完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的思考

摘 要：隨著當(dāng)前我國社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，基層社會(huì)矛盾糾紛日益凸顯且多樣復(fù)雜。結(jié)合當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛的現(xiàn)狀，分析實(shí)踐中矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解面臨的困境，探討基層社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的完善路徑，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國、提高基層治理能力、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：基層;矛盾糾紛;多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制

2020年3月30日，習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)指出，“基層是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。要完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制……切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層”。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型升級(jí)、利益格局重大調(diào)整、價(jià)值觀念深刻變化、權(quán)利訴求日趨復(fù)雜、社會(huì)矛盾類型多樣且頻發(fā)的背景之下，完善社會(huì)共治、功能互補(bǔ)、有序銜接的基層矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，既能滿足人民群眾對(duì)基層社會(huì)治理高效、便利、公正的多重價(jià)值期待，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。

一、當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛的現(xiàn)狀

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。基層是具有中國特色的政治概念，作為一級(jí)行政區(qū)劃，基層治理的重要內(nèi)容在于預(yù)防和化解矛盾糾紛。當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛主要集中在與群眾切身利益密切相關(guān)的民生領(lǐng)域，以湖北省宜昌市為例，通過對(duì)近幾年司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)予以梳理分析，基層矛盾糾紛涵蓋了城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷、勞資關(guān)系、融資借貸、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)管理、交通醫(yī)療事故、商品質(zhì)量和服務(wù)、涉軍和涉教群體、三峽移民搬遷等各種類型。

現(xiàn)階段基層社會(huì)矛盾糾紛的特征和發(fā)展趨勢(shì)，從主體上看，由單一向多元化發(fā)展，由個(gè)體向群體化轉(zhuǎn)變。矛盾糾紛既存在于公民之間，也擴(kuò)展到公民、組織、企事業(yè)單位以及基層政府管理部門相互之間。在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)政策變動(dòng)和利益結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，因利益訴求和維權(quán)意圖的一致性，部分主體極易集中化、群體化和規(guī)模化，譬如復(fù)轉(zhuǎn)軍人、三峽庫區(qū)移民、征地拆遷群體和環(huán)境污染受害者等;從誘因上看，由簡單傳統(tǒng)型向復(fù)合多樣型過渡。矛盾糾紛不僅涉及民事、經(jīng)濟(jì)、行政、刑事等多個(gè)領(lǐng)域，而且受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面因素影響;從處置上看，預(yù)防調(diào)處化解的難度增大，部門、行業(yè)、地區(qū)之間的矛盾糾紛相互關(guān)聯(lián)，一些歷史遺留問題中多數(shù)人的合理訴求與部分人的不合法方式相互交織，呈現(xiàn)出成本高、善后難、多反復(fù)等特點(diǎn)。加上數(shù)字信息化時(shí)代的來臨與各類自媒體的出現(xiàn)，公權(quán)力行使不規(guī)范造成官民、干群矛盾成為網(wǎng)絡(luò)輿情密切關(guān)注的焦點(diǎn)，處置不當(dāng)極易引發(fā)新的問題和沖突，導(dǎo)致政府信任危機(jī)。

二、基層矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解工作面臨的困境

（一）思想認(rèn)識(shí)陷入誤區(qū)

受制于“無限責(zé)任政府”觀念的影響，基層群眾解決矛盾糾紛有時(shí)會(huì)呈現(xiàn)出非法治化傾向，處理問題偏信行政方法，表達(dá)訴求也偏向信訪渠道。然而，基層政府因事務(wù)多、壓力大，在職能定位上不同程度存在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕公共服務(wù)”的偏差，在目標(biāo)導(dǎo)向上由“穩(wěn)控”向“治理”模式的觀念轉(zhuǎn)變也不及時(shí)，忽視“治未病”的現(xiàn)象比較普遍，大量矛盾糾紛的處理既浪費(fèi)了公共行政資源，也偏離了基層治理的現(xiàn)代化軌道。另一方面，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)和公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，基層群眾將法律視為“萬能”，覺得打官司是“維權(quán)的最好途徑”，相關(guān)部門也一味地將法治與訴訟簡單掛鉤，過分強(qiáng)調(diào)司法的定紛止?fàn)幣c救濟(jì)功能，導(dǎo)致眾多不必要進(jìn)入法院的矛盾糾紛引發(fā)“訴訟爆炸”或“惡意訴訟”，不僅影響司法效率、增加群眾訴累，也不利于及時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的自我消化和自我修復(fù)。

（二）機(jī)制運(yùn)行缺乏依據(jù)

矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制是國家治理過程中不可或缺的重要部分，必須通過頂層制度設(shè)計(jì)予以明確和規(guī)范。當(dāng)前關(guān)于矛盾糾紛多元化解的立法少而零散，諸如和解、行政裁決、社會(huì)裁決等一些被實(shí)踐證明行之有效的預(yù)防調(diào)處化解路徑未能及時(shí)入法。現(xiàn)有的法律規(guī)定在程序設(shè)置、運(yùn)用規(guī)則、訴訟與非訴訟銜接等方面，缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性的制度安排。盡管我國早已明確要建立“大調(diào)解”格局的多元化糾紛解決體系，最高人民法院也出臺(tái)了相關(guān)意見，但不少操作規(guī)范多為法院內(nèi)部自行制定，配套程序沒有跟進(jìn)，未能體現(xiàn)引導(dǎo)（約束）作用。一些地區(qū)也制定了地方性法規(guī)，但在實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化方面依然困難重重。

（三）結(jié)構(gòu)發(fā)展不夠平衡

基層社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解的途徑分為訴訟和非訴訟兩種。其中非訴訟矛盾糾紛解決機(jī)制又包括調(diào)解、公證、仲裁、復(fù)議等。當(dāng)前一些基層政府在矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制建設(shè)過程中，僅局限于鋪攤子、搭架子，對(duì)非訴訟矛盾糾紛解決機(jī)制的物資投入和制度建設(shè)重視不夠，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)置簡陋，人員素質(zhì)參差不齊。同時(shí)，宣傳工作不到位，加上非終局性和非權(quán)威性等特點(diǎn)，相較于訴訟，群眾對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制的認(rèn)同度較低，綜合發(fā)展實(shí)力與實(shí)際效果欠佳。

（四）統(tǒng)籌銜接后勁不足

目前各地一般成立了矛盾糾紛聯(lián)調(diào)委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議，但因人、財(cái)、物的部門主導(dǎo)，以及條、塊分割的行政體制影響，未能全面發(fā)揮總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源配置的功能。不同的矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解方式受制于不同的制度約束和程序規(guī)定，各自為政、各行其是的特點(diǎn)突出。訴訟與非訴訟方式相互之間存在著程序設(shè)計(jì)和職能替代上的重復(fù)，信息溝通少、配合意識(shí)不強(qiáng)，銜接互動(dòng)不順暢。各種非訴訟矛盾糾紛解決方式之間未形成良性互補(bǔ)，甚至因主體權(quán)責(zé)和銜接標(biāo)準(zhǔn)不明晰而導(dǎo)致推諉擱置、被動(dòng)應(yīng)付的局面。

三、基層社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的完善路徑

（一） 堅(jiān)持多元化解思路，打造共建共治共享治理格局

1、切實(shí)轉(zhuǎn)變基層政府的職能。首先，在基層社會(huì)治理中，政府既要堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，更要堅(jiān)持在發(fā)展中盡早發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)解決矛盾，由事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)警分析。其次，要下放相應(yīng)的權(quán)力和資源，大力推行基層群眾自治，力求實(shí)現(xiàn)法治與德治融合，培育群眾“大事法律解決，小事人民調(diào)解”的認(rèn)知模式。同時(shí)，支持和培育各種社會(huì)解紛力量，以多元主體參與為基礎(chǔ)，運(yùn)用多元化解方式，在基層矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解過程中實(shí)現(xiàn)政府治理、群眾自治和社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)。

2、充分發(fā)揮法院的積極作用。一方面，要提升法院的司法權(quán)威并強(qiáng)調(diào)其訴訟功能，另一方面，必須倡導(dǎo)和貫徹“協(xié)商調(diào)解為先、法律解決為本”的基本思路。法院要主動(dòng)與非訴訟糾紛解決機(jī)制建立對(duì)接關(guān)系，尤其在參與立法、訴調(diào)對(duì)接、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等方面，充分發(fā)揮其引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。

（二）修改完善相關(guān)立法，補(bǔ)齊矛盾糾紛多元化解制度短板

1、加快國家立法進(jìn)程。借鑒國外先進(jìn)立法，整合國內(nèi)現(xiàn)有零散的法律規(guī)范，從地方實(shí)踐中提煉出帶有理念性、普遍性的經(jīng)驗(yàn)做法，完善與修改相關(guān)的前置程序、特殊程序和簡易程序等制度設(shè)計(jì)，盡快從國家層面制定一部綜合性的法律，合理界定與科學(xué)配置多元主體預(yù)防調(diào)節(jié)化解矛盾糾紛的職能定位、權(quán)力資源，并在制度導(dǎo)向、層次架構(gòu)等方面予以科學(xué)性、系統(tǒng)性地規(guī)范與指導(dǎo)。

2、盡早起草制定相關(guān)的地方性法規(guī)。各地要結(jié)合實(shí)際，通過地方立法高度的提升，推動(dòng)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制不斷統(tǒng)一和完善。要建立完善地方?jīng)Q策、政策的合法性審查制度，突出法院在基層矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制中的核心領(lǐng)導(dǎo)與權(quán)威地位，體現(xiàn)民本思想和社會(huì)自治精神，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。

（三）健全落實(shí)制度保障，促進(jìn)非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)展

1、重視對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制的硬件設(shè)施和軟環(huán)境建設(shè)。既要增加人、財(cái)、物等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，為非訴訟糾紛解決機(jī)制提供堅(jiān)實(shí)有力的外在發(fā)展條件，同時(shí)要重視完善組織流程、激勵(lì)保障等方面的制度建設(shè)，為其創(chuàng)造有章可循的內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境。

2、加大對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制的宣傳力度。在傳統(tǒng)普法教育基礎(chǔ)之上，借助新媒介、運(yùn)用新方式，強(qiáng)化非訴訟糾紛解決機(jī)制在自愿、平等、協(xié)商、互諒互讓方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，突出其成本低、效率高的顯著效果。

3、加強(qiáng)對(duì)各種非訴訟矛盾糾紛解決方式的個(gè)案指導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督審查。法院要通過落實(shí)司法確認(rèn)制度等方式增強(qiáng)調(diào)解、協(xié)議等非訴訟解決方式的約束力和執(zhí)行力，監(jiān)督并確保程序的合法性、公正性，推進(jìn)制度化、規(guī)范化建設(shè)，提高工作能力水平和社會(huì)公信力。

4、積極發(fā)展與培育行政調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)組織。勞動(dòng)、環(huán)保、公安、市場監(jiān)督等相關(guān)政府職能部門要明確行政調(diào)解的范圍和內(nèi)容，改進(jìn)和優(yōu)化步驟，制定權(quán)利義務(wù)清單，通過行政指導(dǎo)、行政斡旋引導(dǎo)協(xié)商解決糾紛。同時(shí)要大力推動(dòng)交通事故、醫(yī)療糾紛、房地產(chǎn)交易、保險(xiǎn)索賠等第三方行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展建設(shè)，發(fā)揮中立性和專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

（四）加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)銜接配合，完善矛盾糾紛多元協(xié)同治理

1、重視組織領(lǐng)導(dǎo)和源頭預(yù)防機(jī)制建設(shè)。應(yīng)將新時(shí)代矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制作為重點(diǎn)工作，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。對(duì)已經(jīng)建立起來的矛盾糾紛聯(lián)調(diào)委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議及其工作機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和完善，著力抓好預(yù)防分流，從源頭入手構(gòu)建矛盾糾紛防控體系，包括：完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，建立征求公眾意見情況公開公示制度;全面、準(zhǔn)確地掌握社會(huì)矛盾糾紛的發(fā)展動(dòng)向，及時(shí)匯總梳理、分析預(yù)測并作出快速處置反應(yīng);建立基層矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，例如宜昌市推行的矛盾糾紛村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（市區(qū)）、市四級(jí)聯(lián)動(dòng)每日排查研判制度、市縣兩級(jí)每月排查調(diào)處協(xié)調(diào)會(huì)議制度、重大復(fù)雜矛盾糾紛銷號(hào)制度等。

2、發(fā)揮綜治部門組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和考核評(píng)估職能。重視和推動(dòng)綜合性指揮平臺(tái)的發(fā)展建設(shè)，分類明確諸如人社、衛(wèi)計(jì)、國土、農(nóng)業(yè)、工商、教育、民政、住建、移民、環(huán)保、婦聯(lián)和金融等部門，在矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解工作中的職責(zé)定位、具體負(fù)責(zé)人、調(diào)處化解時(shí)限等內(nèi)容。完善矛盾糾紛聯(lián)動(dòng)化解工作信息管理系統(tǒng)，通過開展流程再造，以及日常監(jiān)管和全過程監(jiān)督，適時(shí)提醒、督辦、協(xié)調(diào)各部門開展工作，并將其矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解情況與綜治考核、目標(biāo)管理相掛鉤。

3、建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制。首先，健全規(guī)范并推動(dòng)落實(shí)矛盾糾紛告知引導(dǎo)制度與移交委托制度，在尊重當(dāng)事人自愿選擇的基礎(chǔ)上，將分別適合運(yùn)用訴訟與非訴訟的矛盾糾紛分離出來，合理分流基層社會(huì)矛盾糾紛。其次，在繼續(xù)加強(qiáng)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立訴調(diào)、警調(diào)、行調(diào)、訪調(diào)、援調(diào)“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，使人民調(diào)解員與法官、公安民警、行政機(jī)關(guān)工作人員、律師等密切配合，形成化解矛盾糾紛的整體合力，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛應(yīng)調(diào)盡調(diào)。再次，借力科技手段，建立“線上+線下”矛盾化解機(jī)制。在推進(jìn)案件分流、在線調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接、訪調(diào)對(duì)接的過程中，將人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)引入其中，增強(qiáng)基層矛盾糾紛化解工作的連續(xù)性、針對(duì)性、有效性，提升信息化、智能化水平。

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作者簡介：

李方芳（1980-）女，中共宜昌市委黨校副教授，研究方向憲法學(xué)、民商法。

（中共宜昌市委黨校? ?湖北? 宜昌? 443009）