社會治理轉(zhuǎn)型視域下切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)的對策研究

摘 要：當(dāng)前我國正處于由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型期、陣痛期，基層治理面臨著比以往更復(fù)雜的治理環(huán)境，治理的任務(wù)更加繁多，治理的要求也更高，基層治理負(fù)擔(dān)日益加重，具體表現(xiàn)為基層工作層層加碼、工作過程管理留痕過重、會議多如牛毛、工作考核追求形式、工作問責(zé)過多過泛，而要想切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)必須對當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)開展大排查大清理，加強(qiáng)黨建對基層治理的引領(lǐng)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、功能合理的縣鄉(xiāng)村管理體制，不斷下沉資源力量，夯實(shí)基層治理根基，切實(shí)加大對基層干部的關(guān)心關(guān)愛力度。

關(guān)鍵詞：社會治理;減輕;基層負(fù)擔(dān);對策建議

一、社會治理轉(zhuǎn)型期基層負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)形式

1.基層工作層層加碼

一是承擔(dān)職責(zé)事項(xiàng)過多。鎮(zhèn)（街道）的科室普遍對應(yīng)縣級多個部門，村（社區(qū)）工作人員對應(yīng)鎮(zhèn)（街道）多個科室（站、所），在職權(quán)結(jié)構(gòu)上呈倒金字塔型。根據(jù)2018年JS縣“七多”問題清理整頓報告顯示，清理后，村（社區(qū)）依法依規(guī)職責(zé)33項(xiàng)，協(xié)助上級黨委政府職責(zé)35項(xiàng)，也就是一個社區(qū)仍承擔(dān)了68項(xiàng)基本職責(zé)。二是“壓力”甩鍋現(xiàn)象?；鶎拥慕巧伞皡f(xié)助”變成“主辦”，導(dǎo)致基層職責(zé)在原來的基礎(chǔ)上又被加碼。許多在規(guī)定上應(yīng)由上級部門負(fù)責(zé)，下級機(jī)構(gòu)協(xié)助的工作，常常被上級部門以屬地管理、屬地責(zé)任之名轉(zhuǎn)嫁給下級。這種“屬地責(zé)任”層層傳遞，直至鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)），鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）由此成為“重災(zāi)區(qū)”。三是提質(zhì)提量限時間。上級為了完成來自更上級的任務(wù)，在向基層布置工作時加碼工作指標(biāo)，提高任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求投入更多的人力物力精力，在更短時間內(nèi)更高要求地完成任務(wù)。

2.工作過程管理留痕過重

一是要求臺賬“事無巨細(xì)、面面俱到”。上級強(qiáng)調(diào)通過臺賬、資料、報表等內(nèi)容考核基層，臺賬成為檢查、監(jiān)管工作是否到位最最重要的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重。如有的考核臺賬明確要求一個活動的照片不能少于5張，照片內(nèi)容要涵蓋活動的事前、事中、事后、領(lǐng)導(dǎo)講話。二是痕跡化管理延伸到電子領(lǐng)域。當(dāng)前電子媒介切實(shí)為社會治理所需要，但政務(wù)APP（公眾號）的泛濫、微信群的擴(kuò)張和電子痕跡化的過分強(qiáng)調(diào)，則又成了增加基層負(fù)擔(dān)的一個砝碼。不僅如此，許多政務(wù)APP（公眾號）的要求還很嚴(yán)格：有的嚴(yán)格要求每天上傳文字、照片等資料，有的則要求閱讀數(shù)、關(guān)注數(shù)、活躍度并納入考核。除了政務(wù)APP（公眾號）多外，微信群也越來越多，有些領(lǐng)域微信群卻成了痕跡化管理的泛濫“重地”，每個條線都建立微信群，甚至于“一線多群”，而且要求每天在微信群簽到、點(diǎn)贊、上傳工作照，導(dǎo)致“基層干部整天在微信上忙碌”，沒有更多的時間和精力用于實(shí)際工作。

3.會議多如牛毛

會議是布置工作、傳達(dá)上級精神、協(xié)調(diào)各方力量開展工作的一種有效形式，有其存在的合理性和必要性。但在當(dāng)前的基層卻存在著被會議占用大量工作和休息時間的問題，導(dǎo)致基層干部忙于開會，耽誤了實(shí)實(shí)在在的工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)以下四類會議并不必要：一是“重要”會議多。有一些會議本該由分管領(lǐng)導(dǎo)或者條線負(fù)責(zé)人參加，但出于需要領(lǐng)導(dǎo)重視、順利推進(jìn)的目的就要求主要領(lǐng)導(dǎo)參加。二是“重復(fù)”會議多。同一個會議主題，省市縣層層傳達(dá)布置，導(dǎo)致基層干部在一段時間內(nèi)可能每天都在開同一個內(nèi)容的會議。三是“陪同”會議多。上級下來督查檢查、調(diào)研、參觀考察，都需要下級陪同。四是“指標(biāo)”會議多。一些工作在任務(wù)布置時常常明確要求基層為推進(jìn)該項(xiàng)工作需要開多少次會、什么時候開、哪些領(lǐng)導(dǎo)必須參加。基層為應(yīng)付上級的考核，即便工作開展順利，也不得不開會，因?yàn)樾枰恼?、存檔，等待考核。

4.工作考核追求形式

考核是落實(shí)基層工作推進(jìn)的指揮棒。但當(dāng)前對基層的考核卻一定程度上存在重形式、輕實(shí)效的問題。一是考核方式機(jī)械。有的考核注重陣地設(shè)置、會議數(shù)量、制度上墻，不看具體實(shí)效。二是考核臺賬要求靚麗，既要厚度，更要美度。如有的考核主要看臺賬厚不厚，裝訂夠不夠精美。為此部門、鎮(zhèn)村在臺賬上要花費(fèi)很多的精力和財力，用于臺帳的設(shè)計和裝訂。普遍存在上級把材料質(zhì)量作為評價工作實(shí)與不實(shí)的重要依據(jù)，從而導(dǎo)致基層只注重“服務(wù)材料”而忽視服務(wù)群眾。三是時間要求緊迫?？己瞬牧贤ǔ！伴_口要，閉口到”，考核指標(biāo)繁瑣，且脫離實(shí)際不合理，在這種時間緊，來不及準(zhǔn)備;指標(biāo)不合理，無法完成的情形下，下面疲于應(yīng)付。

5.工作問責(zé)過多過泛

問責(zé)是鞭策基層認(rèn)真開展工作的一種方式，有其必要性，但當(dāng)前的問責(zé)卻存在一定的問題：一是濫用“一票否決”。問責(zé)泛濫，什么都“一票否決”，給下面增加了不必要的精神壓力和心理負(fù)擔(dān)。很多干部表示，過去問責(zé)主要在少數(shù)幾個關(guān)鍵領(lǐng)域。但現(xiàn)在隨著重點(diǎn)工作、中心工作的增加，問責(zé)的領(lǐng)域大幅增加，需要簽訂的責(zé)任狀越來越多。二是千方百計逃避責(zé)任?；鶎佑袝r候不得不分擔(dān)上級部門的壓力，成為墊背。有些上級部門為了逃避責(zé)任，明明是可以由科室或條線完成的，但卻借口屬地責(zé)任通過考核拉住基層單位一起處理，分擔(dān)責(zé)任。過多問責(zé)并不能幫助下面解決實(shí)際存在的問題，卻造成下面被迫掩蓋存在的問題，造假應(yīng)付。

二、社會治理轉(zhuǎn)型視域下切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)的對策建議

1.對基層負(fù)擔(dān)大排查大清理

一是要整治文山會海，清理會議文件。要從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)入手，大力精簡會議、文件和簡報，弘揚(yáng)“短實(shí)新”文風(fēng);嚴(yán)格進(jìn)行會議管理，從嚴(yán)控制會議總量、規(guī)模和規(guī)格，減少“陪會”。二是要創(chuàng)新考核辦法，減少考核內(nèi)容。要優(yōu)化考核方法，完善考評體系，考核要緊密結(jié)合實(shí)際，遵循重實(shí)績輕形式的原則，創(chuàng)新考核辦法，改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法，提高考核的精準(zhǔn)度。要嚴(yán)格控制督查檢查考核項(xiàng)目總量和頻次，進(jìn)一步清理和規(guī)范各種檢查、評比、達(dá)標(biāo)驗(yàn)收等活動，大幅度減少名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實(shí)績的督查檢查考核。三是嚴(yán)控“一票否決”事項(xiàng)，減少不合理問責(zé)。要嚴(yán)格控制并逐步減少“一票否決”事項(xiàng)，除中央和法律法規(guī)明確要求外，不宜隨意增設(shè);對自行設(shè)定的嚴(yán)格規(guī)范清理，該取消的要取消、該合并的要合并。要對當(dāng)前確需保留的“一票否決”事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范，增強(qiáng)指標(biāo)設(shè)置、否決程序和責(zé)任追究的科學(xué)性。

2.做實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理

一是要強(qiáng)化基層黨組織的核心作用，不斷夯實(shí)基層治理的組織基礎(chǔ)。以提升基層黨組織組織力為重點(diǎn)，完善基層黨組織建設(shè)、優(yōu)化基層黨組織架構(gòu)，選好基層黨組織帶頭人，以增強(qiáng)基層黨組織工作效能、擴(kuò)大基層黨組織覆蓋范圍、發(fā)揮基層黨組織傳統(tǒng)優(yōu)勢，把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。二是要讓基層黨組織成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘，打造多元共治共享的基層治理格局。要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的治理體制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“自治、法治、德治”相結(jié)合的基層治理格局。三是要以黨建引領(lǐng)基層治理方式創(chuàng)新。要以智慧黨建推動基層治理智能化專業(yè)化。以新理念、新思維、新手段創(chuàng)新基層黨建工作，高起點(diǎn)建設(shè)“智慧黨建”云平臺，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)黨務(wù)管理精細(xì)化、黨員教育現(xiàn)代化、惠民服務(wù)便捷化，推進(jìn)基層黨建與地方中心工作、網(wǎng)格化管理、基層服務(wù)功能等有機(jī)融合，做實(shí)“黨建+”防止“兩張皮”。要以社會組織黨建助力社會治理創(chuàng)新。把社會組織納入基層治理體系之中，把樞紐型社會組織作為重點(diǎn)培育對象，引導(dǎo)社會組織在服務(wù)中傳導(dǎo)黨的執(zhí)政理念，通過政府向社會組織購買專業(yè)服務(wù)，讓社會組織成為黨在基層服務(wù)群眾的重要資源。

3.構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、功能合理的縣鄉(xiāng)村管理體制

要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任清單，切實(shí)理清縣鎮(zhèn)間權(quán)責(zé)關(guān)系、清晰主體功能定位?？茖W(xué)合理劃分縣機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間的事權(quán)和責(zé)任，構(gòu)建嚴(yán)密科學(xué)的責(zé)任體系，各司其職、各盡其責(zé)，遏制上級加壓的任性，從根本上解決縣鎮(zhèn)權(quán)責(zé)倒掛問題。要重視基層自治功能，推進(jìn)村（社區(qū)）去行政化。嚴(yán)格落實(shí)村（社區(qū)）工作準(zhǔn)入制度，弄清村（社區(qū)）作為自治組織的性質(zhì)，理清行政機(jī)關(guān)和村（社區(qū)）職責(zé)邊界，明確村（社區(qū)）級該干什么、不該干什么，從根本上解決村（社區(qū)）級職能錯位等問題。

4.下沉資源力量，夯實(shí)基層治理根基

一是要充實(shí)基層工作力量，推動編制資源向基層傾斜，賦予其更加靈活的用人自主權(quán)。要適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政、事業(yè)編制，堅持縣、鎮(zhèn)編制分層級管理，專編專用，縣級機(jī)關(guān)不得變相占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制。要進(jìn)一步改進(jìn)基層事業(yè)單位公開招聘工作，適當(dāng)放寬招聘條件、改進(jìn)招聘方式方法，鼓勵和引導(dǎo)優(yōu)秀人才到基層干事創(chuàng)業(yè)。二是要加大對基層工作的財政保障力度。要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，應(yīng)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障方式，科學(xué)測算基本支出綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對基層政府轉(zhuǎn)移支付力度，以基層轄區(qū)內(nèi)服務(wù)人口數(shù)量為參照，增強(qiáng)對財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)費(fèi)保障力度，解決“無錢辦事”的問題。

5.加大對基層干部的關(guān)心關(guān)愛力度

一是要思想上重視，進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)心關(guān)愛基層干部的意識，形成關(guān)心關(guān)愛基層干部的常態(tài)化機(jī)制。要一級抓一級，層層抓落實(shí)，切實(shí)將“關(guān)心關(guān)愛基層干部”落到實(shí)處，在全社會營造“關(guān)心關(guān)愛基層干部”的濃厚氛圍，把建立健全關(guān)心關(guān)愛基層干部常態(tài)化機(jī)制作為中心工作來抓。二是要政治上關(guān)心，進(jìn)一步完善基層干部晉升制度，拓寬晉升渠道，加大對基層干部選拔使用力度。健全基層干部選拔任用機(jī)制，充分發(fā)揮干部考核評價的激勵鞭策作用，打破基層干部晉升“天花板”問題，充分調(diào)動基層干部的積極性、主動性。三是要在工作上支持，完善容錯糾錯機(jī)制，充分調(diào)動基層干部勇于擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)的熱情。樹立“敢于為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)”的鮮明導(dǎo)向。明確界定容錯免責(zé)的具體范圍，只要符合依法依規(guī)、履職盡責(zé)、出于公心、主動避害等容錯免責(zé)條件的，都要依據(jù)有關(guān)規(guī)定從輕處理或免責(zé)。四是要在生活上關(guān)心，在經(jīng)濟(jì)待遇上落實(shí)，在心理上關(guān)愛。要重視基層干部身心健康，建立領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系和走訪慰問基層干部制度、落實(shí)談心談話制度，及時了解和解決基層干部思想上的困惑和工作、生活中的困難，加強(qiáng)對基層干部的人文關(guān)懷。

作者簡介：

朱櫻（1983--）女，浙江嘉善人，中共嘉善縣委黨校副校長，高級講師。