法治視閾下基層社會矛盾的多元善治

宋玉波　楊鏹龍

全面深化改革進入深水區(qū)遭遇社會轉(zhuǎn)型期，歷史積累的問題與改革發(fā)展的問題交織，復(fù)雜多樣的社會矛盾不斷涌現(xiàn)，尤在基層社會凸顯。從根源上看，基層社會矛盾仍屬人民內(nèi)部矛盾，多為民眾的利益訴求而非政治訴求。重構(gòu)基層社會矛盾治理路徑，規(guī)制各方行為，維護好群眾合理合法權(quán)益，是為基層社會矛盾治理之首要任務(wù)。新形勢下，應(yīng)以法治思維為指引，以社會主義核心價值觀為依歸，培育社會組織，強化社會組織和基層部門行為以及完善基層社會自治的法治規(guī)制，從而構(gòu)建多元解紛的法治機制，達成涵攝“多元、共享、參與、合作、寬容”等包容性治理元素的基層社會矛盾多元善治，從而化解社會風(fēng)險，維護公正、安寧、和諧的社會秩序。

一、新時期基層社會矛盾分析

黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，這為我們認識基層社會矛盾提供了基本遵循。當(dāng)前，發(fā)展不平衡不充分使得醫(yī)療、養(yǎng)老、居住、教育等民生問題在基層社會中衍生出了諸多多樣化、差異性、多層次的具體矛盾。解決基層社會矛盾，主要還是要解決“不平衡不充分”這一社會主要矛盾，一要靠發(fā)展，做大“蛋糕”，二要靠公平法治，共建共治共享，搞好社會保障，維護好群眾合理合法利益，分好“蛋糕”。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代化建設(shè)過程中，由于發(fā)展的不平衡、信息和話語權(quán)的不對稱，社會弱勢群體合法權(quán)益受侵害的情況時有發(fā)生。群體性事件往往是因群眾的合法利益受到侵害所致，起因多為維權(quán)。[1]群體性事件的參與者訴求基本較為單一，主要是利益之爭，2017年華東政法大學(xué)中國社會公共安全研究中心發(fā)布的報告明確提出，“利益訴求類事件依然構(gòu)成群體性事件的主體”[2]，而沖突民眾在訴求得到解決或是得到承諾后往往會自動解散，圍觀群眾亦會自行散去。除少數(shù)“別有用心者”之破壞行為或是不法之徒之“渾水摸魚”外，大部分群眾都是通過聚集來表達訴求，表達“不信、不滿、不服”的情緒。從本質(zhì)上看，絕大多數(shù)群體性事件依舊是“人民內(nèi)部矛盾”，故而沒有必要大而化之地往“影響政治穩(wěn)定的大事”上定性，況此類事件一定程度上釋放了社會張力。[3]這對倒逼相關(guān)部門進一步改進工作作風(fēng)、增強宗旨意識、提高工作效能、促進干群關(guān)系等具有一定積極意義。因此，相關(guān)部門在面對群眾性事件時應(yīng)態(tài)度冷靜包容，著力在矛盾化解，不宜輕易采取或擴大強調(diào)性措施，避免過度政治化解讀。

盡管群體性行為過程中可能會伴有破壞行為，但民眾提出的基本上是經(jīng)濟方面而非政治上的訴求，他們可能會使用“權(quán)利”“法治”“當(dāng)官要為民做主”等詞匯來建構(gòu)聚集事件的合法性，從而避免政府部門的打擊。本質(zhì)上，他們的“規(guī)則意識”大于“權(quán)利意識”，力圖在規(guī)則范疇內(nèi)向政府反映問題，其群體性行為實質(zhì)可理解為一種傳統(tǒng)抗?fàn)幏绞降默F(xiàn)代版本，希望獲得更好解決的“例行化抗議”，側(cè)面反映了對國家權(quán)力和合法性的確認。[4]因此，其未有違法破壞行為或是其中未有違法破壞行為的人員，應(yīng)多以包容性的視角去審視、研判，不應(yīng)貿(mào)然采取“專政”手段，應(yīng)“慎用警力”。

在一些群體性事件中，地方政府濫用警力，對訴求民眾和圍觀群眾強制驅(qū)離甚至動用警械帶離、強制“清場”，暫時維護了秩序，卻更易激起民眾的憤怒和仇怨，從而埋下矛盾隱患，或是激起更激烈、更大規(guī)模的沖突對抗，帶來更加惡劣的社會影響和嚴重的破壞性后果。中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)曾發(fā)文提出，貴州甕安事件和云南孟連等事件之所以事態(tài)升級、數(shù)十警民受傷，甚至還有死亡，很大程度上同隨意動用警力、濫用警力，從而增加群眾抵觸心理、激化矛盾有關(guān)。[5]習(xí)近平總書記曾強調(diào)，要正確處理好維穩(wěn)與維權(quán)之關(guān)系，解決好群眾合理合法之利益訴求，讓他們感到權(quán)益受到公平對待、利益得到有效維護。

2019年4月，國家信訪局綜合指導(dǎo)司副司長周小鵬在《人民論壇》撰文指出，只有解決好群眾合理合法的利益訴求，人心才能穩(wěn)定，社會才能長治久安。如果用單純維穩(wěn)的觀點維穩(wěn)，久而久之，就會陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”之怪圈。因此，基層政府人員不能用單純維穩(wěn)的觀點去維穩(wěn)，為“維穩(wěn)”而維穩(wěn)。首要是從化解矛盾入手，做大蛋糕更要公正地分好蛋糕，多從民眾的角度去思考其訴求，解決好群眾合理合法訴求。多從包容性的角度去理解民眾的行為，采取溫和態(tài)度的柔性處理方式，做好群眾情緒的安撫，盡量避免使用強制性措施，避免事態(tài)進一步發(fā)展。對群體性事件中故意挑事、尋釁滋事或是“趁火打劫”者尤其是與訴求問題無涉者，一旦突破犯罪底線，應(yīng)即堅決采取強制性措施，但需及時向公眾說明具體情況，防止群眾被謠傳誤導(dǎo)，從而使事件進一步惡化。

“自由、平等、公正、法治”是社會主義核心價值觀在社會層面的價值取向，是人民群眾對美好生活的向往和不懈追求，是馬克思主義追求的社會價值目標(biāo)，是中國特色社會主義的基本屬性，是我們黨長期堅持的核心價值理念。因而，在改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟條件下和思想意識多元多樣多變的形勢下，理應(yīng)正確分析基層社會矛盾性質(zhì)，改變強力壓制或無原則妥協(xié)“買穩(wěn)定”的基層社會矛盾治理模式，以社會主義核心價值觀為導(dǎo)向進行治理，強調(diào)自由、平等、公正、法治的核心價值，引導(dǎo)各方行為走向法治，切實平衡基層民眾的權(quán)利，從而以社會主義核心價值觀引領(lǐng)社會思潮、凝聚社會共識，實現(xiàn)社會更加穩(wěn)定、安寧、和諧。[6]

二、基層社會矛盾治理的包容性多元善治

20世紀90年代以來，西方學(xué)術(shù)界以治理為研究對象的著述在政治學(xué)、管理學(xué)與經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域大量涌現(xiàn)，成為學(xué)術(shù)界探討的熱點問題。治理理論在“對政府失靈和市場失靈的反思與替代”中興起，如果說市場治理強調(diào)市場的自主調(diào)節(jié)能力，政府治理強調(diào)國家結(jié)構(gòu)化、制度化的駕馭結(jié)構(gòu)，則治理理論的核心在于社會管理力量的多元化。治理理論認為權(quán)利不應(yīng)集中于某一中心，而應(yīng)向政府、社會、市場分散，通過三者的協(xié)調(diào)合作實現(xiàn)有效的社會治理。治理思潮的“多元”概念，凸顯強烈的“去政府化”意味，主張政府向市場、向社會放權(quán)。其典型治理模式有科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理，這三種治理模式在面對現(xiàn)代社會的復(fù)雜性、動態(tài)性等特點時，均難以單獨有效解決問題，而三種模式的簡單混合又會產(chǎn)生矛盾疊加：強調(diào)集權(quán)的科層治理與分權(quán)的市場治理相互抵觸;注重控制的科層治理與強調(diào)互動的網(wǎng)絡(luò)治理的背道而馳;市場的效率原則與網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)調(diào)共識原則格格不入。[7]面對上述矛盾與沖突，需要一個“治理”的軸點與核心來整合并靈活調(diào)控三種治理模式的內(nèi)在沖突，協(xié)調(diào)不同力量和組織的立場和利益，使之趨向于共同的目標(biāo)，而政府應(yīng)扮演的正是這樣一個中軸的角色，推進政府與社會組織、市場主體、公民之間的包容合作并使之法治化，以在法治范疇內(nèi)協(xié)同治理，盡最大可能地調(diào)衡科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理之間存在的對立與沖突，從而構(gòu)建出新時代更具民主、法治、和諧的社會治理。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上再次強調(diào)共建共治共享的社會治理。約翰·羅爾斯說過：“一個民主社會通常被視作為一個社會合作體系”。[8]共同參與和共享成果是社會合作體系的題中之義，共同參與是全體社會成員的共同責(zé)任，共享成果是人民群眾的應(yīng)有權(quán)利。張文顯在《法治與國家治理現(xiàn)代化》一文中提出了“包容性秩序”的概念;徐倩在《包容性治理：社會治理的新思路》中，提出主體多元參與，過程互動合作，成果利益共享的包容性社會治理是我國社會治理實踐的新思路、新選擇。張清、武艷在《包容性法治框架下的社會組織治理》一文中，提出了包容性法治的概念。以艾森斯塔特為重要代表人物的“多元現(xiàn)代性”范式為基層社會矛盾治理提供了包容和超越性的“多元、共享、融合、參與、自治、寬容”等框架理念?；鶎由鐣苤卫淼陌菪浴岸嘣浦巍保词悄依税菪灾卫怼岸嘣?、共享、合作、包容”等核心理念，又涵攝了包容性法治“開放、包容、參與、法治”等價值追求。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，政府秉承開放理念，以與社會組織、市場主體、公民個體或群體等多元協(xié)同合作為途徑，切實發(fā)揮中軸作用，提供法治規(guī)范和協(xié)調(diào)，并通過對話、溝通、包容等方式，建立政府與社會組織、市場主體、公民之間的包容合作、協(xié)商聯(lián)動，共同參與基層公共議題、參與基層社會矛盾治理，形成多元主體之間的共建、共治、共享的協(xié)同治理格局，從而在矛盾根源上、在沖突過程中化解矛盾，維護社會秩序。

基層社會矛盾治理的“多元善治”，不是一味追隨西方善治理論，尊崇多元主體共治，而是強調(diào)政府在基層社會矛盾治理中的主軸角色，倡導(dǎo)政府運用制度化法治化途徑提高社會組織能力、優(yōu)化社會治理體系。其對政府作用的推崇并非傳統(tǒng)“政府中心論”，亦非傳統(tǒng)科層等級治理模式中對政府作用的詮釋，強調(diào)政府主軸角色的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力，政府是“同輩中的長者”，擔(dān)當(dāng)基層社會矛盾治理的治理者職責(zé)，并非至高無上，更不是力圖控制一切。政府扮演的是戰(zhàn)略規(guī)劃者、制度設(shè)計者和運行協(xié)調(diào)人等角色，強調(diào)包容性理念，提供良法并協(xié)調(diào)善治，進而保障并促進社會組織發(fā)展和社會多元主體在法治框架內(nèi)平等、合作、高效地基層社會矛盾協(xié)同治理。

三、基層社會矛盾“多元善治”的法治路徑

法治秩序是一個語義豐富的概念，是法律、立法和法治的終極目的?！皝喞锸慷嗟抡J為立法之目的是實現(xiàn)正義，洛克認為法律之目的是保護和擴大自由，邊沁認為立法是為促進最大多數(shù)人的最大幸福?！睆埼娘@在其《法治與國家治理現(xiàn)代化》中指出：“只有政府認真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會認真對待政府、法律和秩序”。[9]古語有云“不患寡而患不均”，基層社會矛盾多為利益之爭，運用法治思維和法治方式平衡民眾所爭之利益，使民眾心感公正，矛盾隨患之不存而消解。袁達松在其《論包容性法治》一文中指出：我國社會矛盾之一便是公權(quán)和私權(quán)之沖突，這是我國目前發(fā)展的包容性不足之表現(xiàn)。而法治的要義之一在于運用法律規(guī)制政府的權(quán)力，將公權(quán)力限制在合法范圍，以保障個人權(quán)利，實現(xiàn)包容性發(fā)展。

（一）社會組織行為法治化

“多元善治”的核心要義是協(xié)同合作，多元主體間平等互動、合作共贏。其操作向度，主要是通過政府采購、服務(wù)外包、授權(quán)公益等方式，引導(dǎo)企業(yè)、公民及中介機構(gòu)等社會組織，參與公共事務(wù)的協(xié)同治理。因此，一方面，要大力培育和發(fā)展社會組織，在政策導(dǎo)向、經(jīng)費籌集、授權(quán)委托、業(yè)務(wù)活動等方面給予社會組織以積極支持和服務(wù)。[10]另一方面，可基于正當(dāng)程序理念，設(shè)立表明身份制度、說明理由制度、征求意見制度、信息反饋制度等相關(guān)程序制度，強化制度執(zhí)行，為多元主體以平等合作的伙伴關(guān)系參與基層矛盾治理提供法律保障。同時還要通過簽訂合作框架協(xié)議等把合作方式用“法”的形式固化，界分政府、企業(yè)、社會組織及公民間的權(quán)利和義務(wù)，從而避免多元治理中各主體間的扯皮、推諉和沖突。將政府可能的恣意、專斷壓縮在盡可能小的范圍內(nèi)，使各方真正達成平等對話、各安其責(zé)、多元協(xié)同的友好合作機制。再次，要加強對一些非法社會組織的取締和一些合法社會組織的非法行為的規(guī)制。如，規(guī)制和取締表面上打著公益旗號，實際上卻是非法斂財、避稅洗錢、干預(yù)政策甚至危害國家政治安全的社會組織。

（二）基層政府行為法治化

2001年，習(xí)近平總書記就指出，“政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為‘有限政府，更多地向社會提供‘公共服務(wù)”。[11]建立基層有限政府和法治政府，厘定基層政府職能，界分基層政府、社會組織、公民的權(quán)限和職責(zé)邊界，規(guī)制基層政府“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，使基層相關(guān)部門既履行好其應(yīng)盡之責(zé)，又不能越位錯位公民、社會的權(quán)利和市場邊界，真正實現(xiàn)依憲行政、依法行政，保障公民的個人權(quán)利與自由。當(dāng)下全國上下權(quán)責(zé)清單制度的推行，對基層政府行為而言是一個很好的法治規(guī)制。該制度強化基層政府行為的法治規(guī)制，是基層政府行為法律理性的要求，亦是新時代更加維護民眾權(quán)利，實現(xiàn)民眾政治正義的體現(xiàn)。

一是強化基層政府職能的法治規(guī)制。從法治的角度定位基層政府職能，合理界分政府、市場、社會的各自領(lǐng)域，防止基層政府權(quán)力的任性與擴張，以在基層政府與社會、市場和民眾之間建立起行政權(quán)力——相對人權(quán)利的平衡結(jié)構(gòu)，保障民眾的權(quán)利與自由。建立基層有限政府，亦是防止政府在矛盾糾紛中首當(dāng)其沖，有利于強化基層政府作為人民服務(wù)員和矛盾調(diào)處者的角色。另外，還應(yīng)從行政觀念和行政行為上向“有限”作法治引導(dǎo)，即要從以往偏重強調(diào)政府包羅萬象的一元管理向更加重視多元治理的有限行政轉(zhuǎn)化，從偏重強調(diào)政府主導(dǎo)向更加突出契約精神的有限治理和服務(wù)轉(zhuǎn)化。[12]

二是強化基層政府行為的法治規(guī)制?！爱?dāng)前，我國改革發(fā)展穩(wěn)定形勢總體是好的，但發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾凸顯，黨風(fēng)政風(fēng)也存在一些不容忽視的問題，其中大量矛盾和問題與有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究相關(guān)”[13]。因此，要從不應(yīng)作為的行為和應(yīng)作為而不作為的行為兩個維度，進一步強化基層相關(guān)部門行為的法治規(guī)制。要嚴格依法行政，依法執(zhí)法，嚴肅查處基層政府相關(guān)人員的違法行為。嚴防隨意執(zhí)法尤其是濫用警力，嚴防任性執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、違法執(zhí)法，杜絕基層“維穩(wěn)”中的非法治行為。嚴防基層相關(guān)部門對應(yīng)作為的漠視敷衍不作為、搪塞過關(guān)亂作為。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，推行行政裁量權(quán)基準制度，嚴防行政執(zhí)法畸輕畸重。真正引導(dǎo)公民對法律帶來正義的信仰，感受法律的人性關(guān)懷。另外，基層政府牽頭或主導(dǎo)制定的相關(guān)制度上，要真正落實依法立法、立法為民的思想;在司法上，要提高司法工作人員公正司法的職業(yè)水平和作風(fēng)素質(zhì);在法律監(jiān)督上，要加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效能。

多元解紛機制的構(gòu)建，囊括了訴訟與非訴亦即“決定”與“合意”兩種解紛維度，分別契合了不同的正義理念?！皼Q定”是法院對訴訟爭議問題在當(dāng)事人之間進行的強行配置，屬于分配的正義，來源于法院自身的權(quán)威和正當(dāng)性。通過訴訟裁判，阻止侵權(quán)，明確權(quán)利歸屬，補償或賠償訴求民眾的損失，用程序公正的分配正義夯實了社會正義的最后一道防線?！昂弦狻睂嵸|(zhì)上就是當(dāng)事人出于自身利益的考慮而與相對方達成的利益交換契約，體現(xiàn)的是一種交換的正義。通過和解、調(diào)解、仲裁和行政處理等多元解紛方式化解矛盾糾紛，維護或補償訴求民眾的權(quán)益，消除或減輕不滿情緒，高效、便捷、低成本地和諧社會關(guān)系，化解了社會風(fēng)險，促進社會秩序的實現(xiàn)。再者，當(dāng)事人在多元解紛方式中有權(quán)自主選擇，有權(quán)自主處分自己的實體權(quán)利和訴訟權(quán)利，契約自主、意思自治，也凸顯了多元解紛的新時代法治價值。

四、結(jié)語

居安思危，防患于未然。加強基層社會矛盾治理的研究，在新時期不可或缺。單純?yōu)椤熬S穩(wěn)”而維穩(wěn)，不從化解矛盾入手，解決好群眾合理合法訴求，一味地強力壓制或是“買穩(wěn)定”的基層社會矛盾治理方式，不斷吞噬社會成本的同時，亦潛隱著巨大的政治風(fēng)險：強力壓制矛盾沖突會加劇民眾的不信任和失望甚至是仇怨，并不斷侵蝕政府的合法性甚至可能引發(fā)合法性危機;以利益交易或政策行為讓步“買穩(wěn)定”，會導(dǎo)致公民權(quán)利和政府權(quán)威的商品化，削弱公民權(quán)利和政府權(quán)威的基石。黨的十九大報告提出了中國特色社會主義進入了新時代的歷史定位，這一發(fā)展定位應(yīng)然要求我國社會更加公平正義，更加穩(wěn)定和諧和包容開放。新形勢下可按照全面法治建設(shè)的要求，引入包容性法治框架理念，強化社會組織行為和基層政府行為和基層社會自治的法治規(guī)制，建立健全基層矛盾多元解紛機制并加強法治保障，從而探索出一個黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元、共建、共治、共享、包容的基層社會矛盾多元善治路徑，內(nèi)在契合了新時代需更加民主法治的特質(zhì)，也是對習(xí)近平總書記提出的打造共建共治共享社會治理格局的遵循，在現(xiàn)代化、法治化的急促節(jié)奏和全球化的治理改革浪潮下，具有很強的法理意義和現(xiàn)實價值。

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作者：宋玉波，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授

楊鏹龍，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士

責(zé)任編輯：劉小僑