機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革研究

摘 要：上世紀(jì)50年代建立起的財政供養(yǎng)型退休制度是我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的雛形，90年代末開始試行全員繳費(fèi)，退休待遇計發(fā)方式不變。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革建立了職業(yè)年金制度，改革后養(yǎng)老金計發(fā)辦法同企業(yè)養(yǎng)老保險基本一致，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的多支柱養(yǎng)老保險制度初步建成。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險;職業(yè)年金;制度改革

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革過程

1、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的建立

1951年《中國人民共和國勞動保險條例》首開新中國養(yǎng)老保險法規(guī)先河，將企業(yè)職工納入養(yǎng)老保險參保范圍，機(jī)關(guān)工作人員不參加養(yǎng)老保險。針對國家機(jī)關(guān)工作人員退休退職及工齡計算等問題，1955年《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》首次明確了機(jī)關(guān)退休辦法。1978年《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》將因文革中斷近十年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休問題再次提上制度安排，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位一直執(zhí)行的是財政供養(yǎng)型的退休制度，始終未納入社會保險的參保范圍。

直到90年代后期，機(jī)關(guān)事業(yè)單位啟動社會保險試點(diǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員同企業(yè)職工一樣開始繳納社保，但退休待遇的計發(fā)辦法維持不變，造成了企業(yè)養(yǎng)老保險制度與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的雙軌并行。

2、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革

2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》明確以五省事業(yè)單位為先行試點(diǎn)，黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員仍不在試點(diǎn)改革范圍。盡管本次改革進(jìn)展有限，但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革終于邁出了第一步，試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)為推進(jìn)改革打下了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2015年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）首次將機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公務(wù)員及事業(yè)編人員全部納入養(yǎng)老保險制度改革范圍，明確養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的繳費(fèi)比例，改革后養(yǎng)老金計發(fā)辦法同企業(yè)一致，在退休制度方面實(shí)現(xiàn)全面并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度真正實(shí)現(xiàn)向社會保險制度的轉(zhuǎn)型。

二、改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險

2015年人社部下發(fā)<關(guān)于貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》的通知>（人社部發(fā)〔2015〕28號），各地跟進(jìn)制定的實(shí)施辦法，明確了改革的具體事項，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險，在制度上既有共性，也存在差別。

（一）參保繳費(fèi)

參保繳費(fèi)方式同企業(yè)養(yǎng)老保險相同，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險費(fèi)也由單位與個人共同繳納，最初的繳費(fèi)比例為單位繳納工資總額的20%，個人繳納繳費(fèi)工資的8%，2019年實(shí)施減稅降費(fèi)政策之后，單位繳納比例降低為16%，同企業(yè)養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例16%相一致。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位2014年10月改革之前繳納的個人繳費(fèi)部分建立改革前個人賬戶，明確改革前個人賬戶權(quán)益歸屬參保人，改革前工作年限為視同繳費(fèi)年限，與改革后繳費(fèi)年限合并計算工齡。

（二）年金制度

企業(yè)年金制度建立是在2004年5月施行《企業(yè)年金試行辦法》后，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后建立職業(yè)年金制度，2016年《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》（人社部發(fā)〔2016〕92號）進(jìn)一步明確了基金管理細(xì)則，職業(yè)年金進(jìn)入規(guī)范化管理。年金制度是養(yǎng)老保險制度的第二支柱，旨在提高退休人員的養(yǎng)老金替代率水平，是構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險制度的重要補(bǔ)充。

年金的籌資方式均由單位和個人共同繳納。企業(yè)年金采取自愿參保方式，職工與單位協(xié)商建立企業(yè)年金計劃;職業(yè)年金的征收方式具有強(qiáng)制性，以個人工作為繳費(fèi)基數(shù)，采取固定比例繳費(fèi)，單位繳納比例為8%，個人繳納比例為4%。企業(yè)年金對單位與個人的繳費(fèi)比例未做規(guī)定，只規(guī)定了繳費(fèi)上限，企業(yè)繳費(fèi)不超過工資總額的1/12，企業(yè)和個人繳費(fèi)合計不超過工資總額的1/6。

職業(yè)年金基金與企業(yè)年金基金都建立了個人賬戶，由單位繳費(fèi)部分、個人繳費(fèi)部分及投資運(yùn)營收益三部分組成，實(shí)行完全積累制。企業(yè)年金的領(lǐng)取方式有按月領(lǐng)取和一次性領(lǐng)取，參保人可以自主選擇領(lǐng)取方式;職業(yè)年金基本是按月領(lǐng)取方式。

（三）計發(fā)辦法

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革過渡期為10年，過渡期內(nèi)（2014年10月1日至2024年9月31日）退休的“中人”，基本養(yǎng)老金實(shí)行新老辦法比對、保低限高按過渡比例計發(fā)，保障養(yǎng)老金待遇水平不降低。過渡比例逐年增加，過渡期第1年（2014年10月1日至2015年12月31日）為10%;第2年（2016年1月1日至2016年12月31日）內(nèi)退休計發(fā)的過渡比例為20%，以此類推，最后一年過渡比例為100%。過渡期結(jié)束后實(shí)行新辦法計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，過渡性養(yǎng)老金不再存在，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。

過渡期機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金計算公式：

1、老辦法待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)=（A×M+B+C）×∏Nn=2015（1+Gn-1）

A：2014年9月的基本工資標(biāo)準(zhǔn);

B：2014年9月的職務(wù)職級（技術(shù)職稱）等對應(yīng)的退休補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);

C：按照國辦發(fā)〔2015〕3號文件和省有關(guān)規(guī)定相應(yīng)增加的退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);

M：工作人員退休時工作年限對應(yīng)的老辦法計發(fā)比例;

Gn-1：參考第n-1年在崗職工工資增長等因素確定的工資增長率，n∈〔2015，N〕，且G2014=0;

N：過渡期內(nèi)退休人員的退休年度，N∈〔2015，2024〕。

2、新辦法待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)=基礎(chǔ)性養(yǎng)老金+過渡性養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+職業(yè)年金待遇

（1）基礎(chǔ)性養(yǎng)老金=上年全省崗平工資×（1+平均繳費(fèi)指數(shù)）/2×繳費(fèi)總年限×1%

（2）過渡性養(yǎng)老金=視同繳費(fèi)指數(shù)×上年全省崗平工資×視同繳費(fèi)年限×1.3%

（3）個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶存儲額/退休對應(yīng)計發(fā)月數(shù)

（4）職業(yè)年金待遇=職業(yè)年金實(shí)賬賬戶總額/退休對應(yīng)計發(fā)月數(shù)

實(shí)際平均繳費(fèi)指數(shù)=實(shí)際繳費(fèi)指數(shù)合計÷實(shí)際繳費(fèi)年限

平均繳費(fèi)指數(shù)=（視同繳費(fèi)指數(shù)×視同繳費(fèi)年限+實(shí)際平均繳費(fèi)指數(shù)×實(shí)際繳費(fèi)年限）÷工作年限

若老辦法養(yǎng)老金高，按老辦法核定養(yǎng)老金;新辦法養(yǎng)老金高，差額部分按過渡比例計發(fā)。基本養(yǎng)老金=（新辦法養(yǎng)老金-老辦法養(yǎng)老金）×過渡比例

改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金剔除了獨(dú)生子女父母增發(fā)5%退休金比例，計發(fā)辦法與企業(yè)養(yǎng)老金基本上是一致的，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革為以繳費(fèi)積累型的社會保險，養(yǎng)老金計發(fā)辦法貫徹了企業(yè)職工養(yǎng)老保險的“多繳多得長繳多得”繳費(fèi)激勵機(jī)制，特別是改革后參保的新人，養(yǎng)老金高低主要取決于參保人繳費(fèi)年限長短與繳費(fèi)基數(shù)高低。

為區(qū)分公務(wù)員職務(wù)級別及事業(yè)編崗位薪級的不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位增加了視同繳費(fèi)指數(shù)的概念，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均繳費(fèi)指數(shù)是視同繳費(fèi)指數(shù)與實(shí)際繳費(fèi)指數(shù)對應(yīng)各自年限的加權(quán)平均值，這點(diǎn)有別于企業(yè)養(yǎng)老金計發(fā)中的個人平均繳費(fèi)指數(shù)。

此外，雖然新辦法養(yǎng)老金的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)中包含職業(yè)年金一項，但實(shí)際上職業(yè)年金并不是基本養(yǎng)老金的組成部分，不屬于基本養(yǎng)老金，所以國家退休人員工資上調(diào)時，職業(yè)年金部分不在工資調(diào)整范圍之內(nèi)，不隨工資上漲。

（四）養(yǎng)老金調(diào)整辦法

同企業(yè)退休人員一樣，改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金采用定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合的調(diào)整辦法。定額部分及適當(dāng)傾斜部分是相同的，掛鉤調(diào)整部分不同的是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位按照退休人員的職務(wù)或職稱對應(yīng)的調(diào)整系數(shù)進(jìn)行掛鉤調(diào)整，企業(yè)退休人員則是與工齡進(jìn)行掛鉤調(diào)整。

三、改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度存在的問題

1、女干部養(yǎng)老金替代率降幅較大

改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金同繳費(fèi)年限、個人賬戶儲存額、職業(yè)年金個人賬戶儲存額呈正相關(guān)，繳費(fèi)年限越長，養(yǎng)老金替代率越高。機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員，可以選擇在年滿55歲或60歲時退休，一般女干部及女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡在55歲，女工人退休年齡在50歲，一般男性干部60歲退休。假設(shè)22歲大學(xué)畢業(yè)參加工作，男性干部的繳費(fèi)年限通常會超過35年接近40年;而女干部若55歲退休，則繳費(fèi)年限最長不超過33年，普遍不足35年，與男性干部相比，繳費(fèi)年限至少相差5年，繳費(fèi)年限短導(dǎo)致女干部養(yǎng)老金替代率較改革前養(yǎng)老金替代率下降不少。

2、職業(yè)年金停發(fā)后養(yǎng)老金水平大幅下降

職業(yè)年金待遇計發(fā)以退休年齡對應(yīng)的計發(fā)月數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，計發(fā)月數(shù)即發(fā)放月數(shù)，退休年齡越晚，計發(fā)月數(shù)越小。職業(yè)年金發(fā)完為止，非終身領(lǐng)取。如果60歲退休，對應(yīng)計發(fā)月數(shù)為139個月，也就是說在71.58歲之后不享受職業(yè)年金，只能享受基本養(yǎng)老金。隨退休年齡的提高，職業(yè)年金個人賬戶積累額將隨繳費(fèi)年限的增長而增長，職業(yè)年金待遇占養(yǎng)老金的比重也會增大。因此，職業(yè)年金一旦停發(fā)將造成養(yǎng)老金水平的大幅下降，影響退休職工的生活質(zhì)量。

未來隨著科技進(jìn)步和生活質(zhì)量提高，人均預(yù)期壽命提高是發(fā)展趨勢，高齡老人的醫(yī)療保健費(fèi)用及養(yǎng)老服務(wù)支出將大幅增加，養(yǎng)老金水平驟降與養(yǎng)老支出增加同期疊加造成的矛盾將在職業(yè)年金停發(fā)后凸顯出來，福利制度特有的剛性特征，停發(fā)職業(yè)年金必然會影響社會穩(wěn)定。

3、職業(yè)年金個人賬戶空賬運(yùn)行

按單位供款方式劃分，單位繳費(fèi)部分存在實(shí)賬積累與記賬（即“虛賬”）兩種方式，財政全額供款的單位繳費(fèi)存在“虛賬”問題，“虛賬”部分不做實(shí)，不能進(jìn)入職業(yè)年金基金，也就無法獲得市場化投資運(yùn)營收益，因此僅有個人繳費(fèi)和非全額供款的單位繳費(fèi)部分能夠形成實(shí)賬積累?！疤撡~”空轉(zhuǎn)時間越久，不僅投資收益部分會損失，隱性債務(wù)的規(guī)模將持續(xù)增長，會加大后期財政供養(yǎng)壓力及支付風(fēng)險。從全國范圍看，目前僅有少數(shù)廣東、山東等少數(shù)幾個省份啟動職業(yè)年金做實(shí)。

四、深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的路徑

1、實(shí)行彈性退休，鼓勵延遲退休

機(jī)關(guān)事業(yè)單位女性工作人員養(yǎng)老金替代率不足主要是繳費(fèi)年限較短造成，要提高養(yǎng)老金替代率，延長女性工作人員的繳費(fèi)年限是關(guān)鍵。實(shí)行彈性退休，允許機(jī)關(guān)事業(yè)單位的女性工作人員根據(jù)自身情況自愿選擇延遲退休的時間，延遲退休符合社會保險“多繳多得，長繳多得”的繳費(fèi)激勵導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)從政策層面予以支持。

2、延長職業(yè)年金支付

應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職業(yè)年金提高養(yǎng)老金替代率水平的重要作用。一是提高職業(yè)年金個人賬戶的互助共濟(jì)性，建立職業(yè)年金的統(tǒng)籌基金，取消職業(yè)年金個人賬戶單位繳費(fèi)部分的可繼承性，單位繳費(fèi)部分納入統(tǒng)籌基金用于互助共濟(jì)，個人繳費(fèi)部分仍歸屬參保人所有。二是通過財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，延長職業(yè)年金待遇的給付期限，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

3、做實(shí)職業(yè)年金個人賬戶

考慮到各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力及社會老齡化程度方面的差異性，職業(yè)年金個人賬戶做實(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分類推進(jìn)。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱且人口老齡化較高的地方，除依靠同級財政支付之外，建議資金缺口部分由中央財政統(tǒng)籌安排專項資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付一次性做實(shí)個人賬戶。

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作者簡介：

徐國暉（1983年10月）女，山東沂南人，研究生，專業(yè)方向：社會保險.

（山東省淄博市張店區(qū)社會保險事業(yè)中心 ?山東 ?淄博 ? 255000）