風險社會背景下領導干部應急決策能力提升策略

楊林凱

（中共雅安市委黨校，四川 雅安 625000）

從古自今，任何時代人類社會的發(fā)展都難以徹底消除風險，人類社會始終與風險共存。而當前受世界經(jīng)濟全球化、政治多極化和文化多元化等外在不穩(wěn)定因素與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化轉型發(fā)展的影響，我國社會發(fā)展面臨的風險挑戰(zhàn)與不穩(wěn)定因素增多。例如此次新冠肺炎疫情既是一場危機，也是對國家治理體系與治理能力的一次大考，尤其是對領導干部的應急決策能力提出了重要考驗。面對“黑天鵝”與“灰犀?！笔录?，如何健全風險防控機制，增強駕馭風險的本領，提升應急決策能力，堅決打好防范與化解重大風險攻堅戰(zhàn)，是各級領導干部都要面對的重要課題。

一、應急決策的含義與特點

科學決策是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是領導工作的核心關鍵，其含義主要是指領導干部依據(jù)自身經(jīng)驗、知識儲備和思維特質以及工作機制、環(huán)境資源等主客觀要素，對遇到的問題或事件進行分析研究，探尋解決問題的思路與方法的一種管理能力。［1］基于“決策” 概念的一般性定義，應急決策可理解為領導干部在面對公共突發(fā)事件時，對形勢作出判斷，下達命令和指示，動員社會資源以有效控制事態(tài)發(fā)展的一種行為模式。在突發(fā)事件中，信息與資源的不充分、不完整、不及時與決策的實效性、緊迫性之間的矛盾形成了不同于常規(guī)決策的社會背景與行政環(huán)境，應急決策指揮既非例行活動，更不同于常規(guī)狀態(tài)下的漸進性或程序化決策指揮，具有以下特征體現(xiàn)。

（一）決策目標的靈活多元

在現(xiàn)代社會，公共突發(fā)事件因擴散與衍生的特性而使得領導干部的應急決策目標呈現(xiàn)出多元甚至是相互矛盾的決策選擇，例如在此次疫情中就面臨了復產(chǎn)復工與疫情防控如何協(xié)調統(tǒng)籌的問題以及從“內(nèi)防擴散、外防輸出”到“外防輸入、內(nèi)防反彈”的目標轉換。因此，面對時間與空間的轉換、資源的限制以及事件起因的模糊與事態(tài)的非線性動態(tài)發(fā)展，領導干部須打破固有的思維慣性、具備“權變式”的決策思維，能夠因時而定和應勢而動，根據(jù)事件的演變發(fā)展態(tài)勢、外部反應以及可調動的資源對于應急管理的目標及時做出修正與調適。

（二）決策方式的非程序化

在緊急狀態(tài)下由于決策目標的動態(tài)變化和決策條件的不充分，應急管理失去了實施程序化決策的現(xiàn)實條件和物資基礎，無法在較大的范圍內(nèi)直接引入民主參與機制?；谛袆有实目紤]，應急決策的實施主要依靠經(jīng)驗式的直覺與判斷，要求領導干部減少決策的程序和步驟。采取少數(shù)領導者和智囊團有限參與的集權形式，以簡便、快速的方式迅速抓住事件主要矛盾，對于事件的主要方面和關鍵節(jié)點進行有針對地干預。

（三）決策結果的不確定性

在現(xiàn)代社會中，公共突發(fā)性事件的結局通常并不會取決于政府的單方面意志。尤其是隨著新聞媒體、社會組織、企業(yè)和公民等其他相關主體的介入與外在不確定、不可控因素的加入，引發(fā)關于經(jīng)濟利益、法律規(guī)范、道德倫理和公平正義等社會話題的爭論，會增加決策的壓力而導致失誤的概率增大，在經(jīng)濟理性思維的作用下應急決策儼然已成為多方利益博弈和妥協(xié)的結果，使得事態(tài)的演變難以按照預設的方向發(fā)展，導致決策結果具有易變性、模糊性和未知性而難以預測把控。

二、應急決策失誤常見形式

受決策主體性格偏向、知識經(jīng)驗以及外在決策技術與機制、資源儲備等主客觀因素的影響，應急決策因高風險而面臨“逆境中政策制定”的困境，其常見的失誤形式主要有以下幾種。

(一)對于事態(tài)性質認知出現(xiàn)偏差，導致反應遲緩或過度

對事件進行片面或扭曲解讀，出現(xiàn)刻意瞞報、謊報、遲報或漏報的現(xiàn)象，制造假象而試圖影響或控制社會公眾對于事件的認知判斷。其表現(xiàn)形式：1.淡化事件的危害性和嚴峻性，將事態(tài)定性為一種正常的社會狀態(tài)而對其性質簡單化理解甚至否認其存在，將其美化、粉飾成為社會發(fā)展必經(jīng)的考驗或難以逾越的歷史階段；2.有目的地將事態(tài)夸張或擴大，以期能夠超出能力和職權范圍而將事態(tài)責任轉移或是將其視為政治提拔與晉升的機會，以便撈取更多的政治資本；3.歸因于外，將事件的成因簡單歸結為社會道德滑坡等外部性因素尋找“替罪羊”，而缺乏反省自查的責任擔當［2］。

(二)陷入群體盲從而缺乏戰(zhàn)略定力，滋生冒險或激進傾向

危機狀態(tài)下社會個體會產(chǎn)生焦慮、恐懼等消極情緒和心理失控現(xiàn)象，在此次疫情中就因口罩脫銷、搶購雙黃連等事件在一定程度上引發(fā)了社會恐慌。在危機氛圍渲染下，社會個體因趨利避害的天性既會對政府產(chǎn)生依賴和期望，又會不自覺地萌生懷疑與不滿，進而將自己遭遇到的不幸或尷尬歸咎于政府或官員的失職，領導干部任何細微的問題或失誤都可能會被無限放大而成為社會輿論攻擊的對象。隨著事態(tài)的演變，這種非理性的情緒就會迅速傳播、蔓延成為規(guī)?；纳鐣后w性情緒，干擾領導干部的決策理智和領導定力，陷入群體盲從的困境之中而滋生極端思維取向，產(chǎn)生孤注一擲的冒險心態(tài)。在激進心理和亢奮情緒作用下拋棄準備承擔風險和避免萬一的決策原則，打破政策制定的臨界條件，為達目的而不加選擇地冒險與激進，導致決策悲劇與次生傷害。

（三）出現(xiàn)名義性或象征性行為，政策執(zhí)行落實不力

面對社會壓力，為安撫情緒，一些領導干部會被動采取所謂“以退為進”的策略方式，在承認問題的同時卻又將責任歸咎于技術匱乏、資源限制等客觀因素，缺乏對于自身的深刻反思。雖制定出臺了相關的應對措施，卻因針對性與操作性不強、實際執(zhí)行不力等問題而對事態(tài)的處置難以起到實質有效的作用，從而損害了自身形象與公信力。應急決策不是單一的概念，而是集目標確定、方案制定、方案選擇以及方案執(zhí)行和結果反饋等環(huán)節(jié)于一體的系統(tǒng)行為。應急管理的有效性不僅體現(xiàn)為決策制定的高質量，更為關鍵是在于決策執(zhí)行的高標準與高效率，在政策制定出臺之后要圍繞既定目標對方案執(zhí)行的情況進行全程跟蹤把控，及時反饋、強化監(jiān)督。

三、領導干部應急決策能力提升策略

有效的應急決策固然離不開良好的感覺或直覺等經(jīng)驗性的非理性因素，但本質上它與突發(fā)事件一樣具有不確定性和偶然性。應急決策是主客觀多種要素綜合作用的結果，必須從個人主觀素養(yǎng)提升和客觀制度建設兩個方面入手，在感性與理性之間建立平衡協(xié)調機制。

（一）主觀方面：強化內(nèi)功修煉，提升決策素質

1.堅持以人為本，提升戰(zhàn)略定力

一是堅持把人民群眾的生命安全放在第一位，牢固樹立公共利益至上和以人為本的基本原則，把保障公眾的生命安全和減少人員傷亡作為應急決策的首要目標。同時，在決策的過程中也要充分考慮參與應急救援人員的安全防護，切不可為了盲目追求救援效率而造成次生傷害。二是強化服務意識，樹立責任意識，摒棄僥幸心理和從眾心理，敢于承擔風險。面對災害與壓力所引發(fā)的群眾情緒過激或失控的局面，領導干部的領導定力和自信是穩(wěn)定人心、提振精神的強心劑。要秉持實事求是的行事作風，始終保持冷靜沉著和克制隱忍，樹立底線思維與紅線思維，堅持依法治理，以韌性能力建設全面提升領導定力。

2.樹立危機意識，提升洞察能力

一是堅持預防為主的工作理念，秉持防為上、救次之、戒為下的工作思維。實現(xiàn)關口前移，全面做好風險防控工作，抓早、抓小、抓苗頭，從源頭上防范化解重大風險源與安全燃點，把問題控制在基層，化解在萌芽，解決在當?shù)亍＃?］二是將應急管理教育納入各級領導干部考核評價和教育培訓體系，將風險防控與危機治理納入各級政府績效考核與工作督查的內(nèi)容。譬如在此次疫情中，湖北武漢就火線提拔了干部55名，火線發(fā)展黨員189名，同時立案查處225人。［4］不僅及時遏制了疫情防控工作中出現(xiàn)的形式主義與官僚主義現(xiàn)象，也極大激發(fā)出廣大干部的干事熱情與擔當意識。三是領導干部的危機意識培養(yǎng)要立足于日常，通過開展學習培訓、考察調研、交流研討等形式多樣的活動，定期組織和開展應急宣傳與演練，以案例分析、現(xiàn)場教學等多種方式加大應急知識和技能的宣傳與培訓，切實加強應急人才隊伍的建設與儲備。及時發(fā)現(xiàn)風險隱患，排除安全盲點，對風險源進行科學評估，提升領導干部對于各類社會風險的感知和洞察能力。

3.鍛煉領導藝術，提升公關能力

在危機中領導干部基于自身的權力威信和人格品質等因素而形成的公信力與感召力不僅能給受害者以直面災難的信心，緩解或消除慌張、恐懼的消極情緒；而且能夠激發(fā)出社會的參與意愿，號召與動員社會力量形成強大的凝聚力，有效維護社會穩(wěn)定與和諧。因此，領導干部要立足日常，從德、能、勤、績、廉等各方面嚴格要求自己，提升領導技巧與藝術，增強領導魅力與權威。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時代，信息的傳遞已不局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，危機公關能力作為領導干部綜合素質的體現(xiàn)，對能否有效防止謠言的滋生，負面消息的擴散，引導輿論的正向發(fā)展具有重要的作用，是新時代各級領導干部治理能力提升所要具備的一項重要技能。

（二）客觀方面：健全制度保障，提升決策規(guī)范

1.落實權責機制，提升應急規(guī)范

一是要在縱向維度上充分發(fā)揮中央的統(tǒng)籌協(xié)調作用與地方的主體性優(yōu)勢。強化中央綜合領導、統(tǒng)一協(xié)調的職能，在頂層設計、規(guī)劃布局、整體推進、聯(lián)動指揮、督促落實等方面更好地發(fā)揮引領指導作用。細化屬地管理原則下的分類管理與分級負責機制，強化地方在應對突發(fā)事件中的主體意識、主體責任和主體作用。二是在橫向關系上實現(xiàn)負有應急責任的不同地區(qū)、不同部門之間的協(xié)調與聯(lián)動；按照事件的性質、破壞程度和影響范圍依法進行級別分類，以此為依據(jù)確立各級行政主體的應急決策權限，實行分級分類負責，明確各級決策機構和人員的職、權、責。堅決避免扯皮、推諉的決策慣性與惰性，消除決策盲區(qū)，破除以鄰為壑的地方保護主義現(xiàn)象，形成縱向到底、橫向到邊，責任明確的法治化應急決策指揮體系。

2.優(yōu)化研判機制，提升應急效率

一是堅持簡捷優(yōu)化的思維邏輯與決策程序。受自然條件、信息技術等因素的限制，信息在科層制的層層傳遞中存在失真的可能。在風險狀態(tài)下，應急決策為追求時效性可采取非程序化的方式，以權力集中打破層級壁壘，建立扁平化應急結構形態(tài)，推動各種應急力量之間的互通有無和特點發(fā)揮，打通關節(jié)、簡化決策機制，刪減繁瑣的程序與流程、開辟事后補辦通道，提升應急決策的速度與質量，提高應急管理工作的時效性與有序性。二是堅持科學高效的決策理念與行動原則。在分級負責的原則下堅持靠前指揮、現(xiàn)場指揮，將短期目標與緊迫性問題的解決放在優(yōu)先考慮的位置，適當賦予基層一線決策指揮人員自由裁決的權力，打破常規(guī)狀態(tài)下集權決策的原則，建立決策責任豁免機制，充分發(fā)揮現(xiàn)場人員信息充分、先入為主的決策優(yōu)勢。

3.健全輔助機制，提升應急科技水平

一要重視對于大數(shù)據(jù)、5G互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代技術手段的開發(fā)運用，及時、準確、全面收集各種信息數(shù)據(jù)，形成完整的信息鏈條與完備的信息庫存，強化信息資源共享使用機制。二要發(fā)揮智囊參謀的“外腦”輔助作用，實行謀斷分離的決策模式。充分發(fā)揮人民群眾、專家學者和社會組織在信息收集與研判以及方案提供等方面的優(yōu)勢，為領導干部的應急決策提供充分的依據(jù)，提升決策指揮的可靠性。三要健全預案管理機制，及時更新預案修訂。以預案的動態(tài)化管理為抓手，定期開展預案制定與修訂工作，提高預案的針對性、實踐性、預見性、前瞻性，為應急決策提供基本的程序參照。四是要健全應急資源保障與流通機制，充分發(fā)揮科技的作用，大力發(fā)展應急產(chǎn)業(yè)，強化應急裝備與技術的研發(fā)。針對此次疫情中出現(xiàn)的“一罩難求”問題，要汲取教訓，構建與完善多樣化的儲備體系，健全應急資源緊急征用和跨區(qū)域調度機制，做好極端情況下峰值需要與個性化需求的滿足準備，實現(xiàn)備得有、找得到、調得快、用得好，全面提高應急決策科學化、智能化和精細化水平。［3］