議事規(guī)則：村民自治有效實(shí)現(xiàn)的框架基礎(chǔ)
——以“蕉嶺議事規(guī)則”為研究對(duì)象

李 周 徐玉棟

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所， 北京 100732;2.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院、農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430079)

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(簡(jiǎn)稱《村組法》)，為村民自治提供了總的制度框架，但自治的有效實(shí)現(xiàn)，還缺少具體的規(guī)則安排。黨的十八屆三中全會(huì)提出了現(xiàn)代化治理能力和治理體系建設(shè)的新任務(wù)，對(duì)基層治理的體制機(jī)制、制度規(guī)則創(chuàng)新有了新的要求：要讓基層治理有規(guī)可依，按規(guī)則制度辦事。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的全面部署也指出，村民自治實(shí)踐的深化，要依托村民大會(huì)、代表大會(huì)、村民議事會(huì)等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的協(xié)商議事格局①。各種村民會(huì)議為村民自治有效實(shí)現(xiàn)提供了形式基礎(chǔ)，但具體如何實(shí)現(xiàn)民議、民辦、民管，還缺少相應(yīng)的規(guī)則安排，正是由于缺少規(guī)則框架，許多地方村民自治的實(shí)踐處于“掛空擋”的狀態(tài)。基于此，對(duì)自治規(guī)則進(jìn)行研究，探索規(guī)則對(duì)有效自治的決定因素，以及規(guī)則得以有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和條件，對(duì)于完善村民自治有效實(shí)現(xiàn)的規(guī)則框架，有著十分必要的現(xiàn)實(shí)作用。

一、文獻(xiàn)梳理與問題的提出

對(duì)于村民自治的實(shí)現(xiàn)問題研究，歷經(jīng)了三個(gè)主要階段。20世紀(jì)八九十年代起，如何實(shí)現(xiàn)村民自治，成為了學(xué)界眾多學(xué)者關(guān)注的重要研究問題，這一時(shí)期主要以“價(jià)值—制度”研究為重點(diǎn)。步入21世紀(jì)以后，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，村民自治在各地實(shí)踐中，表現(xiàn)出不少問題，面對(duì)自治如何有效落實(shí)的問題，村民自治研究進(jìn)入了“條件—形式”階段。近些年來，一些地方對(duì)自治規(guī)則的探索實(shí)踐，引起了學(xué)界一些學(xué)者的注意，通過對(duì)上述兩個(gè)階段的反思，對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的研究，進(jìn)入了“規(guī)則—程序”階段。

(一)“價(jià)值—制度”研究

這個(gè)階段的研究，以注重村民自治的民主價(jià)值和基本制度為主要特征②，認(rèn)為以《村組法》作為制度文本，擁有了民主選舉的制度安排，便可以實(shí)現(xiàn)村民自治。1987年《村組法》頒布實(shí)施，在其頒布前的討論過程中，關(guān)于村民委員會(huì)的定位有兩種主要不同觀點(diǎn)：一是讓村民委員會(huì)作為政府職能部門的下衍機(jī)構(gòu)，主要職能是落實(shí)上級(jí)政府部門的任務(wù)工作；二是讓村民委員會(huì)成為村民自治性組織，與政府部門不是直接的隸屬、派生關(guān)系，而是“保障村民依法享有本村事務(wù)的管理權(quán)利，體現(xiàn)著民主價(jià)值導(dǎo)向”③。最終第二種觀點(diǎn)成為了《村組法》的立法目的，從而賦予了村民委員會(huì)對(duì)民主權(quán)利追求的價(jià)值與制度導(dǎo)向。在這一時(shí)期，學(xué)者們多是從民主價(jià)值的方面對(duì)村民自治給予評(píng)價(jià)，如徐勇教授在四川達(dá)川調(diào)研后，提出村民自治是“平靜的民主化‘革命’”④，唐興霖等認(rèn)為村民自治會(huì)建構(gòu)起中國(guó)民主未來的微觀社會(huì)基礎(chǔ)，并成為民主政治發(fā)展的依賴路徑⑤，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，在1997年推出的“村治書系”，為這一階段的標(biāo)志性成果，其中有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和突破口是村民自治⑥。這一階段還表現(xiàn)出對(duì)村民選舉制度的重視，認(rèn)為“中國(guó)的鄉(xiāng)村選舉將會(huì)為新政治框架打下穩(wěn)固的基礎(chǔ)”⑦，有的學(xué)者通過對(duì)國(guó)外民主選舉制度的研究，將民主選舉的規(guī)則引入村兩委選舉中⑧，還有學(xué)者以選舉向上擴(kuò)展為追求，認(rèn)為選舉范圍應(yīng)擴(kuò)大，從村莊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到縣，從而由下而上地推動(dòng)政治體制的改革⑨。

(二)“條件—形式”研究

這個(gè)階段的研究，其突出特征為注重村民自治的內(nèi)在價(jià)值，并探討自治得以有效落實(shí)的條件和形式。對(duì)村民自治內(nèi)在價(jià)值的注重，并不是單純以民主價(jià)值的追求、倡導(dǎo)作為核心，其核心議題在于探討什么樣的條件和形式才能夠助推村民自治的有效實(shí)現(xiàn)?！洞褰M法》實(shí)施20多年來，村民自治取得了不少進(jìn)展，但也存在自治效果良莠不齊的現(xiàn)象，甚至有人提出“村民自治已經(jīng)走進(jìn)死胡同”⑩，為此以徐勇、鄧大才教授為首的華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，結(jié)合村民自治運(yùn)行較好的廣東、廣西等地的村莊調(diào)研，提出“村民自治的有效實(shí)現(xiàn)需要條件”的觀點(diǎn)，徐勇教授提出僅有《村組法》并不能保證村民自治有效實(shí)現(xiàn)，可以考慮下移到自然村、村民小組，鄧大才教授在此基礎(chǔ)上，提出了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的具體條件，認(rèn)為自治實(shí)現(xiàn)需要“利益相關(guān)、產(chǎn)權(quán)相連”。還有學(xué)者提出實(shí)現(xiàn)有效自治需要“地域相近”、“文化相連”，山西大學(xué)的白雪嬌認(rèn)為“規(guī)模適度”也是有效自治實(shí)現(xiàn)的條件。

(三)“規(guī)則—程序”研究

近兩年來，有學(xué)者對(duì)上述兩種研究進(jìn)行了反思，因?yàn)樵S多地方有了《村組法》、地方性村民自治實(shí)施辦法，以及第二階段的條件形式，但是自治效果依然不理想。在國(guó)家對(duì)創(chuàng)新治理規(guī)則的要求下，隨著地方改革實(shí)踐的深入，如四川成都為了推動(dòng)村民議事會(huì)規(guī)范，制定了村民議事會(huì)議的規(guī)則，安徽天長(zhǎng)市在集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐中建立的“22步工作法”，蕉嶺縣創(chuàng)設(shè)了“蕉嶺議事規(guī)則”等，都取得了較好的自治效果。鄧大才教授鑒于此，進(jìn)一步提出村民自治有效實(shí)現(xiàn)還需要“規(guī)則—程序”，指出“以規(guī)則和程序?yàn)檩d體、為核心的自治，形塑了一種規(guī)則—程序型自治”，盡管這一研究階段才處于初期，但已有學(xué)者對(duì)規(guī)則與自治規(guī)模進(jìn)行了分析，認(rèn)為“自治規(guī)則對(duì)自治單元的穩(wěn)定起著基礎(chǔ)形塑作用”。也有人對(duì)“規(guī)則—程序”的內(nèi)涵、特質(zhì)進(jìn)行了闡釋，還有學(xué)者進(jìn)一步提出，規(guī)則型自治為自治實(shí)現(xiàn)給予了機(jī)制、途徑，讓自治更具規(guī)范性、合法性與認(rèn)同度，認(rèn)為“價(jià)值型自治”、“條件型自治”，會(huì)被規(guī)則型自治全面取代。

但是作為自治的規(guī)則種類多種多樣，究竟什么自治規(guī)則才可以使得村民自治有效實(shí)現(xiàn)呢？基于對(duì)“蕉嶺議事規(guī)則”產(chǎn)生與運(yùn)行的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，筆者認(rèn)為自治規(guī)則中的議事規(guī)則，特別是民主管理、民主決策中的議事規(guī)則，是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的最根本規(guī)則，它為自治有效實(shí)現(xiàn)提供了重要的框架基礎(chǔ)。

二、“蕉嶺議事規(guī)則”與自治有效的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

蕉嶺縣根據(jù)《村組法》，以及《廣東省實(shí)施(村組法)辦法》的有關(guān)規(guī)定，在村民代表會(huì)議基本制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)村民協(xié)商議事會(huì)，并形成了一套成熟的議事規(guī)則，借助議事規(guī)則讓會(huì)議有效開展，保障了村民參與村級(jí)公共事務(wù)的管理權(quán)和決策權(quán)，讓自治得以有效實(shí)現(xiàn)。根據(jù)議事的過程階段，“蕉嶺議事規(guī)則”的內(nèi)容主要包括議事型規(guī)則、決策型規(guī)則和執(zhí)行型規(guī)則，這三類規(guī)則與自治的有效實(shí)現(xiàn)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

(一)議事型規(guī)則：有序參與的機(jī)制保障

議事型規(guī)則，是“蕉嶺議事規(guī)則”的核心規(guī)則，它為會(huì)議各方議事代表，提供了議事的具體準(zhǔn)則，其內(nèi)容主要包括：(1)主持人規(guī)則。議事會(huì)議的主持人，應(yīng)由村兩委負(fù)責(zé)人來擔(dān)任，主持人負(fù)責(zé)主持、維護(hù)會(huì)議議程，確保議事秩序。會(huì)議主持中，主持人要堅(jiān)持客觀中立原則，不能夠參與議題討論、解釋，如果會(huì)議議題無需票決，需要議事代表舉手表決的情況下，其不能享有議題表決的權(quán)利，只能在票決的時(shí)候，主持人方可以參與表決投票。(2)發(fā)言討論規(guī)則。對(duì)于議題的討論，議事代表要做到依次發(fā)言，發(fā)言時(shí)要面向主持人，而不是面對(duì)意見相左的議事人員，發(fā)言要做到不攻擊、不爭(zhēng)吵、不辱罵，發(fā)言時(shí)間要控制在5分鐘以內(nèi)。對(duì)正在發(fā)言的議事人員有意見，待其發(fā)言結(jié)束時(shí)，可舉手向主持人示意，不得出現(xiàn)打岔、爭(zhēng)搶的情況。(3)質(zhì)詢、建議規(guī)則。議事代表對(duì)村兩委有批評(píng)、質(zhì)詢、建議的權(quán)利，面對(duì)質(zhì)詢和建議，主持人不得中斷代表發(fā)言，并且不能對(duì)質(zhì)詢、建議進(jìn)行解釋，應(yīng)由兩委議事代表進(jìn)行解釋和說明。面對(duì)議事代表提出的建議、質(zhì)詢，兩委議事代表不能借故回避。

議事型規(guī)則，保障了村民議事的有序參與?！敖稁X議事規(guī)則”形成之前，村級(jí)治理面臨著議事參與無序的難題。比如蕉嶺縣三圳鎮(zhèn)芳心村，在新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的推進(jìn)中，村級(jí)公共事務(wù)增多，但村民議事會(huì)議卻難以有效開展，總是“要么不說話，要么吵鬧”，一方面是兩委干部在議事中的角色沒有明確，村民認(rèn)為兩委干部既是會(huì)議的主持者，又是議事最終的“拍板者”，認(rèn)為議事會(huì)議就是走過場(chǎng)，因此出現(xiàn)了“不說話”難題，另一方面是參與議事的村民沒有規(guī)則約束，造成了議事參與無序的難題，甚至因?yàn)橐庖姴灰唬?jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)吵、辱罵、退場(chǎng)的現(xiàn)象?！敖稁X議事規(guī)則”中議事型規(guī)則，為參與議事的各方人員提供了行為規(guī)范機(jī)制，主持人規(guī)則明確了會(huì)議主持人的中立角色，只是議事議程和秩序的維護(hù)者，并不是“拍板者”，村民議事代表的討論發(fā)言有了規(guī)則約束，明確了什么可以做，什么不可以做，避免了打岔、爭(zhēng)吵現(xiàn)象的發(fā)生，村兩委議事代表也要遵循議事規(guī)則，面對(duì)質(zhì)詢、建議要依規(guī)進(jìn)行解釋、說明，不能借故回避。有了議事的規(guī)則，蕉嶺芳心村在2014年召開了第一次村民議事會(huì)議，對(duì)之前懸而不決的“垃圾衛(wèi)生費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”、“集體經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展”的問題進(jìn)行了議事討論，會(huì)議歷時(shí)近兩小時(shí)，共有14位議事代表發(fā)言，有序發(fā)言多達(dá)20余次，面對(duì)議事代表提出的意見和建議，村兩委代表也正面做了解釋。由此可見，“蕉嶺議事規(guī)則”中的議事型規(guī)則，為實(shí)現(xiàn)有序參與提供了機(jī)制保障。

(二)決策型規(guī)則：管理、決策權(quán)利的落實(shí)渠道

決策型規(guī)則，是蕉嶺議事規(guī)則的根本內(nèi)容，其內(nèi)容主要包括：(1)議題的形成規(guī)則。議事會(huì)議的議題，村兩委需要在廣泛征求村民意見的基礎(chǔ)上提出，杜絕“拍腦袋”型議題。經(jīng)由三分之一議事人員的聯(lián)合倡議，同樣能夠產(chǎn)生議事會(huì)議議題。議題的范圍，要緊密圍繞村莊的公共事務(wù)和重大事項(xiàng)，如村莊財(cái)務(wù)預(yù)決算、財(cái)務(wù)管理制度的制定、集體資產(chǎn)處置、土地調(diào)整和征用、村規(guī)民約的設(shè)定、宅基地的安排和使用等。(2)表決規(guī)則。議題的表決辦法應(yīng)為票決制，個(gè)別無需票決的情況下，可以采用現(xiàn)場(chǎng)舉手表決。表決遵循過半數(shù)原則，要有超過議事人員到會(huì)人數(shù)的半數(shù)方為通過，決議表決結(jié)果，要在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)計(jì)票并公布，接受議事代表現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，并按照多數(shù)原則形成決議結(jié)果。(3)決策登記規(guī)則。決策的形成過程，必須要有完整的會(huì)議記錄，議題表決結(jié)果要記錄在冊(cè)，并且要由會(huì)議主持人和會(huì)議記錄人員在記錄簿上共同簽名，公開在村莊公示欄上，登記記錄需保管妥善，次年歸檔。

村民自治的“四個(gè)民主”，其關(guān)鍵和根本是民主決策和民主管理，但在以往的長(zhǎng)期實(shí)踐中，比較關(guān)注選舉和監(jiān)督的制度落實(shí)，而忽略了村民參與村莊公共事務(wù)的管理、決策權(quán)利，村兩委習(xí)慣于繞開村民議事會(huì)議做決定，有的雖然召開了議事會(huì)議，但往往是走過場(chǎng)式的“議而不決”，從而使村民的管理、決策權(quán)利失去了落實(shí)的途徑和渠道?！敖稁X議事規(guī)則”中的決策型規(guī)則，正好彌補(bǔ)了這一漏洞，以蕉嶺芳心村為例，沒有召開議事會(huì)議之前，村兩委干部決定村莊垃圾衛(wèi)生費(fèi)用由50元上漲到60元，但村民比較有意見，原本的50元也難以收取了?！敖稁X議事規(guī)則”產(chǎn)生后，芳心村召開了村民議事會(huì)議，大家就“垃圾衛(wèi)生清理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”的議題進(jìn)行了表決，共54名議事代表，其中擁有表決投票權(quán)的有45名，贊同50元收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有34人，贊同上漲至60元的有11人，根據(jù)多數(shù)原則，達(dá)成了維持原來50元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的決議，使得村民參與村莊公共事務(wù)的管理、決策權(quán)利得以有效實(shí)現(xiàn)。由此可見，“蕉嶺議事規(guī)則”中的決策型規(guī)則，為村民對(duì)村莊公共事務(wù)的管理、決策提供了實(shí)現(xiàn)渠道。

(三)執(zhí)行型規(guī)則：知情、監(jiān)督權(quán)利的規(guī)則體現(xiàn)

執(zhí)行型規(guī)則，是“蕉嶺議事規(guī)則”的關(guān)鍵內(nèi)容，是對(duì)其他規(guī)則落實(shí)效果的關(guān)鍵保障，其內(nèi)容主要包括：(1)明確決策執(zhí)行主體。議事會(huì)議產(chǎn)生的決策，要由村兩委負(fù)責(zé)執(zhí)行，確定了決策執(zhí)行主體。(2)決策執(zhí)行的公開規(guī)則。村兩委對(duì)決策執(zhí)行情況，要做到定期在村務(wù)公開欄公示，保證執(zhí)行進(jìn)展情況的公開，確保村民對(duì)決策執(zhí)行進(jìn)程的知情權(quán)。(3)監(jiān)督、反饋規(guī)則。村民監(jiān)督委員會(huì)是決策執(zhí)行的監(jiān)督主體，對(duì)村兩委決策執(zhí)行的情況，可以進(jìn)行全程的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并且要將監(jiān)督、評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋給村民議事會(huì)議。

執(zhí)行決策，是議事過程的最后環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)發(fā)生在議事會(huì)議之后，但卻是不能忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)闆Q策執(zhí)行的質(zhì)量，關(guān)系到議事會(huì)議結(jié)果的落實(shí)。但在長(zhǎng)期實(shí)踐中，存在著村兩委對(duì)決策不執(zhí)行、選擇性執(zhí)行的問題，并且沒有對(duì)執(zhí)行情況上欄公布，村民失去了知情的權(quán)利，對(duì)執(zhí)行進(jìn)展情況也無法做到監(jiān)督?！敖稁X議事規(guī)則”對(duì)執(zhí)行過程做出了規(guī)范，執(zhí)行情況定期上欄公布，保障了村民的知情權(quán)利，并且由村監(jiān)委會(huì)作為監(jiān)督主體，對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，將監(jiān)督、評(píng)價(jià)結(jié)果定期向村民議事代表反饋，體現(xiàn)了村民的監(jiān)督權(quán)利。

由此可見，相較于《村組法》和《廣東實(shí)施(村組法)辦法》的宏觀而抽象的內(nèi)容，“蕉嶺議事規(guī)則”十分具體和詳細(xì)，涉及村民議事的全過程，為村民議事提供了有規(guī)可依的框架基礎(chǔ)，從而保障了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。根據(jù)“蕉嶺議事規(guī)則”與自治有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可以做出議事規(guī)則與自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)系框架圖，如圖1所示。

圖1 議事規(guī)則與自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)系框架示意圖

三、議事規(guī)則對(duì)自治有效的決定性因素

“蕉嶺議事規(guī)則”有哪些特性決定了自治有效的實(shí)現(xiàn)？通過對(duì)其規(guī)則內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，議事規(guī)則的具體性、程序性以及客觀中立性，是決定自治有效實(shí)現(xiàn)程度的決定性因素：議事規(guī)則的具體性，影響著規(guī)則的可操作程度；規(guī)則的程序性，影響著議事過程的系統(tǒng)性、整體性；規(guī)則內(nèi)容的客觀中立，決定了議事規(guī)則的有效度和被認(rèn)可程度，影響著議事人員的有效參與程度，從而共同決定了自治有效的實(shí)現(xiàn)程度。

(一)議事規(guī)則的具體性

在《村組法》基礎(chǔ)上，各地制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，但是卻出現(xiàn)“制度失靈”的問題，主要是因?yàn)椤洞褰M法》和相關(guān)實(shí)施辦法的內(nèi)容宏觀而抽象，缺少了具體可參照?qǐng)?zhí)行的規(guī)則。議事規(guī)則，就是對(duì)議事過程中什么可以做，什么不可以做的規(guī)定。議事規(guī)則內(nèi)容越具體，議事規(guī)則的可操作性便越強(qiáng)，更容易執(zhí)行，自治實(shí)現(xiàn)的效果也越好。與之相反，如果議事規(guī)則比較模糊，規(guī)則模棱兩可，各方議事人員對(duì)規(guī)則的理解和解釋就會(huì)產(chǎn)生偏差，對(duì)規(guī)則的共識(shí)也難以形成，從而使得規(guī)則內(nèi)容自相矛盾，失去了規(guī)則的可操作性。議事規(guī)則的具體性，還體現(xiàn)在議事規(guī)則對(duì)約束對(duì)象和約束范圍的明確，具有一定的規(guī)則邊界，比如“蕉嶺議事規(guī)則”中的主持人規(guī)則，其約束對(duì)象是議事會(huì)議的主持人，約束范圍限定了主持人哪些應(yīng)該做，哪些不應(yīng)該做，規(guī)則邊界更具體，執(zhí)行和落實(shí)便更容易。

圖2 議事規(guī)則具體性與自治有效實(shí)現(xiàn)度的關(guān)系

(二)議事規(guī)則的程序性

吉登斯指出，“規(guī)則是行為的規(guī)范和表意性符碼，是在社會(huì)實(shí)踐的實(shí)施及再生產(chǎn)活動(dòng)中運(yùn)用的技術(shù)或可加以一般化的程序”，一套有效的議事規(guī)則，同時(shí)應(yīng)該也是一套有效的議事程序。所謂議事規(guī)則的程序性，就是指議事中的各過程環(huán)節(jié)，必須按規(guī)則依次推進(jìn)，同時(shí)規(guī)則要讓議事各環(huán)節(jié)依次連接，實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣，只有上一個(gè)環(huán)節(jié)按照規(guī)則進(jìn)行，才能夠進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)?！敖稁X議事規(guī)則”兼顧了規(guī)則的程序性：從議事會(huì)議的過程看，對(duì)會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后都做了相應(yīng)規(guī)定；從決策產(chǎn)生的過程環(huán)節(jié)看，對(duì)決策形成、決策執(zhí)行、決策監(jiān)督和決策反饋都有明確規(guī)定。有效議事形成決策，是執(zhí)行決策的基礎(chǔ)和前提，執(zhí)行決策是議事的目的和要求，對(duì)決策執(zhí)行的監(jiān)督和反饋，是決策落實(shí)的有力保障，充分體現(xiàn)了議事規(guī)則的程序性，實(shí)現(xiàn)各議事環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，如圖3所示。如果議事規(guī)則缺少程序性，某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，便會(huì)造成“議而不決”、選擇執(zhí)行，甚至不執(zhí)行的問題。

圖3 “蕉嶺議事規(guī)則”的決策程序示意圖

由此可見，議事規(guī)則的有效，離不開程序性的保障，鄧大才教授指出“只突出規(guī)則的詳細(xì)是不夠的，在規(guī)定制定的過程中，要兼顧對(duì)程序性的保障，只有兩者相結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的有效”。議事規(guī)則的程序性越強(qiáng)，各環(huán)節(jié)越能有序銜接，規(guī)則的有效性便越高，自治有效實(shí)現(xiàn)的程度便越高，與此相反，議事規(guī)則程序性越弱，議事環(huán)節(jié)不完整，或者無法上下連接，便會(huì)降低議事規(guī)則的有效度，從而自治有效實(shí)現(xiàn)程度也越低。

(三)議事規(guī)則的中立性

議事規(guī)則的中立性，是指規(guī)則對(duì)各方議事代表沒有偏向性，主要體現(xiàn)在主持人權(quán)力的客觀中立上。比如會(huì)議議事中，主持人遵循發(fā)言機(jī)會(huì)均等的原則，不能只偏向于某一方議事代表。發(fā)言規(guī)則是各方共同遵守的規(guī)則，議事代表發(fā)言時(shí)，村民代表出現(xiàn)打岔、辱罵現(xiàn)象，主持人要及時(shí)制止，兩委干部代表出現(xiàn)打岔、中斷別人發(fā)言時(shí)，主持人同樣要及時(shí)制止。主持人權(quán)力角色的客觀中立，是議事規(guī)則公平性的體現(xiàn)，直接影響著議事規(guī)則被認(rèn)同的程度，如果主持人權(quán)力角色存在偏向，議事規(guī)則被認(rèn)同的程度就低，難以形成議事的共識(shí)，自治有效實(shí)現(xiàn)的程度也就越低。議事會(huì)議召開中，會(huì)議主持人的權(quán)力角色，集中體現(xiàn)在主持人權(quán)力的強(qiáng)弱程度上。在以往村民自治實(shí)踐中，作為會(huì)議主持人的村兩委負(fù)責(zé)人，往往難以擺脫“力治”的色彩。會(huì)前定基調(diào)，會(huì)中打壓異見者，甚至不給議事人員發(fā)言機(jī)會(huì)，會(huì)后不遵守會(huì)議決議，就會(huì)讓“民事民議”成為一句空話，村民會(huì)議也就成為了擺設(shè)的花瓶，村民失去了有效參與村莊公共事務(wù)的途徑，管理和決策的權(quán)利也無從談起，自治難以有效實(shí)現(xiàn)。

“蕉嶺議事規(guī)則”設(shè)立了主持人規(guī)則，其原則是主持人要保持客觀中立，不對(duì)會(huì)議議題進(jìn)行討論和解釋。主持人作為村兩委負(fù)責(zé)人，不對(duì)議題討論，從而避免了“定基調(diào)”的現(xiàn)象，也避免了議事人員由于與主持人意見相左而不敢發(fā)言的現(xiàn)象。但是如果主持人權(quán)力過弱，議事人員各抒己見，甚至爭(zhēng)吵、攻擊，議事程序難以保障，有效自治便難以實(shí)現(xiàn)。由此可見，主持人權(quán)力過大或過弱，就會(huì)造成“要么不說話，要么吵鬧”的局面，議事規(guī)則便難以被認(rèn)同。主持人權(quán)力強(qiáng)弱、議事規(guī)則的認(rèn)同度與自治有效實(shí)現(xiàn)度的關(guān)系，如圖4所示。波峰曲線表示自治的有效程度，橫坐標(biāo)是主持人權(quán)力強(qiáng)弱度，縱坐標(biāo)是規(guī)則被認(rèn)同度，處于波峰值的A點(diǎn)，其有效自治程度最高，對(duì)應(yīng)的權(quán)力強(qiáng)度居中，相應(yīng)的規(guī)則被認(rèn)同度也最高。處于有效自治度較低的B、C兩點(diǎn)，其對(duì)應(yīng)的權(quán)力強(qiáng)度分別是過弱、過強(qiáng)，相應(yīng)的規(guī)則認(rèn)同度處于較低點(diǎn)。可見，主持人權(quán)力不過強(qiáng)也不過弱，做到客觀中立，議事規(guī)則被認(rèn)同程度最高，最利于自治的有效實(shí)現(xiàn)。

圖4 主持人權(quán)力強(qiáng)弱與有效自治的關(guān)系

四、“蕉嶺議事規(guī)則”的經(jīng)驗(yàn)思考

議事規(guī)則產(chǎn)生、運(yùn)行的條件基礎(chǔ)是什么？根據(jù)議事規(guī)則對(duì)自治有效實(shí)現(xiàn)的影響因素，其不同的因素組合能夠產(chǎn)生哪些自治類型？在前面的敘述和分析基礎(chǔ)上，對(duì)這兩個(gè)問題可以做深入的經(jīng)驗(yàn)思考。

(一)議事規(guī)則產(chǎn)生的條件基礎(chǔ)

為什么議事規(guī)則能夠在蕉嶺縣產(chǎn)生？通過對(duì)“蕉嶺議事規(guī)則”的調(diào)查分析，可發(fā)現(xiàn)議事規(guī)則能夠在蕉嶺產(chǎn)生，主要基于兩個(gè)基礎(chǔ)條件：一是村莊公共事務(wù)的增多，二是政府的合理引導(dǎo)。一方面，村莊公共事務(wù)是議事規(guī)則產(chǎn)生的誘因。蕉嶺縣作為客家民系聚居的地方，擁有“三胞”56萬余人。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，蕉嶺“三胞”返鄉(xiāng)謁祖人員不斷增多，修繕祖祠、改善祖居環(huán)境、清明祭祖活動(dòng)等增多，加上蕉嶺縣對(duì)新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的推進(jìn)，村莊面臨著道路硬化、環(huán)境整治、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，村民對(duì)村莊公共事務(wù)的管理和決策有了內(nèi)生需求。另一方面是蕉嶺縣政府的積極引導(dǎo)，縣政府針對(duì)村民難以參與村莊管理、決策的難題，借鑒“羅伯特議事規(guī)則”制定出“蕉嶺議事規(guī)則”，并在試行初期選定試點(diǎn)村莊，推動(dòng)議事會(huì)議召開，待試行成熟后，向其他村莊推行。政府的引導(dǎo)，為規(guī)則合理性、公平性、合法性提供了有力保障。

將上述兩個(gè)基礎(chǔ)條件視為議事規(guī)則有效性的兩個(gè)變量，可以建構(gòu)起一個(gè)二維象限圖(如圖5所示)，由此可以形成四種議事規(guī)則效度的類型：一是A種類型，最為有效的議事規(guī)則類型，即公共事務(wù)多的政府引導(dǎo)型議事規(guī)則。二是B種類型，政府引導(dǎo)議事規(guī)則建立，但是村莊缺少公共事務(wù)的基礎(chǔ)，這種類型可能有效，但缺少內(nèi)部需求的支持動(dòng)力，一旦政府作用不能持續(xù)，其有效性也就會(huì)失去。三是C種類型，缺少政府的引導(dǎo)，基于公共事務(wù)基礎(chǔ)上的規(guī)則，其成效比較有效。四是D種類型，規(guī)則難以有效。

圖5 公共事務(wù)、政府引導(dǎo)與議事規(guī)則有效

(二)議事規(guī)則的決定因素與有效自治

通過前文的敘述，可知議事規(guī)則的具體性、程序性，是“蕉嶺議事規(guī)則”的兩個(gè)主要特性，是自治有效實(shí)現(xiàn)的主要決定因素。具體性和程序性兩者缺一不可，沒有議事規(guī)則的具體性，議事規(guī)則的程序便失去了可操作性，這也是以往村民自治實(shí)踐中，盡管各地都制定了村民自治實(shí)施的辦法，但是由于制度規(guī)則宏觀而抽象，缺少了具體的操作性，從而造成了搞形式、搞過場(chǎng)的問題的原因。如果議事規(guī)則十分具體，但是缺少程序性，議事過程中各個(gè)環(huán)節(jié)便難以有效銜接，如缺少系統(tǒng)性和整體性，議事規(guī)則的有效便失去了程序性保障。

(7)植被指數(shù)指標(biāo)。利用遙感數(shù)據(jù)計(jì)算出研究區(qū)植被指數(shù)，并進(jìn)行0～1之間歸一化處理得到植被指數(shù)歸一化結(jié)果(圖3g)。

圖6 規(guī)則具體性、規(guī)則程序性與自治實(shí)現(xiàn)類型

將規(guī)則的具體性、程序性作為自治有效的兩個(gè)變量，可以做出一個(gè)二維象限圖，如圖6所示，橫坐標(biāo)代表議事規(guī)則的具體性，縱坐標(biāo)代表議事規(guī)則的程序性，由此可以形成四種自治的效果類型：一是A點(diǎn)，議事規(guī)則具體性和程序性都高，自治有效實(shí)現(xiàn)的程度也高，是有效型自治；二是B點(diǎn)，議事規(guī)則盡管具體而詳細(xì)，但是程序性較差，自治有效便失去了程序性的保障，屬于非確定性自治，即有的環(huán)節(jié)按照規(guī)則可能有效，但上下環(huán)節(jié)沒有銜接，在下一環(huán)節(jié)中可能就無效，從而自治效果具有不確定性；三是C點(diǎn)，有了程序性的規(guī)則，但是規(guī)則不具體，規(guī)則便失去了可操作性、約束性，從而導(dǎo)致了自治中的形式主義；四是D點(diǎn)，議事規(guī)則具體性和程序性都不具備，屬于無效自治。

注釋

①2018年“中央一號(hào)文件”關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興總戰(zhàn)略的全面部署中提出：“深化村民自治實(shí)踐，依托村民會(huì)議、代表會(huì)議、村民議事會(huì)議等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次協(xié)商格局”。

②黃振華：《村民自治研究的范式轉(zhuǎn)換與理論提升》，《理論與改革》2015年第6期。

③徐勇：《實(shí)踐創(chuàng)設(shè)并轉(zhuǎn)換范式：村民自治研究回顧與反思——寫在第一個(gè)村委會(huì)誕生35周年之際》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2015年第3期。

④徐勇：《民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性——四川省達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)調(diào)查與思考》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期。

⑤唐興霖等：《村民自治：中國(guó)民主政治的微觀社會(huì)基礎(chǔ)》，《社會(huì)主義研究》2000年第5期。

⑥參見徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年。

⑦張玉來：《海選：吉林農(nóng)村涌動(dòng)民主潮 村民民主意識(shí)顯著增強(qiáng)》，《人民日?qǐng)?bào)》1998年7月22日。

⑧史衛(wèi)民：《中國(guó)基層民主選舉的發(fā)展(英文)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)(英文版)》2004年第1期。

⑨宋敬本：《村民自治——民主的蝴蝶在飛》，《改革內(nèi)參》1998年第3期。

⑩馮仁：《村民自治走進(jìn)了死胡同》，《理論與改革》2011年第1期。