精準(zhǔn)脫貧視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的困境與優(yōu)化路徑

朱文剛

就脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而言，產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)繞不開的話題。農(nóng)戶要脫貧，鄉(xiāng)村要振興，產(chǎn)業(yè)是重要推力。從目前的研究現(xiàn)狀來看，盡管產(chǎn)業(yè)扶貧是一個(gè)老話題，但產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)新課題。在當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)背景下，產(chǎn)業(yè)扶貧策略是否需要進(jìn)行調(diào)整？精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧提出了哪些新要求？產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)際成效幾何？這一系列問題都需要進(jìn)一步研究與闡述。

一、產(chǎn)業(yè)扶貧的案例呈現(xiàn)

X鄉(xiāng)、Y鎮(zhèn)、Z鎮(zhèn)同屬國(guó)家級(jí)貧困區(qū)縣C區(qū)管轄，新一輪脫貧攻堅(jiān)以來，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托當(dāng)?shù)貙?shí)際，與A公司合作發(fā)展肉牛產(chǎn)業(yè)，助推當(dāng)?shù)刎毨裘撠氃鍪?。由于該產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目覆蓋面較廣、影響較大，先后獲得“重慶市十大扶貧項(xiàng)目”“C區(qū)金融扶貧示范點(diǎn)”等榮譽(yù)，具有產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的代表性與典型性。因此，本文以此為例探討產(chǎn)業(yè)扶貧的健康發(fā)展。

（一）案例素描

X鄉(xiāng)：從2012年起，A公司先后在李村、金村建設(shè)肉牛繁育基地，分別存欄300頭和100頭，以公司、村集體、貧困戶為主體建立盼富肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社，按照“公司+合作社+貧困戶”模式，通過土地流轉(zhuǎn)、基地務(wù)工、種植牧草等方式帶動(dòng)9戶貧困戶增收。4戶貧困戶貸款14萬元入股合作社，由合作社統(tǒng)一用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，合作社按每年8%的比例給貧困戶固定分紅。該項(xiàng)目2014年被評(píng)為“重慶市十大扶貧項(xiàng)目”。

Y鎮(zhèn)：2014年，A公司子公司重慶牧業(yè)公司在改革村建設(shè)肉牛繁育基地，存欄100頭，配套建設(shè)1000畝輪牧草地。2015年，C區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧資金補(bǔ)助基地50萬元，以“公司+農(nóng)戶”模式帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨粼鍪?。公司?年每年拿出10萬元補(bǔ)助全鎮(zhèn)最困難的50戶貧困戶，每年每戶2000元。

Z鎮(zhèn)：由A公司、共林村集體和36戶貧困戶共同成立共林村肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社，通過公司自籌、合作社扶貧貸款、財(cái)政項(xiàng)目補(bǔ)助等籌資420余萬元，建設(shè)了共林村中心養(yǎng)殖場(chǎng)，存欄100余頭，10戶貧困戶社員采取向養(yǎng)殖場(chǎng)借牛飼養(yǎng)方式分散養(yǎng)殖50余頭。2016年，C區(qū)扶貧辦將共林村肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社納入C區(qū)首批資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)，以直接投資形式入股合作社70萬元，由村集體持股，公司、村集體、貧困戶按3∶1∶6比例享受分紅，探索扶貧資金股權(quán)化經(jīng)驗(yàn)。

（二）取得成效

2017年，X鄉(xiāng)4戶入股貧困戶得到合作社首期分紅5600元，戶均增收1400元;10名貧困群眾在養(yǎng)殖場(chǎng)務(wù)工，每月工資1000余元，年均增收1萬余元;貧困戶及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將以前無用處、只能焚燒掉的玉米秸稈、稻草、紅苕藤等糧食副產(chǎn)物集中起來，并大力種植牧草，向養(yǎng)殖場(chǎng)提供草料3000余噸，帶來60余萬元收入。Y鎮(zhèn)50戶最困難的貧困戶每年每戶獲得補(bǔ)助資金2000元，為脫貧增收奠定了重要基礎(chǔ);20余名貧困群眾和農(nóng)民在養(yǎng)殖場(chǎng)務(wù)工和種植牧草，全年帶來100余萬元的工資和草料收入。Z鎮(zhèn)共林村合作社向36戶入股貧困戶發(fā)放首期500元/戶的入股分紅;10戶貧困戶分散養(yǎng)殖的50余頭肉牛長(zhǎng)勢(shì)良好，收入可期;中心養(yǎng)殖場(chǎng)在當(dāng)?shù)厥召?0余萬元的草料，惠及28戶貧困戶，戶均增收500余元?？傮w來看，通過發(fā)展肉牛產(chǎn)業(yè)，貧困戶有效利用產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧政策，解放剩余勞動(dòng)力，“變廢為寶”生態(tài)利用糧食副產(chǎn)物，帶來了入股分紅、務(wù)工工資、草料銷售等多項(xiàng)收入，實(shí)實(shí)在在帶動(dòng)了一批貧困戶收入增加，為當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)注入了新的動(dòng)力。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境

產(chǎn)業(yè)扶貧一般遵循兩種邏輯：其一是產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展的市場(chǎng)邏輯;其二是帶動(dòng)貧困戶脫貧的精準(zhǔn)脫貧邏輯。市場(chǎng)邏輯追求的是效益的最大化與資源的優(yōu)化配置，精準(zhǔn)脫貧邏輯則更多強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困人口發(fā)展。一種是做大做強(qiáng)、優(yōu)勝劣汰，一種是扶危濟(jì)困、幫助弱者，兩者邏輯目標(biāo)不同，而且有時(shí)還存在利益沖突，這就使得在產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐過程中存在諸多困境。

（一）貧困戶層面：思想有顧慮，認(rèn)識(shí)有誤區(qū)

一是思想焦慮。農(nóng)戶對(duì)于發(fā)展一些新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目顧慮較多，參與新型經(jīng)營(yíng)主體的意愿不高。比如在X鄉(xiāng)李村，成立的盼富肉牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社其實(shí)在以貧困戶名義貸款然后把貼息貸款交給A公司使用，市場(chǎng)主體A公司再返給貧困戶固定分紅，這樣導(dǎo)致貧困戶怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)而無貸款意愿，金融機(jī)構(gòu)怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)而不敢向貧困戶直接融資。帶動(dòng)作用因此大打折扣?，F(xiàn)實(shí)就是動(dòng)員兩年多時(shí)間，全村59戶貧困戶只有兩戶進(jìn)行了扶貧小額免息信貸，一戶貸款3萬，另一戶貸款5萬，通過合作社入股到A公司，每年有8%的固定分紅，相當(dāng)于每年至少增收2400元。僅管如此，在2017年，兩戶貧困戶由于擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)問題，多次找到村干部和鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)反映想退出合作社，不愿再承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。二是認(rèn)識(shí)有誤區(qū)。如建卡貧困戶往往都有一筆產(chǎn)業(yè)扶貧到戶資金，但很多都把這筆資金當(dāng)作救助資金，根本就沒有發(fā)展產(chǎn)業(yè)。加之自身能力不足，找不到致富門路，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重，少數(shù)貧困戶產(chǎn)生了“越窮越實(shí)惠、越窮越光榮”的扭曲心理，存在著一種比物質(zhì)貧困更嚴(yán)重、更難治愈的“志氣貧困”。

（二）企業(yè)層面：自我逐利性強(qiáng)，社會(huì)責(zé)任難以兼顧

對(duì)于企業(yè)而言，他們追求的首要目標(biāo)是經(jīng)營(yíng)利益的最大化，因此從客觀的角度看，他們并不愿意參與產(chǎn)業(yè)扶貧，因?yàn)檫@要求其投入很多的精力、人力甚至是財(cái)力。并且還存在少數(shù)企業(yè)動(dòng)機(jī)不純。有的企業(yè)開展扶貧項(xiàng)目就是為了套取政府補(bǔ)貼，給貧困戶的分紅、土地租金、貧困戶的務(wù)工工資實(shí)際上都來源于上級(jí)的扶持資金，沒有真正讓貧困戶得利。本文中案例，到了2017年下半年時(shí)，肉牛廠仍然拖欠X鄉(xiāng)李村2016年土地租金、貧困戶在廠務(wù)工工資，以及允諾的每年2萬元給李村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)分紅，導(dǎo)致群眾意見特別大，多次找政府相關(guān)部門反映。后續(xù)跟蹤研究直到2017年底，上級(jí)補(bǔ)貼50萬元資金到位后肉牛廠才兌現(xiàn)工資、租金等，補(bǔ)貼資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于兌現(xiàn)資金。因此，有的干部就質(zhì)疑肉牛廠在三個(gè)地方發(fā)展，有“打一槍換一地”之嫌，是為了套取政府補(bǔ)貼。

（三）政府層面：考核不健全，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難

由于市場(chǎng)主體的逐利性和貧困戶的脆弱性，產(chǎn)業(yè)扶貧需要政府居中協(xié)調(diào)。但是，過往情況就是一旦產(chǎn)生任何問題與風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)老百姓都要去找政府要解釋。因此?；鶎痈刹勘M管知曉產(chǎn)業(yè)扶貧意義重大，模式創(chuàng)新也很關(guān)鍵，但這其中既沒有硬性考核又缺少激勵(lì)機(jī)制，不如送豬仔送雞苗鴨苗的“短、平、快”項(xiàng)目簡(jiǎn)單，而且其他項(xiàng)目也能保證讓貧困戶的收入賬越過貧困線，這種多一事不如少一事的心理，讓其畏首畏尾，往往錯(cuò)失了很多發(fā)展機(jī)會(huì)。所以很多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，到最后都變成了“短、平、快”項(xiàng)目。如肉牛場(chǎng)在Z鎮(zhèn)開展的“共林模式”，原本打算放到條件更好的X鄉(xiāng)，但由于當(dāng)?shù)馗刹糠e極性不高，發(fā)動(dòng)群眾參與存有畏難怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)心理，頂多召集貧困戶開個(gè)會(huì)說明一下情況，讓貧困戶自己去選擇判斷，自己則置身事外，效果可想而知。

三、精準(zhǔn)脫貧背景下產(chǎn)業(yè)扶貧路徑優(yōu)化策略

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。其實(shí)，貧困地區(qū)大多自然資源豐富，具有特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，但受經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平低等因素影響，資源優(yōu)勢(shì)尚未有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。如能做好“精準(zhǔn)”文章，做到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精準(zhǔn)，支持投向精準(zhǔn)，貧困人口受益精準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避精準(zhǔn)等，完全可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)脫貧的有效銜接，實(shí)現(xiàn)企業(yè)增效與貧困戶增收雙贏的局面。

（一）構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，做到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出，扶貧既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口。2020年脫貧摘帽在即，而產(chǎn)業(yè)扶貧卻要扎實(shí)推進(jìn)，久久為功。這就要求產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)需要注重長(zhǎng)期短期結(jié)合，短期內(nèi)滿足貧困戶盡快脫貧，長(zhǎng)期內(nèi)就要考慮滿足貧困戶致富，產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村振興。在長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重自上而下，從規(guī)劃分布到實(shí)施執(zhí)行細(xì)致、精準(zhǔn)、合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，精準(zhǔn)地將各方資源，發(fā)展規(guī)劃，整合協(xié)調(diào)在一起。尤其要注重產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)和延伸，從過往經(jīng)驗(yàn)看，單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以持久。產(chǎn)業(yè)鏈條需要延伸，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈條短的，難以延長(zhǎng)的，在規(guī)劃時(shí)就要注重樹立品牌，暢通營(yíng)銷渠道，以獲得產(chǎn)業(yè)扶貧持久發(fā)展的生命力。

（二）加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，做到支持投向精準(zhǔn)

一是做好鞏固扶貧工作。像肉牛等農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大離不開政策大力扶持。在完成“戶越線、村脫貧、區(qū)縣摘帽”脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，建議在后扶貧時(shí)期調(diào)配更多精力和資源投入到產(chǎn)業(yè)扶貧這個(gè)最薄弱環(huán)節(jié)上，通過扶貧鞏固、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等概念，在爭(zhēng)取上級(jí)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的政策支持下，優(yōu)化整合涉農(nóng)資金，加大投入力度，建立產(chǎn)業(yè)扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)成本高、投入大、周期長(zhǎng)、效益低的基礎(chǔ)投入和薄弱環(huán)節(jié)給予傾斜支持，對(duì)規(guī)模化專業(yè)合作社、新型家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)等給予重點(diǎn)扶持，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。堅(jiān)持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如將傳統(tǒng)扶貧產(chǎn)業(yè)與休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等業(yè)態(tài)相結(jié)合，整合利用土地整治、退耕還林、鄉(xiāng)村旅游等政策資金資源，同步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推動(dòng)畜旅、農(nóng)旅、畜農(nóng)深度融合。二是深化政策性資金股權(quán)化補(bǔ)助試點(diǎn)。扶貧資金股權(quán)化是產(chǎn)業(yè)扶貧的方向，要全面深入總結(jié)資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金股權(quán)化試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)，加快修訂完善實(shí)施辦法，為政策性資金股權(quán)化補(bǔ)助全面鋪開奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，創(chuàng)新思維、開放觀念，借助市場(chǎng)手段，利用廣闊的市場(chǎng)資源，創(chuàng)新金融引資工具，引入一些政策性投資平臺(tái)和戰(zhàn)略投資基金等入股投資扶貧產(chǎn)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)，助推產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展壯大。

（三）創(chuàng)新多元化的利益連接機(jī)制，確保貧困人口受益精準(zhǔn)

以精準(zhǔn)脫貧理念，充分考慮貧困戶自身生產(chǎn)要素情況，多措并舉，讓貧困戶在產(chǎn)業(yè)鏈中找到位置。一是通過政策傾斜、項(xiàng)目支持、資金幫扶等舉措，如減稅或補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)氖侄?，積極推進(jìn)“合作社+貧困戶”“龍頭企業(yè)+貧困戶”“致富示范戶+貧困戶”等利益聯(lián)結(jié)方式，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、合作社在貧困地區(qū)貧困村發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體的作用，整合資源，形成扶貧合力，給貧困戶“造血”。二是合理利用資源，讓擁有全生產(chǎn)要素、缺乏部分生產(chǎn)要素和零生產(chǎn)要素的貧困戶都能有途徑連接到產(chǎn)業(yè)扶貧之中。有勞動(dòng)能力的，可務(wù)工“掙薪金”;有土地資源的，可土地流轉(zhuǎn)“獲租金”;無資源的，可整合貧困戶都有的包括扶貧貸款、上級(jí)扶貧基金在內(nèi)的財(cái)政資金，直接入股“分紅金”。同時(shí)，要注意在產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大過程中，注重發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)村民致富，助力脫貧攻堅(jiān)。三是做好駐村干部的動(dòng)員激勵(lì)。做好駐村干部與產(chǎn)業(yè)貧困發(fā)展戶的對(duì)接，由干部直接負(fù)責(zé)到戶、到人。并對(duì)其脫貧績(jī)效實(shí)施考核，將考核結(jié)果與晉升榮譽(yù)等激勵(lì)機(jī)制精準(zhǔn)結(jié)合。

（四）重視風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的建設(shè)，做好產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避精準(zhǔn)

建立以貧困戶利益為中心的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，需要政府牽頭制定。一是建立產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。已有的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金需要進(jìn)行整合，不再按銀行和產(chǎn)品設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。以當(dāng)前貧困地區(qū)普遍存在的扶貧專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金為例，二者本身存在交叉重疊部分，可以合并設(shè)立，擴(kuò)大基金基數(shù)，更好地發(fā)揮資金撬動(dòng)作用。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金可實(shí)行第三方管理機(jī)制，由政府和銀行以外的第三方管理基金，如政府支持的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在地域和機(jī)構(gòu)上減少限制，擴(kuò)大可申報(bào)使用范圍，同時(shí)規(guī)范基金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償程序，縮短補(bǔ)償資金到位時(shí)間，減少金融機(jī)構(gòu)及貧困戶的顧慮。二是建立業(yè)主投入與財(cái)政資金配套的風(fēng)險(xiǎn)保障基金。按照一定比例由政府、業(yè)主共同籌資建立產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，采取“農(nóng)民投保、財(cái)政補(bǔ)貼”方式建立產(chǎn)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。

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作者單位：中共重慶市大渡口區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授

責(zé)任編輯：馬 健