農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展路徑及其“十四五”取向

金書秦 牛坤玉 韓冬梅

摘 ? 要：隨著農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題的凸顯，綠色發(fā)展成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流。基于對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展關(guān)鍵要素的界定，提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的三個階段：去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化;提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化;增效，綠色成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。近年來，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得了一定成就，但也存在政策分散、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革進(jìn)展緩慢、行政執(zhí)法“一刀切”等問題?！笆奈濉睍r期，應(yīng)以綠色發(fā)展驅(qū)動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，通過抓落實(shí)提高政策實(shí)效;注重摸清家底，摒棄部分無數(shù)據(jù)支撐的量化目標(biāo);加強(qiáng)對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失加大問責(zé)力度;不斷深化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，向綠色生態(tài)方向改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F323.22 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）02-0030-10

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”總體布局的重要組成部分，保護(hù)綠水青山、讓人民吃得放心成為落實(shí)“以人民為中心”發(fā)展理念的目標(biāo)要求，廣闊的農(nóng)村成為綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場。農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)從“增產(chǎn)、增收”雙目標(biāo)向“穩(wěn)產(chǎn)、增收、可持續(xù)”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，綠色發(fā)展成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方向的主流，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本要義[1]。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，將綠色發(fā)展的理念正式植入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。“十四五”時期是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從“綠色革命”向綠色、高質(zhì)量發(fā)展實(shí)質(zhì)性邁進(jìn)的起步期。同時，在世界農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)上升、國際貿(mào)易環(huán)境不確定性增大的背景下，我國越來越需要提高自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的可持續(xù)性，這對于實(shí)現(xiàn)全球范圍的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)意義重大。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)價值

新中國成立以來，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，基本特征是新品種、機(jī)械裝備、化學(xué)投入品等現(xiàn)代生產(chǎn)要素的廣泛應(yīng)用，結(jié)果是糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)和總量的大幅增加[2]。我國化肥施用量從1952年的7.8萬噸增長到2018年的5653萬噸（最高為2015年的6022.6萬噸）;2018年主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過67%;糧食單產(chǎn)從1949年的1029千克/公頃提高到2018年的5621千克/公頃，增長了446.3%，糧食生產(chǎn)總量連續(xù)5年穩(wěn)定在6500億公斤以上，從8億人吃不飽到滿足14億人的“吃”的需求（見圖1，下頁）。

盡管現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的成就斐然，但高產(chǎn)品種和與之相關(guān)的化肥農(nóng)藥大量施用導(dǎo)致的環(huán)境污染也招致了一些批評[3]，農(nóng)業(yè)面源已成為我國重要的污染源。我國是世界上最大也是最具經(jīng)濟(jì)活力的發(fā)展中國家，2019年我國人均GDP首次超過1萬美元，這既是對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，也使國際社會對中國為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)貢獻(xiàn)力量寄予更多期待。因此，無論從自身發(fā)展需求，還是回應(yīng)國際期待來看，我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展都具有重大意義。

一方面，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域踐行綠色發(fā)展理念的體現(xiàn)。綠色發(fā)展理念是對馬克思主義生態(tài)發(fā)展觀在新時代背景下的繼承和發(fā)揚(yáng)，是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的方向和路徑[4]。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展觀的一場深刻革命，是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變，是“兩山”理論在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用和體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是整個社會經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是最接近“綠色”的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是整個經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展的一部分，為落實(shí)綠色發(fā)展新理念提供了基本支撐。與以往專注于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能，以及強(qiáng)調(diào)單一的農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策導(dǎo)向相比，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略更多地強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、環(huán)境、文化等多種功能，是在觀念上尊重自然規(guī)律、行動上順應(yīng)自然規(guī)律的發(fā)展方式，是從農(nóng)業(yè)投入以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等全過程的綠色化。在新的時代背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和核心目標(biāo)[5]。

另一方面，中國推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，也將為世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國方案。國際上，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以不同的形式出現(xiàn)，例如歐盟倡導(dǎo)的“多功能農(nóng)業(yè)”強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)除了傳統(tǒng)的生產(chǎn)功能外，還具有社會功能和保護(hù)環(huán)境功能。法國、荷蘭等國以多功能農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向修改了其原有的農(nóng)業(yè)支持政策。美國于20世紀(jì)80年代初提出了“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，不僅強(qiáng)調(diào)通過生態(tài)循環(huán)，盡可能減少化工產(chǎn)品如化肥、農(nóng)藥、添加劑等的使用，節(jié)約資源、降低成本，而且強(qiáng)調(diào)遵循農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)3R原則（減量化、再利用、再循環(huán)），對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)利用，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，增加農(nóng)民收益。日本于20世紀(jì)90年代初制定了“環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，主張發(fā)揮農(nóng)業(yè)特有的物質(zhì)循環(huán)機(jī)能，注重與生產(chǎn)效率的協(xié)調(diào)，減輕由于使用化學(xué)肥料和農(nóng)藥而造成的環(huán)境負(fù)荷[6]。韓國的“親環(huán)境農(nóng)業(yè)”以農(nóng)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為理念，提出兩大基本目標(biāo)：一是通過確立適宜于區(qū)域條件、農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)作物特點(diǎn)的親環(huán)境農(nóng)業(yè)體系，提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)產(chǎn)品安全;二是通過確立農(nóng)產(chǎn)、畜產(chǎn)、林產(chǎn)相聯(lián)系的自然循環(huán)農(nóng)業(yè)體系，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，增進(jìn)農(nóng)業(yè)的多元性公益職能。

世界人口數(shù)量在21世紀(jì)還將持續(xù)增長，加上國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境的不確定性，中國將越來越需要提高自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。在此背景下，保護(hù)和提升耕地地力，避免過度消耗資源環(huán)境，實(shí)施糧食產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)，對于全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）意義重大。因此，中國在新時代背景和新的國際環(huán)境下提出的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展道路，可以為其他發(fā)展中國家貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)，為世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供中國方案。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)涵和躍遷路徑

2017年《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》出臺后，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)文獻(xiàn)增多。就對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展內(nèi)涵的闡釋而言，相關(guān)文獻(xiàn)大致可以歸納為兩類：一類是基于政策文本對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展概念和內(nèi)涵進(jìn)行解讀。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式從過去的高投入、高消耗向資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變[7]，核心要義是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，即實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育、質(zhì)量高效，突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程和農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)綠色化，也包含制度和體制機(jī)制的綠色化[8]。另一類是將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與相近概念對比或關(guān)聯(lián)。有的將其作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的途徑[9]，或農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的替代[8];有的將其與具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式（如有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等）相關(guān)聯(lián)[10]。這些文獻(xiàn)一方面將農(nóng)業(yè)研究的鏈條向前延伸到產(chǎn)地保護(hù)、向后拓展到綠色供給甚至綠色消費(fèi);另一方面突破了過去主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)或微觀層面種養(yǎng)模式的重要性，將體制機(jī)制創(chuàng)新列為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的核心要素之一[11]。但總體缺陷是過于強(qiáng)調(diào)保護(hù)而忽視發(fā)展，這使得農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)界限不清。量化研究較多將資源環(huán)境納入投入要素，或?qū)⒂捎诨瘜W(xué)投入導(dǎo)致的污染作為非合意產(chǎn)出，進(jìn)而計算農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，由于加入了環(huán)境考慮，被稱之為綠色生產(chǎn)率或綠色全要素生產(chǎn)率[12]。但仍未跳出將“綠色”作為一種消耗性投入，或者“不綠色”作為一種“非合意”產(chǎn)出的思維[13]，未能反映農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“綠色作為發(fā)展的動力”這一特征，也缺乏對量化評估標(biāo)準(zhǔn)及方法的指引。

綠色發(fā)展歸根結(jié)底是一種發(fā)展方式?，F(xiàn)代社會任何形式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都會聲稱注重環(huán)境保護(hù)，但綠色發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)綠色作為發(fā)展的一種驅(qū)動力，而不是發(fā)展中要“兼顧”的問題，這是與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本區(qū)別。世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心將綠色發(fā)展定義為“一種經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗、碳排放、環(huán)境損害脫鉤的發(fā)展方式，這種發(fā)展方式可以通過創(chuàng)建新的綠色產(chǎn)品市場、技術(shù)、投資以及消費(fèi)和保護(hù)行為的變化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”[14]。從該定義出發(fā)，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展有三個關(guān)鍵要素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤;二是綠色投入品、綠色技術(shù)、綠色投資和消費(fèi)帶動經(jīng)濟(jì)增長;三是綠色與經(jīng)濟(jì)增長形成相互強(qiáng)化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟(jì)增長的源泉。這三個方面實(shí)際上也反映了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從低階向高階發(fā)展的動態(tài)演進(jìn)路徑。首先是去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化。通過使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和物資，減少化學(xué)品投入，節(jié)約高效地利用自然資源，資源化利用農(nóng)業(yè)廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)不增碳。其次是提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化。污染排放與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)脫鉤，突破量變的拐點(diǎn)后產(chǎn)生質(zhì)變，水質(zhì)、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，綠色、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品在市場中將得到市場溢價。最后是增效，綠色成為驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)生動力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善以及收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過完善的產(chǎn)品和服務(wù)市場獲得溢價，綠色和發(fā)展形成良性互動，達(dá)到綠色發(fā)展的高階形態(tài)，也就是高質(zhì)量發(fā)展。

綜上，可用圖2展示農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不斷向高水平躍遷的進(jìn)階路線，對于某一個靜態(tài)時間點(diǎn)而言，也可以代表在該時點(diǎn)上不同區(qū)域農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展所處的階段。各地在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展過程中，一定要立足本地實(shí)際，抓住主要矛盾穩(wěn)步推進(jìn);同時在相關(guān)的考核和評估中也應(yīng)注意到各地基準(zhǔn)水平有差異，避免“一刀切”。

三、近年來我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主要成效

近年來，中央對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)注度不斷升級，關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件、專項(xiàng)行動計劃密集出臺，新頒布或修訂的環(huán)境保護(hù)綜合法和單行法中對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的規(guī)定更加全面、具體，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的頂層機(jī)制初步構(gòu)建。在強(qiáng)有力的政策推動下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展成效顯著。

（一）頂層設(shè)計的“四梁八柱”基本建立

“十三五”以來，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)性文件，大力推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制的完善。從農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律體系建設(shè)來看，2014年以前，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作在法律上存在多項(xiàng)空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內(nèi)容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的陸續(xù)修訂和頒布，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作得到加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定逐步實(shí)現(xiàn)全方位和立體化。

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展成為黨和國家重要政治話語

2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對生態(tài)文明建設(shè)作出全面部署，要求協(xié)同推進(jìn)“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”。同年9月，中共中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用制度，培育農(nóng)業(yè)面源污染治理市場主體，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)兩級政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)防治農(nóng)村污染的財政涉農(nóng)資金投入。在此背景下，2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議審議通過了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》。該項(xiàng)改革的目標(biāo)是到2020年基本建成以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵約束機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的精準(zhǔn)性、指向性和實(shí)效性。

2016年中央“一號文件”明確提出“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”，這是“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”作為專有名詞首次出現(xiàn)在官方文件中。2017年4月，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動的通知》，將綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為具體行動。2017年9月印發(fā)的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》正式確立了“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”在國家政治話語中的地位。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作全面納入法治軌道

2014年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》生效，該條例的出臺填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治領(lǐng)域無專門性法規(guī)的空白，標(biāo)志著占農(nóng)業(yè)面源污染半壁江山的畜禽污染物的防治從此有法可依。2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對地方人民政府在農(nóng)業(yè)環(huán)保的技術(shù)推廣、財政支持、生產(chǎn)指導(dǎo)等方面的職責(zé)均作了具體要求。在環(huán)境保護(hù)內(nèi)容方面，由原來僅提及“種植業(yè)投入品、水土流失和污染問題”擴(kuò)展到“重金屬污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物處理處置、畜禽污染防治”等各要素，全面覆蓋農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作。2016年修訂的《水法》中提出各級人民政府應(yīng)當(dāng)推行節(jié)水灌溉方式、技術(shù)和工程，提高農(nóng)業(yè)用水效率。2016年頒布的《農(nóng)田水利條例》則就農(nóng)業(yè)用水規(guī)劃、灌溉水價的制定、節(jié)水灌溉措施等方面作了具體規(guī)定，同時指出要加強(qiáng)農(nóng)田灌溉用水的水質(zhì)監(jiān)測。2017年《水污染防治法》修訂，新法在以往規(guī)?；笄菸廴痉乐位A(chǔ)上，增加了對散養(yǎng)密集區(qū)污染防治的相關(guān)規(guī)定，新法規(guī)定工業(yè)廢水不得作為農(nóng)田灌溉用水。2017年修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》首次將農(nóng)藥減量納入各級人民政府的職責(zé)。新條例更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥生產(chǎn)、使用中對環(huán)境的保護(hù)，增加了“嚴(yán)禁在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥，嚴(yán)禁使用農(nóng)藥毒魚、蝦、鳥、獸等規(guī)定”。新條例明晰了各級農(nóng)業(yè)主管部門作為農(nóng)藥監(jiān)督管理單位的法律責(zé)任，對農(nóng)藥的生產(chǎn)、經(jīng)營、登記和使用主體的法律責(zé)任均予以明確。2018年《大氣污染防治法》修訂，新法涉及秸稈綜合利用、秸稈焚燒、氨、揮發(fā)性有機(jī)物、畜禽養(yǎng)殖惡臭氣體排放等多方面內(nèi)容，對地方各級人民政府、農(nóng)業(yè)行政管理部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、畜禽養(yǎng)殖場在農(nóng)業(yè)大氣污染防治方面的權(quán)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。2019年《土壤污染防治法》開始實(shí)施，該法提出要建立農(nóng)用地普查制度、監(jiān)測制度、農(nóng)用地分類管理制度以及污染修復(fù)基金制度，從污染狀況調(diào)查和監(jiān)測、安全利用方案制定、風(fēng)險評估和管控、污染修復(fù)等環(huán)節(jié)對農(nóng)用地污染實(shí)施全過程管控。

（二）“十三五”主要目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)

經(jīng)過幾年的推動，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念已經(jīng)深入人心，且取得初步成效，對照有關(guān)政策提出的“十三五”目標(biāo)，各指標(biāo)已經(jīng)接近或達(dá)到既定目標(biāo)，具體表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)水資源利用效率穩(wěn)步提升;主要化學(xué)投入品零增長提前實(shí)現(xiàn);農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用水平穩(wěn)步提升;農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模等。

一是農(nóng)業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢，水資源利用效率總體提高。按照《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年全國農(nóng)業(yè)用水量保持在3720億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)將達(dá)到0.55。2018年農(nóng)業(yè)用水量為3693億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.554，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

二是化肥、農(nóng)藥利用率提高，投入量實(shí)現(xiàn)雙下降。按照《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》，到2020年，化肥利用率和農(nóng)藥利用率均達(dá)到40%。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率和農(nóng)藥利用率分別為39.2%和39.8%，已經(jīng)非常接近40%的目標(biāo)?；屎娃r(nóng)藥投入量已經(jīng)分別實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年和四年下降，提前實(shí)現(xiàn)零增長。

三是廢棄物資源化利用率不斷提高。多項(xiàng)文件均提出：到2020年，農(nóng)膜回收率要達(dá)到80%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率達(dá)到95%以上。2018年，農(nóng)膜回收率達(dá)到69%①，秸稈綜合利用率為83.63%②，全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到70%。

四是農(nóng)產(chǎn)品綠色供給水平逐年提高。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部綠色食品辦公室發(fā)布的《全國綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2016—2020年）》，到2020年，規(guī)劃綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地面積增加到2億畝。2017年，中國綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地種植面積1.6億畝③，近5年年均增長率達(dá)到5%。

五是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模。截至目前，已創(chuàng)建81個國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)，這些先行區(qū)大都以縣為單元整建制推進(jìn)，也包括少部分以地級市為單元整市推進(jìn)，還包括浙江、海南兩個整省推進(jìn)的先行區(qū)。另外，還有一大批區(qū)域生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目示范區(qū)、田園綜合體、國家農(nóng)業(yè)公園等，這些也起到了良好的示范帶動作用?？傮w而言，根據(jù)魏琦、張斌、金書秦的評價[8]，自2012年以來全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平不斷提高，并且初步形成了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展“東看浙江，西看四川”的格局。

四、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展存在的主要問題

（一）政策“重出臺、輕落實(shí)”仍然存在

據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件就有22個（見表1，下頁）。有多項(xiàng)政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標(biāo)，但覆蓋范圍和目標(biāo)界定均不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾[15]。同時，盡管政策數(shù)量較多，但一些激勵政策遲遲得不到落實(shí)。例如，有機(jī)肥生產(chǎn)可以享受稅收、運(yùn)輸、補(bǔ)貼方面的優(yōu)惠，以及沼氣發(fā)電享受上網(wǎng)電價等優(yōu)惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實(shí)細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。

又如農(nóng)藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網(wǎng)向有關(guān)部門和公眾征求意見。2016年國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，明確要求在2017年底前由國務(wù)院法制辦和原環(huán)境保護(hù)部牽頭，出臺農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理部門規(guī)章，2017年6月開始生效的新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》要求環(huán)境保護(hù)主管部門會同農(nóng)業(yè)主管部門、財政部門等制定。2017年12月，原環(huán)境保護(hù)部會同原農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了一個版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同生態(tài)環(huán)境等主管部門制定具體辦法。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭再次向公眾征求意見。

政策表述前后不一致會導(dǎo)致部門之間推諉，政策不落實(shí)也會損害政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。如果各部門把出臺文件本身作為任務(wù)完成，而不是立足于解決實(shí)際問題，必然導(dǎo)致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅會將大量人力物力浪費(fèi)在起草文件的過程中，而且會影響到基層執(zhí)行政策的效果和效率。

（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

統(tǒng)計數(shù)據(jù)是宏觀決策的重要基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，監(jiān)測統(tǒng)計難度大，加上農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實(shí)質(zhì)性地受到關(guān)注，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為薄弱。

我國秸稈綜合利用率目標(biāo)是2020年達(dá)到85%，但秸稈的利用量、產(chǎn)生量都是粗略的估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標(biāo)倒逼下就難免滋生數(shù)據(jù)造假。數(shù)據(jù)水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。

此外，畜禽糞便數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確。在官方文件對2020年目標(biāo)表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上”，也有“養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%”。從科學(xué)的角度來看，在75%這樣一個精確的量化目標(biāo)下，至少有兩方面的基礎(chǔ)信息是不清楚的：第一，75%的對象是什么？目前尚未有權(quán)威的定義界定糞便、糞污、養(yǎng)殖廢棄物等概念的關(guān)系。第二，75%的基數(shù)是多少？官方使用較多的是以2015年原農(nóng)業(yè)部副部長于康震的講話中提到的“全國每年產(chǎn)生38億噸畜禽糞污”作為基數(shù)，但當(dāng)時統(tǒng)計的準(zhǔn)確度并不清楚，且數(shù)據(jù)未再隨著養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、養(yǎng)殖模式的變化而更新。再者，關(guān)于資源化利用方式的認(rèn)定，不同部門之間一度還存在較大分歧。

在廢棄物產(chǎn)生量、利用量都不準(zhǔn)確的情況下，追求一個高度精確的利用率目標(biāo)，本身并不符合科學(xué)原則，也必然會帶來“數(shù)字”上的達(dá)標(biāo)。

（三）農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼改革仍需加快

我國于2004年全面取消農(nóng)業(yè)稅，并于2006年開始全面推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，向農(nóng)民直接發(fā)放四項(xiàng)補(bǔ)貼（種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼）。四項(xiàng)補(bǔ)貼中占比最高的是農(nóng)資綜合直補(bǔ)，2014年農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金為1078億元，占四項(xiàng)補(bǔ)貼總額的63.8%。2015年，財政部、原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，將過去的農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，其中大部分為耕地地力補(bǔ)貼，還有少部分用于支持適度規(guī)模經(jīng)營。2016年該項(xiàng)改革在全國全面推開。2016年農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金為1442.4億元，其中耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼1204.85億元，支持適度規(guī)模經(jīng)營237.57億元。2017年又進(jìn)一步將原有的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金歸并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金。此外，測土配方、草原生態(tài)保護(hù)、地下水超采綜合治理等直接用于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的資金超過200億元。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革后，我國在分類名錄上與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)的資金投入已經(jīng)達(dá)到1500億元的規(guī)模。雖然大部分金額的補(bǔ)貼名稱調(diào)整為“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”，但實(shí)質(zhì)上在補(bǔ)貼的發(fā)放方式、對象、標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護(hù)并無直接關(guān)系。與此同時，我國還缺乏對于一些真正能起到調(diào)節(jié)農(nóng)戶生產(chǎn)行為、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的技術(shù)補(bǔ)貼。未來利用這些財政資金將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程引向綠色化的潛力巨大。

（四）行政執(zhí)法“一刀切”時有發(fā)生

按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《水污染行動計劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺了禁養(yǎng)區(qū)劃定方案，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止規(guī)模養(yǎng)殖。但國家層面對于“規(guī)模養(yǎng)殖”沒有統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規(guī)模界定為生豬年出欄≥500頭;有的地方則比較嚴(yán)格，如南京規(guī)定年出欄生豬50頭就屬于“規(guī)模”的范圍;有的地方甚至把禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”。2014年全國生豬出欄達(dá)到74 952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69 382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據(jù)估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養(yǎng)區(qū)[16]。過度禁限養(yǎng)的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農(nóng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)及其生計問題等[17]。2018年8月，非洲豬瘟爆發(fā)，導(dǎo)致豬肉供給形勢日趨嚴(yán)峻。為穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，國務(wù)院辦公廳于2019年9月印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定生豬生產(chǎn)促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的意見》，要求“各地區(qū)要深入開展自查，對超越法律法規(guī)規(guī)定范圍劃定的禁養(yǎng)區(qū)立即進(jìn)行調(diào)整”。文件出臺后，各地各部門也紛紛出臺資金、貸款、保險等相關(guān)扶持政策，大力鼓勵養(yǎng)豬，此時要謹(jǐn)慎避免從“一刀切”轉(zhuǎn)向“一哄而上”。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對種植行為采取強(qiáng)力禁止的方式，這些實(shí)際上都是打著環(huán)保的旗號擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題具有復(fù)雜性和長期性的特征，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活大計，而且關(guān)系到全國人民的生活保障和社會的穩(wěn)定，需要審慎對待。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會增加政策實(shí)施和后期調(diào)整的成本，而且會影響政府形象、損害人民利益。因此，對于環(huán)境污染問題，務(wù)必要堅持疏堵結(jié)合，不能簡單地以禁代治。

五、“十四五”時期以綠色驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的政策取向

我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作將進(jìn)入鄉(xiāng)村全面振興階段?！笆奈濉币?guī)劃是將綠色發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性行動的第一個五年規(guī)劃，要著力從四個方面起好步、開好局。

第一，少出新政策，注重抓落實(shí)。針對仍然存在的重出臺、輕落實(shí)現(xiàn)象，可從如下方面著手：一是精簡政策數(shù)量。低水平、重復(fù)性的轉(zhuǎn)發(fā)會耗費(fèi)大量行政資源，也給基層政府和部門帶來“學(xué)習(xí)”和“落實(shí)”負(fù)擔(dān)。建議借鑒學(xué)術(shù)論文的查重機(jī)制，在政策出臺前端引入查重程序，重復(fù)率過高的政策文件不予印發(fā)，對無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的部門、地方文件，在國務(wù)院相關(guān)平臺上予以通報。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，同一項(xiàng)工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應(yīng)由牽頭部門負(fù)責(zé)進(jìn)行政策的一致性核查，并將該項(xiàng)工作的所有相關(guān)政策匯總成冊，作為各地各部門執(zhí)行政策、國務(wù)院督查落實(shí)的依據(jù)。三是全面落實(shí)已有政策明文規(guī)定的各類措施，如沼氣發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼、秸稈還田補(bǔ)助等。

第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，科學(xué)制定務(wù)實(shí)、可監(jiān)控的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)。針對當(dāng)前一些家底不清，或者數(shù)據(jù)可能有較大水分的工作領(lǐng)域，不應(yīng)在末端追求過于精準(zhǔn)的量化目標(biāo)。廢棄物資源化利用是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展非常核心的內(nèi)容，但數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較為薄弱，建議“十四五”時期不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標(biāo)，改為可監(jiān)控可核查的過程管控。例如秸稈方面的目標(biāo)可定為“敏感時段無火點(diǎn)”，畜禽糞便方面的目標(biāo)可定為“規(guī)?；O(shè)施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強(qiáng)過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數(shù)據(jù)，將過去目標(biāo)倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分?jǐn)D出;另一方面，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測和收集，逐步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第三，加強(qiáng)對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失嚴(yán)厲問責(zé)。對黨和國家有關(guān)政策不落實(shí)、選擇性落實(shí)、“一刀切”，或在執(zhí)行政策過程中采取簡單粗暴的方式，不僅會使政策效果大打折扣，而且會削弱政府的公信力，造成不良影響。建議近期以貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為契機(jī)，對各地各部門執(zhí)行中央有關(guān)“三農(nóng)”政策情況進(jìn)行一次全面檢視，以“農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實(shí)中央決策部署的依據(jù)，對上述產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響和后果的行為主體進(jìn)行問責(zé)。建議在全國人大執(zhí)法檢查、中央環(huán)保督察、國務(wù)院有關(guān)督察檢查等工作中將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為重要督察檢查領(lǐng)域。

第四，不斷深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革。一是推動相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)行為相掛鉤。應(yīng)繼續(xù)深化補(bǔ)貼制度改革，使之名副其實(shí)。在具體措施上，可將補(bǔ)貼的獲得與農(nóng)民的環(huán)境友好行為掛鉤。二是在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中，除常規(guī)機(jī)械名錄外，還應(yīng)不斷擴(kuò)展綠色機(jī)械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農(nóng)膜回收等機(jī)械納入名錄。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染減排，在中央轉(zhuǎn)移支付中拿出部分資金，用于在部分地區(qū)探索基于流域的排污權(quán)交易的方式。當(dāng)前農(nóng)業(yè)減排的邊際成本遠(yuǎn)低于工業(yè)，例如養(yǎng)殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農(nóng)藥施用，可以基于相關(guān)的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內(nèi)工業(yè)源進(jìn)行交易的方式獲得收益，這樣既能調(diào)動農(nóng)業(yè)減排的積極性，又能大幅降低減排的社會總成本。四是加大對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)研發(fā)和推廣資金投入的重點(diǎn)是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農(nóng)藥、緩釋肥、水肥一體化等技術(shù)、產(chǎn)品和設(shè)施。

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基金項(xiàng)目：國家重點(diǎn)研發(fā)計劃課題“化肥農(nóng)藥減施增效管理政策創(chuàng)設(shè)研究”（2016YFD0201304）;國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生態(tài)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村綠色發(fā)展協(xié)同推進(jìn)體制機(jī)制與政策體系研究”（18ZD048）;國家高層次人才特殊支持經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的技術(shù)路徑和制度體系”。

作者簡介：金書秦，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心經(jīng)濟(jì)體制研究室主任、副研究員，第四批國家“萬人計劃”青年拔尖人才;牛坤玉，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員;韓冬梅，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所杜志雄研究員、南京審計大學(xué)武巖助理教授對本文亦有貢獻(xiàn)。

The Path of Agricultural Green Development and Its Orientation

in the 14th Five-Year Plan Period

JIN Shu-qin ?NIU Kun-yu ?HAN Dong-mei

Abstract： With the prominent of agricultural resources and environmental issues， green development has become the orientation of agricultural development. Based on the definition of key elements of agricultural green development， three stages of agricultural green development are proposed： decontamina-

tion， that is， the cleanliness of agricultural production processes; quality improvement， realizing the green of production areas and high-quality product; efficiency， and green becoming endogenous motivation for agricultural high-quality development. In recent years， certain achievements have been made in green agricultural development. There are also problems such as decentralized policies， a weak data base， slow progress in reforming the agricultural subsidy system， and“one-size-fits-all” administrative enforcement. During the“14th Five-Year Plan” period， to promote high-quality agricultural development with green development， we must improve the quality of policies through focusing on implementation; pay attention to understanding the family base and abandon some quantitative goals without data support; strengthen supervision and inspection of law enforcement and administration， and implement policy faults increase accountability; continue to deepen the reform of the agricultural support and protection system towards a green ecology.

Key words： rural revitalization; green development of agriculture; high-quality development of agriculture