，從執(zhí)行效果上來(lái)說(shuō)，備忘錄的軟約束力特征與行政行為的強(qiáng)制性特征不相符。行政行為并非雙方協(xié)商一致產(chǎn)生的結(jié)果，它由行政主體單方做出。如果沒有國(guó)家強(qiáng)制力為保障，行政主體就不能在公民拒絕接受時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行。第三，從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，備忘錄沒有明確規(guī)定公民“應(yīng)當(dāng)做什么、可以做什么、禁止做什么”，也沒有規(guī)定明確的法律后果。從指引性和可預(yù)測(cè)性來(lái)說(shuō)，軟法沒有像硬法一樣對(duì)公民的行為給出十分明確的指引。僅憑備忘錄，公民無(wú)法對(duì)自己的行為進(jìn)行合理的安排。因此，由于備忘錄規(guī)定的模糊性和可預(yù)測(cè)性不足，它不能成為行政行為的直接做出依據(jù)，不能依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。

由于相關(guān)硬法的立法滯后，備忘錄在整個(gè)信用懲戒體系中呈現(xiàn)“源頭性”的地位和“上位法”的作用，必然對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。但備忘錄作為軟法，在實(shí)踐中存在諸多偏離軟法的情形，出現(xiàn)諸多質(zhì)疑和適用困境。因此，我們理應(yīng)對(duì)備忘錄進(jìn)行合法性控制研究。

三、備忘錄的合法性控制

（一）備忘錄的制定應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則

備忘錄的制定程序雖然沒有硬法的制定程序復(fù)雜煩瑣，但仍應(yīng)符合程序正當(dāng)原則，如此既保證了備忘錄的正當(dāng)性，也利于人們接受。備忘錄的內(nèi)容與公眾利益密切相關(guān)，且由于是聯(lián)合發(fā)文，在發(fā)生沖突時(shí)可能優(yōu)于部門規(guī)章得以適用，因此它的創(chuàng)制程序也應(yīng)相較于其他軟法更為嚴(yán)格。在創(chuàng)制過(guò)程中，備忘錄應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政公開，并且廣泛聽取群眾意見。第一，應(yīng)在備忘錄制訂計(jì)劃經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)后即向公眾公布，而不是在備忘錄簽署制定完成后再象征性地發(fā)布征求意見稿。及時(shí)的行政公開能增強(qiáng)行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的積極性和應(yīng)對(duì)性，也便于公眾更好地安排自己的生活。第二，由于備忘錄的法律位階較高及調(diào)整范圍較廣，因此更應(yīng)廣泛聽取機(jī)關(guān)、組織和公眾的意見，必要時(shí)召開聽證會(huì)和論證會(huì)，提高備忘錄制定的科學(xué)化和民主化水平，保證其正當(dāng)性。具體而言：在確定失信行為的過(guò)程中，制定機(jī)關(guān)應(yīng)引進(jìn)大眾參與，從而保證行政管制的正當(dāng)性，避免其與公共常識(shí)偏離太遠(yuǎn)；在確定失信行為的范圍后，在確定懲戒力度的過(guò)程中，制定機(jī)關(guān)則應(yīng)進(jìn)行充分的專家論證[19]。比如《指導(dǎo)意見》中“無(wú)證照經(jīng)營(yíng)、出借和借用資質(zhì)投標(biāo)”等行為，它們的違法性質(zhì)并不十分嚴(yán)重，行為人會(huì)受到處罰，可如若行為人多次施行同類行為，則可能受到聯(lián)合懲戒。專家論證的目的在于劃定需要納入聯(lián)合懲戒的此類行為的實(shí)施次數(shù)及危害后果。懲戒范圍和懲戒力度均應(yīng)符合行政法的比例原則，避免“二次或多次處罰”的合法性危機(jī)[20]。

（二）備忘錄的創(chuàng)制應(yīng)遵循法律保留原則

根據(jù)法律保留原則的要求，對(duì)于憲法、法律、行政法規(guī)等硬法已明文規(guī)定只能由它們自身加以設(shè)定及作出詳細(xì)規(guī)定的措施，備忘錄作為軟法，在沒有相應(yīng)依據(jù)的情況下，不能自行創(chuàng)設(shè)。由前文可知，備忘錄無(wú)權(quán)限制公民的政治權(quán)利、增設(shè)行政許可的申請(qǐng)條件、限制行政給付、規(guī)定對(duì)公民一般權(quán)利能力的限制。以上四種越權(quán)行為，皆因備忘錄的創(chuàng)制違反了該原則所致。法律保留原則在侵害行政領(lǐng)域適用尤為嚴(yán)格，凡屬侵害公民權(quán)利或者是增加公民義務(wù)負(fù)擔(dān)的行政行為，皆應(yīng)具有明確的法律依據(jù)。四種越權(quán)行為中，除行政給付外，皆可歸于該領(lǐng)域。它們的法律依據(jù)不甚明確，多為法律條文中的兜底條款或是誠(chéng)實(shí)信用條款。備忘錄作為軟法，如此規(guī)定實(shí)為越權(quán)。行政給付雖不屬于侵害行政領(lǐng)域，但政府動(dòng)用國(guó)家資金來(lái)給付公民利益的行為具有侵益性質(zhì)。因?yàn)椴⒉皇撬泄穸加袡?quán)享有給付權(quán)益，只有部分符合條件的公民依申請(qǐng)可以取得行政給付。既然給付機(jī)關(guān)在選擇給付對(duì)象和確定給付權(quán)益大小的時(shí)候，存在有失公平的可能，那么行政給付應(yīng)當(dāng)受法律保留原則的支配。因此，備忘錄無(wú)權(quán)作出限制行政給付的規(guī)定。

備忘錄作為軟法，可以設(shè)定以下兩類措施：（1）加強(qiáng)管理類措施，比如“重點(diǎn)監(jiān)督檢查失信企業(yè)、加大對(duì)失信主體的進(jìn)出口貨物的監(jiān)管力度”。這類措施旨在提高對(duì)重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象的檢查密度。它對(duì)信用主體的活動(dòng)并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的行政約束，也不構(gòu)成對(duì)信用主體權(quán)益的限制或減損。執(zhí)法機(jī)關(guān)重點(diǎn)核查失信企業(yè)和失信人，有助于解決由于執(zhí)法資源緊缺而導(dǎo)致監(jiān)管不力的問(wèn)題。（2）限制非核心權(quán)益資格措施，比如“不授予榮譽(yù)稱號(hào)”“限制評(píng)優(yōu)評(píng)先”。這類措施大部分與失信人和失信企業(yè)的榮譽(yù)相關(guān)。榮譽(yù)指的是政府、單位或其他組織針對(duì)特定民事主體在社會(huì)活動(dòng)或者社會(huì)生產(chǎn)中的突出表現(xiàn)所作的積極的正式評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)并非只有國(guó)家機(jī)關(guān)才能作出，單位團(tuán)體和其他組織均可以作出此類評(píng)價(jià)。上述加強(qiáng)管理類措施和對(duì)諸如榮譽(yù)資格的限制類措施不屬于行政處罰，在沒有上位法依據(jù)的情況下，備忘錄可以創(chuàng)設(shè)。

（三）備忘錄可以成為法律規(guī)范的依據(jù)

在同一的法律體系內(nèi)，軟法和硬法都追求平等、正義、公平等，都需要反映公共意志，因此軟法可以作為硬法創(chuàng)制的依據(jù)。同樣在合法的情況下，備忘錄也可以成為法律規(guī)范的依據(jù)。從宏觀角度來(lái)說(shuō)，軟法可以為硬法的創(chuàng)制制定基本框架，比如國(guó)家出臺(tái)的各類政策為相關(guān)立法設(shè)置了相關(guān)語(yǔ)境，后續(xù)的正式立法應(yīng)在政策預(yù)設(shè)的框架內(nèi)進(jìn)行。從微觀角度來(lái)說(shuō)，軟法規(guī)范也可以轉(zhuǎn)化為硬法條款，比如司法解釋被吸納到正式的法律文本中[21]。因此，備忘錄在內(nèi)容合法的情況下，通過(guò)嚴(yán)格的立法程序可以轉(zhuǎn)化為正式的法律規(guī)范。

（四）備忘錄只能作為行政行為的理由依據(jù)

備忘錄作為軟法，不能對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)發(fā)生直接拘束力，也不能成為行政行為的法律依據(jù)。但由于備忘錄大多是在硬法的框架下對(duì)其所作的補(bǔ)充、解釋性、執(zhí)行性立法，它使得硬法具有可執(zhí)行性。同時(shí)在行政系統(tǒng)內(nèi)，由于備忘錄自身所具備的軟約束力，下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)中央各部門所制定的備忘錄自會(huì)遵從。因此備忘錄可以作為做出該行政行為的理由依據(jù)。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)在闡明做出該行為的理由時(shí)，如果僅憑法律規(guī)范，實(shí)在難以令公民信服。因?yàn)榉梢?guī)范為了適用的普遍性，不會(huì)規(guī)定得非常具體，但這不僅讓行政機(jī)關(guān)在適用時(shí)會(huì)陷入困境，也會(huì)讓行政相對(duì)人質(zhì)疑行政行為的合法性。而備忘錄作為做出行政行為的理由依據(jù)，可以增強(qiáng)說(shuō)服力[22]。備忘錄作為理由依據(jù)的適用也應(yīng)遵循平等對(duì)待原則。備忘錄中加強(qiáng)管理類措施較多，許多條款中皆有“參考”字眼，但參考程度幾何，并無(wú)明文規(guī)定，因此行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)極大。但即使是行政裁量，也應(yīng)有統(tǒng)一的裁量標(biāo)準(zhǔn)。行政相對(duì)人，只要屬于同種情況，就應(yīng)受到同種對(duì)待，否則就違反了平等對(duì)待原則[23]。

（五）備忘錄與硬法沖突時(shí)的適用原則

備忘錄的內(nèi)容必須在憲法、法律和行政法規(guī)的范圍內(nèi)，其自然不能與憲法、法律和行政法規(guī)相沖突，否則，便面臨內(nèi)容違法而無(wú)效的境地。

當(dāng)備忘錄與原部門規(guī)章的內(nèi)容就同一事項(xiàng)適用發(fā)生沖突時(shí)，備忘錄優(yōu)先適用。第一，從創(chuàng)制機(jī)構(gòu)上看，部門規(guī)章和備忘錄都是由國(guó)務(wù)院下屬的各部門創(chuàng)制。那么各部門聯(lián)合制定的備忘錄可以視為對(duì)原先部門規(guī)章內(nèi)容所作的修改、調(diào)整和補(bǔ)充。因?yàn)橹鲃?dòng)權(quán)掌握在國(guó)務(wù)院各部門手里，備忘錄內(nèi)容是否會(huì)與原先存在的部門規(guī)章沖突完全由其決定。因此，一旦備忘錄的內(nèi)容與原先規(guī)章的內(nèi)容發(fā)生沖突，應(yīng)以備忘錄內(nèi)容為準(zhǔn)。第二，從效率角度考慮，如若備忘錄的效力低于部門規(guī)章，部門規(guī)章在二者適用發(fā)生沖突時(shí)能夠優(yōu)先適用，那么制定備忘錄的意義就不存在了，也違背了各部門聯(lián)合執(zhí)法的初衷。第三，從法理角度考量，“新法優(yōu)于舊法”，新簽署的備忘錄應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用[24]。

當(dāng)備忘錄與地方性法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)該參照“地方性法規(guī)與部門規(guī)章的適用沖突處理規(guī)則”進(jìn)行處理。理由如下：第一，由前文可知，備忘錄與原部門規(guī)章的內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，備忘錄優(yōu)先適用。既然備忘錄的效力可以參照部門規(guī)章等級(jí)，那么其在與地方性法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)也應(yīng)比照部門規(guī)章的沖突處理規(guī)則。第二，國(guó)家層面?zhèn)渫浀暮炇鹬黧w是國(guó)務(wù)院下屬各部門及最高檢和最高法。地方性法規(guī)由地方人大制定?；谛姓?quán)不能侵犯立法權(quán)的原則，一般情形下地方性法規(guī)得到優(yōu)先適用。

當(dāng)備忘錄與地方政府規(guī)章產(chǎn)生沖突時(shí)，本文認(rèn)為可以參照“地方政府規(guī)章與部門規(guī)章適用沖突的處理規(guī)則”進(jìn)行處理。備忘錄的制定機(jī)關(guān)可能是在同一事項(xiàng)上較原先的地方政府規(guī)章提出了新做法，其可以將修改理由和必要性及時(shí)通報(bào)地方政府，雙方無(wú)法協(xié)商一致的，可以提請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決。

當(dāng)備忘錄與地方政府職能部門制定的行政規(guī)范性文件發(fā)生沖突時(shí)，備忘錄優(yōu)先適用。這類文件一般由備忘錄的簽署機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)創(chuàng)制。職權(quán)范圍內(nèi)，上級(jí)機(jī)關(guān)針對(duì)同一調(diào)整對(duì)象所作的規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)靡詢?yōu)先適用。因此由上級(jí)機(jī)關(guān)制定的備忘錄可以優(yōu)先適用。

綜上所述，聯(lián)合懲戒合作備忘錄的簽署出臺(tái)，是為了回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，同時(shí)亦是人民心中所向。備忘錄雖屬于軟法，但由于其在整個(gè)信用懲戒體系中呈現(xiàn)“源頭性”的地位和“上位法”的作用，對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。因此，我們應(yīng)對(duì)備忘錄進(jìn)行嚴(yán)格的合法性規(guī)制。在制定時(shí)，應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則和法律保留原則；在實(shí)施時(shí)，可以成為法律規(guī)范的依據(jù)和行政行為的說(shuō)理依據(jù)，但不能成為行政行為做出的直接依據(jù)，不能直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響；當(dāng)備忘錄和硬法發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)注意其適用選擇。