完善高校財務治理體系的路徑選擇

徐磊 劉欣 杜莉

【摘 要】 高校財務治理是建立現代大學制度和大學治理結構科學化的重要內容?？茖W合理的財務治理結構及其運行對推進高?！半p一流”建設具有重要意義。文章從治理結構和治理機制兩個維度剖析了高?！半p一流”建設所面臨的財務治理問題，著重分析了問題產生的外部成因和內部成因，提出了解決路徑建議，即政府應變過程管理為績效管理、落實“放管服”改革措施、回歸總會計師制度、健全社會參與監(jiān)督機制。高校應理順校內財務治理關系、完善校內財務治理機制。

【關鍵詞】 大學治理; 財務治理; 高校財務; 績效管理

【中圖分類號】 F234.4;G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）06-0119-04

高校財務治理是建立現代大學制度的重要內容，是近年來高等教育研究領域的熱點問題之一，受到理論界和業(yè)界的廣泛關注。為提升我國教育發(fā)展水平、增強國家核心競爭力，2015年10月，國務院印發(fā)了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，提出了“統籌推進世界一流大學和一流學科建設”（即“雙一流”建設）的發(fā)展目標，并要求“完善管理方式，進一步增強高校財務自主權和統籌安排經費的能力，充分激發(fā)高校爭創(chuàng)一流、辦出特色的動力和活力”。在此背景下，深入研究高校財務治理問題，對進一步完善大學財務治理結構，提升其運行效率和效益，進而豐富大學治理研究成果，提升高校治理能力，推進“雙一流”建設，具有重要的理論意義和現實意義。

一、高?！半p一流”建設面臨的財務治理問題

（一）治理結構方面

1.高校的法人地位未能得到全面落實

《高等教育法》規(guī)定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“高等學校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，……自主管理和使用學校財產和經費”。但從實踐來看，高校更多還是被視為政府公共部門的組成部分[ 1 ]，一定程度上缺乏財務自主權，一些經費使用、資產配置、物資采購等經濟活動受到政府方面的諸多規(guī)制，難以保障其獨立辦學的法人地位。

2.高校與利益相關方的關系尚不夠明晰

隨著經濟的發(fā)展，高校辦學經費來源呈現出多元化的特點，公立高校除了財政撥款這個主渠道以外，科研經費、教育收費、社會捐贈也成為重要的資金來源。因而，科研經費出資企業(yè)、家長和學生、捐贈者以及其他社會公眾都成為高校的利益相關方，對高校的財產管理使用情況等財務信息應享有知情權、監(jiān)督權。目前，各界對高校與社會之間的關系認識還不統一，很多高校雖然吸納部分社會人士建立了董事會、理事會等機構，但實踐過程中多流于形式，尤其是財務信息公開情況并不樂觀，財務信息公開制度的構建存在很多問題[ 2 ]，如何做到保障社會公眾的知情權和監(jiān)督權等方面還缺乏有效措施。

3.高校內部治理體系不夠順暢

一是決策機構職權不夠明晰。按照《高等教育法》和大學章程規(guī)定，高校實行黨委領導下的校長負責制，黨委常委會和校長辦公會都是高校的議事決策機構，但哪些財務管理和決策事項應由黨委常委會決定，哪些應由校長辦公會決定，現實工作中有時比較模糊，因此流程和責任明確都受到影響。二是高校財經治理決策的專業(yè)化格局有倒退的跡象。2008年起，教育部直屬高校開始試行設立和推廣總會計師制度，總會計師協助校長分管學校財經工作。為加強高等學校財經管理，完善高等學校治理結構，強化經濟責任，規(guī)范財經行為，防范財務風險，提高財務管理水平，2011年4月1日，教育部、財政部聯合出臺了《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》（教人〔2011〕2號），該辦法明確高?？倳嫀煹娜温殫l件為必須有財經專業(yè)背景，必須在財務、審計、資產等財經崗位上有三年以上的正處長管理經歷。按此制度，教育部連續(xù)兩批次選拔任命了16位直屬高校總會計師。同時，一些地方高校也逐步實施了總會計師分管財經工作的制度。到2017年，高?？倳嫀煹膶I(yè)化管理隊伍已有一定規(guī)模，對維護高校財經穩(wěn)定、實施專業(yè)管理、有效控制風險發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，從2018年開始，教育部直屬高校干部管理傾向發(fā)生了轉變，其原來委派管理的總會計師隊伍出現分化現象，一些總會計師轉任副校長和紀委書記等職，空出的總會計師崗位并沒有相應得到補充，有的教育部直屬高校行政換屆后不再設立總會計師。高校財經工作的專業(yè)化管理和風險控制在高校的治理決策結構上發(fā)生了顯著變化，令人堪憂。三是工作機構及其職責分布不盡合理。比如有的高校把資產管理、招標采購、資金分配與使用等職責分解到若干個部門，造成多頭管理、職責不清、相互推諉等現象。

（二）治理機制方面

1.預算管理制度有待完善

一是撥款結構不盡合理，項目支出占比偏大，這種治理機制安排的結果必然影響高校財務治理所要求的自主權的行使。從75所教育部直屬高校2017年決算數據來看，有45所高校項目支出占財政撥款支出的比重超過了30%，其中的15所高校更是超過了40%，最高的甚至達到61.3%。項目支出比例過大，使得高校建設“雙一流”的一些設想難以通過資金的統籌安排和使用來實現，也影響了資金的使用效益。二是一些涉及專項資金的項目評審周期長，難以滿足高校需求。國家對項目支出實行“先評審后入庫”“先入庫再安排”的管理方式，未入庫的項目不予安排經費支持，但現在的項目評審是每年進行一次，間隔時間過長，且可以參加評審的項目設置了額度的上限，這樣，一些因突發(fā)狀況或客觀形勢變化所產生的資金需求難以通過存量調整或增量予以保障，如改善基本辦學條件專項等。

2.國庫支付制度亟需改革

現行的國庫集中支付方式有財政直接支付和財政授權支付兩種。財政直接支付要求高校每筆付款業(yè)務都須先報當地財政監(jiān)管局審核，然后將結果報主管部門審核，主管部門匯總后報財政部審批，再通過國庫進行資金結算，流程鏈過長，整個流程辦下來，基本都要一個月左右，甚至更長時間。其實踐過程中暴露出來的手續(xù)繁瑣、支付周期長、效率偏低等問題[ 3 ]，成為制約預算執(zhí)行進度的瓶頸。財政授權支付則要求高校的項目支出須嚴格按照批復的預算項目，對應到具體的經濟分類，不得串項，也不得使用實有資金墊支，一旦支出額度下達不及時，就會嚴重影響高校的事業(yè)發(fā)展和預算執(zhí)行進度。高校在財務管理中加快預算執(zhí)行進度的愿望和措施，常常受到現行國庫集中支付方式的羈絆，從而處于兩難境地。

3.收費標準動態(tài)調整機制尚未建立

高校學費事關千萬學生和家長的切身利益，備受社會各方關注。因此在本世紀頭十年里，國家多次發(fā)文要求2012年前高校學費不得調整。2013年以來，江蘇等十幾個省份陸續(xù)調整了高校學費標準，但更多的省份還未調整，高校學費標準仍維持在2001年的水平。與之相對應的是，近二十年來全社會的收入水平、消費水平和物價水平都發(fā)生了重大變化。從國家統計局公布的數據來看，2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39 251元，比2001年的6 860元增長了472.17%;2018年居民消費水平達到25 002元，比2001年的3 987元增長了527.09%;通過CPI指數計算，2018年全國物價水平比2001年上漲了48.98%①。人均收入的增長，一方面增加了高校的用人等辦學成本，另一方面提升了家庭在子女教育方面的投入能力。而高校學費標準長期得不到調整就意味著，從2001年到現在，學生的培養(yǎng)標準在不斷提高，高校的用人成本在不斷增加，圖書館、實驗室及其設備配置、食宿設施、體育場館等建設和配備支出及其帶來的培養(yǎng)成本的增量都需要由高校通過籌集財政撥款、學費收入以外的財力來解決，不僅使高校承擔了極大的財政壓力，而且不符合“受教育者合理分擔培養(yǎng)成本”的高等教育發(fā)展原則。從世界范圍來看，大學學費近年來也呈上漲態(tài)勢。美國大學的學費收入2006年至2013年以年均8%左右的速度穩(wěn)步提升[ 4 ]，英國政府允許大學2010年至2012年將本科生學費由每年3 290英鎊逐步提高到每年9 000英鎊[ 5 ]。

4.高校內部管理機制不健全

一是經濟責任制度不完善。2000年以來，教育部等部門多次發(fā)文要求高校建立經濟責任制，加強財務管理。很多高校按照要求建立起經濟責任制度，但還存在制度不完善或未能落實到位的現象[ 6 ]。二是信息共享機制未建立。在高校內部，各種專項資金往往由不同部門負責立項評審，由于部門間缺乏信息共享機制，存在信息壁壘，資金分配到基層部門和單位，基層部門和單位甚至個人可能同時從不同渠道獲得項目資金支持，形成資金配置的洼地現象，導致資金投入的重復支持，但產出并沒有增量體現，支出績效評價更難以甄別項目產出的歸屬，實質上造成資金使用和分配的不公平和低效。三是“大財務”“高校財經”治理機制協調運行的格局未形成。高校內部財務治理涉及財務、資產、采購、審計等多個部門，涉及現金流、附屬產業(yè)發(fā)展、基金募集和管理運行等多條線，這些部門和運行條線缺少定期溝通交流機制，必然影響共同目標的達成。

二、高校財務治理問題的成因

（一）外部因素

1.不當規(guī)制

政府對高校微觀經濟活動的諸多規(guī)制與高校教學科研規(guī)律和需求相沖突。高校的法人地位未能全面落實，主要原因就在于政府的一些不當規(guī)制，事實上把高校當成政府的組成部門，直接干預高校的微觀經濟活動，導致高校財務治理的自主權弱化。如預算管理方面，財政部門要求高校在每年6、7月份編制下年“一上”預算時，將下年擬購置的50萬元以上的儀器設備計劃納入，否則下年不許購置。如果高校在下半年產生大型儀器設備的購置需求，就只能等到第二年編制“一上”預算時納入，到第三年才能購置。這導致高校不能按照教學科研的發(fā)展規(guī)律和需求，自主決定資產的配置。再如國庫支付管理方面，按照財政部門現行規(guī)定，除了工資、社會保險、獎助學金、水電暖費用、基建類資金和科技重大專項、重點研發(fā)計劃等科研項目外，其他單筆支付金額達到500萬元的支出均實行財政直接支付。但在年初預算下達時，項目支出統一都是財政授權支付額度，所以在實際發(fā)生支出前，高校須將財政授權支付的額度退回財政部門，再重新申請財政直接支付額度，報經所在地財政監(jiān)管局、主管部門、財政部門審批后，辦理財政直接支付。這種反復的逆向交叉操作過程，手續(xù)繁瑣，既耗時又費力，增加了財務運行成本。

2.改革步履蹣跚

總體看來，相對于社會公眾和高校的期待，教育體系的改革及其措施的落實，無論深度還是廣度都不夠。從財務治理角度看，一是“放管服”改革措施落實不夠徹底。黨的十八屆三中全會提出了擴大學校辦學自主權、完善學校內部治理結構的重大部署。國務院近年來也在積極推進轉變政府職能的“放管服”改革，出臺了一系列關于高校財務治理方面的改革措施。但有些措施落實還不夠徹底，高校的獲得感不強。比如項目資金管理方面，《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦〔2014〕2號）、《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）都提出，要提高基本支出經費比例，降低專項經費比例，擴大高校項目資金統籌使用權。但從目前情況看，高校的項目支出所占比重仍然較高，資金管理使用的統籌權、自主權仍然有限。二是學費管理方面，《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦〔2014〕2號）提出，“完善成本分擔機制，合理確定學費標準并動態(tài)調整”，但高校和各地教育主管部門對改革措施的出臺多因關注其問題的敏感和更多著眼穩(wěn)定因素而拖沓，對上述改革措施的落實程度不盡相同，很多高校的學費標準已經快二十年沒有調整了。

3.正確的改革方向未能堅持推進

自2008年教育部試點在直屬高校設立總會計師分管財經工作后，總體而言，高校因專業(yè)化的內行管理，未發(fā)生較大財經管理風險。本應繼續(xù)推廣實施的總會計師制度卻在2013年9月之后由于各種原因沒有再推進，教育部75所直屬高校中只有17所經教育部批準設立了任黨委常委的總會計師，占比23%，不到四分之一。在高校總會計師制度實施過程中，盡管對總會計師的認知度低，高校內部尚存在總會計師“相當于副校長”的理念，總會計師異地就職有較多生活困難等，但如果能及時對該項制度進行修改和完善，及時研究和解決存在的問題，并積極推進和普遍推廣高?？倳嫀熑温氈贫群蜋C制，上述問題就迎刃而解了。遺憾的是實踐中我們放棄了繼續(xù)執(zhí)行教育部、財政部煞費苦心制定的《高等學校總會計師管理辦法》，使這項很好的制度安排面臨被廢棄的局面。

（二）內部因素

1.財務治理的定位不高

高校的性質被定義為非營利性事業(yè)組織，不以贏利為目標。高校的任務目標是人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作，不是創(chuàng)造經濟價值。因此，高校的核心精力和興奮點基本置于教學、科研、人才隊伍等方面，財務治理盡管從原來的后勤服務范疇中厘清出來，但基本還處于財力保障的定位上，校內各層面對財務治理體制、治理機制的建設和完善都難以給予足夠的重視，投入產出的績效意識不強，有時甚至是不計成本、求大求全地上項目。

2.干部考核對財務管理情況實行“免考”

目前，高校的干部考核主要側重于德、能、勤、績、廉等方面，其分管范圍內的財務管理情況很少能納入年度考核體系，也很少被作為干部任用的考慮因素。無論財經制度和規(guī)則的執(zhí)行，還是支出預算的執(zhí)行進度和績效目標等幾乎都沒有被納入干部選拔和考核的指標體系，即便因為預算執(zhí)行緩慢給學校造成損失，因為決策失誤造成浪費，也鮮有被追責的情況，往往都是等到任期經濟責任審計時或被提及，但審計結果也鮮有對干部使用的影響。這種忽略財務治理效果的干部管理機制導致激勵約束機制的實施效應存在滯后性，既不利于及時發(fā)現問題，減少學校經濟損失，也不利于及時鼓勵先進，推廣經驗。

三、適應“雙一流”建設目標，完善高校財務治理體制和機制

（一）政府層面

1.轉變觀念，變過程管理為績效管理

一是落實高校辦學自主權。黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。政府作為公辦高校的舉辦者，應當尊重教育規(guī)律，積極推進改革步伐，轉變管理方式，取消名目繁多的各種檢查，取消對經費使用的不合理限制，避免對高校微觀經濟活動的直接干預和不當規(guī)制，賦予高校充分的辦學自主權、經費使用權和財產處分權，允許高校根據實際需要自主調配使用各類經濟資源，真正落實高校的辦學主體地位，從以微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、監(jiān)督管理為主[ 7 ]，減少對經費使用的過程管理，加強宏觀指導、績效評價和監(jiān)督考核，引導高校把錢管好、用好，把學校辦出特色、辦出水平。初期可考慮挑選若干所辦學水平較高的“雙一流”建設高校進行試點，再根據實際情況逐步推廣。二是減少預算編制的限制。高校作為辦學主體，政府應允許其在符合國家政策的前提下，根據實際需要，自主編制年度預算，自主決定資金投向，自主配置辦學資源。特別是應取消在編制“一上”預算時提供大型儀器設備購置計劃的要求，允許高校自主決定購置儀器設備，保證教學、科研工作的順利開展。三是建立靈活的項目評審機制。除了現行的每年一次固定評審外，可根據高校的需求增加一到兩次評審，并實施多倍項目庫項目建設制度，保證高校急需的項目能夠及時入庫并獲得資金支持。四是加強績效評價考核。在預算編制時，要求高校細化績效目標，保證可實施、可考核;在績效考核時，著重關注實施效果，保證資金使用效益。五是加大監(jiān)督處罰力度。將監(jiān)督檢查定期化、常態(tài)化，對違規(guī)的高?？刹扇《酱僬?、通報批評、扣減經費等處罰措施，以達到警示震懾的目的。例如定期了解高校大型儀器設備共享情況，并對管理不力的高校進行處罰，從而提高設備利用率，防止重復購置和閑置浪費。

2.轉變職能，落實“放管服”改革措施

一是優(yōu)化財政撥款結構。按照國家有關文件要求，提高基本支出經費比例，降低專項經費比例，擴大學校對專項經費使用和管理的自主權，將改革措施落到實處，支持高校自主管理使用學校財產經費，提高經費使用效益。二是改革國庫支付制度。按照“放管服”改革精神，結合高校的實際情況，進一步推進國庫集中支付改革，應當允許高校不實行財政直接支付，縮短資金結算周期，加快預算執(zhí)行進度。三是建立學費動態(tài)調整機制。國家應督促各地盡快建立學費動態(tài)調整機制，合理確定學費標準并動態(tài)調整，完善成本分擔機制和學生資助政策體系，保障國家、學校和學生的合法權益。

3.回歸專業(yè)化管理、有利于風險防控的總會計師制度

在《習近平關于全面深化改革論述摘編》一書中，習近平總書記強調，改革要于法有據。在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內。思想不解放，就很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著力點，很難拿出創(chuàng)造性的改革舉措[ 8 ]。《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》推出和執(zhí)行只有八年便基本處于停滯不前的狀態(tài)，盡管上海等地還在逐步推進，但教育部直屬高校發(fā)生了變化。教育部直屬高校對中央和地方高校有著全局引領的作用，“不謀全局者，不足謀一域”，應該對已經實施十余年的高校總會計師制度的績效情況進行全面評估，總結經驗，找尋問題和癥結，完善制度體系，繼續(xù)在全國全面推廣高?？倳嫀熤贫?，確保高校的財經管理在專業(yè)化管理的方向上走出更加規(guī)范的路徑，使高校財經運行風險最小化。

4.統一認識，健全社會參與監(jiān)督機制

一是督促高校搭建平臺。督促高校建立健全理事會等組織，豐富人員組成，定期開展活動，充分發(fā)揮其在加強社會合作、擴大決策民主、爭取辦學資源、接受社會監(jiān)督等方面的作用。二是督促高校公開信息。在現有的公開收費標準、年度預決算等財務信息基礎上，督促高校進一步細化預決算公開的內容，組織編制并公開財務年報，擴大社會公眾的知情權，接受利益相關方的監(jiān)督。三是出臺政策鼓勵參與。出臺鼓勵社會公眾參與高校財務治理的政策措施，調動公眾積極性，保障其參與權、知情權和監(jiān)督權。

（二）高校層面

1.明確職責，理順校內財務治理關系

一是明確黨委常委會和校長辦公會的職責范圍。通過制定議事規(guī)則、“三重一大”事項清單等方式，進一步明確黨委常委會和校長辦公會在財務治理領域的職責權限，避免出現因權責不清而影響決策的現象。二是科學界定管理部門的職責。通過歸并、整合、業(yè)務劃轉等方式，優(yōu)化部門職責，改變一件事由多個部門分頭管的狀況，理順財務治理關系，提升工作效率。

2.講求效率，完善校內財務治理機制

一是建立獎懲激勵機制。將財務管理情況納入干部考核體系，獎優(yōu)罰劣，特別是對因管理不善或預算執(zhí)行不力給學校造成重大浪費和損失的行為，要給予相應的處罰，以調動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。二是完善部門溝通機制。積極培養(yǎng)“大財務”理念，構建“大財務”格局，建立財務、資產、采購、審計等部門的定期溝通協調機制，及時通報情況，處理問題，保證信息溝通順暢高效。三是健全部門信息共享機制。積極開展“數字校園”“智慧校園”建設，通過信息化手段，打通各部門之間的信息壁壘，消除信息孤島，實現數據信息的互聯共享，避免資金分配中的重復配置，提高資金使用效益。

高校財務治理體系的構建，對“雙一流”建設具有重要的支撐保障作用，不僅直接影響高等教育事業(yè)的發(fā)展，而且關系到國家綜合國力的提升。政府、社會和高校需要共同努力，大力提升高校財務治理水平，推進“雙一流”建設不斷取得新成就。

【參考文獻】

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