開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策

付玉聯(lián)

黨的十九大報(bào)告指出，“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善?！弊鳛檫@項(xiàng)制度的基層和基礎(chǔ)部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在健全人民當(dāng)家作主制度體系，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展方面有著獨(dú)特而重要的意義。新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)有助于進(jìn)一步完善和發(fā)展社會(huì)主義民主政治。我國憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，支持和保證人民行使國家權(quán)力最基本、最直接的途徑，直接關(guān)系到國家的長(zhǎng)治久安和繁榮昌盛。新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹抑卫眢w系是一個(gè)宏大的命題，其中包括基層社會(huì)治理和政府治理。無論從組織方式還是工作內(nèi)容來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在提升公眾參與和基層政府治理能力方面均發(fā)揮著顯著作用。新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)有助于解決基層社會(huì)問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)逐漸成為社會(huì)問題聚集地，社會(huì)矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生。通過做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，能夠進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾的困難和問題，及時(shí)回應(yīng)他們的訴求，提升老百姓對(duì)黨和政府的信任度、滿意度。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)現(xiàn)狀與困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其行使著中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第九條規(guī)定的13個(gè)方面的職權(quán)。按照現(xiàn)行法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，其行使職權(quán)最主要的方式和途徑為依法召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視加強(qiáng)人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，對(duì)依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議作了明確說明。

本文以重慶市X縣為例，發(fā)放調(diào)查問卷335份，回收有效問卷328份，深度訪談覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X縣在進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，特別是依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)方面有不少好的做法與經(jīng)驗(yàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新活動(dòng)、搭建平臺(tái)、健全制度等方面取得了一定成績(jī)，但也存在一些問題或薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下四方面：

（一）思想認(rèn)識(shí)存在偏差和誤區(qū)

正確的認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，首要問題就是思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。在不同主體方面，X縣人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的重要功能認(rèn)識(shí)不夠充分，指導(dǎo)和監(jiān)督乏力;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大兼職工作人員多，投入精力極少，對(duì)真正開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議缺乏思考和研究;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的學(xué)歷、素質(zhì)相對(duì)偏低，年齡、從事行業(yè)等結(jié)構(gòu)不合理，履職意識(shí)有待加強(qiáng)。總體上看，這些認(rèn)識(shí)偏差集中體現(xiàn)為三種：一是重形式輕認(rèn)識(shí)。有的沒有從保障人民當(dāng)家作主權(quán)利的角度推進(jìn)工作，認(rèn)為開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)只是搞形式、走過場(chǎng)，任何工作只要黨委決定了，人大就得通過。二是重程序輕實(shí)效。上級(jí)人大往往過多關(guān)注下級(jí)人大會(huì)議程序的合法性，特別是縣級(jí)人大從會(huì)務(wù)安排、工作問責(zé)等方面對(duì)依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)出臺(tái)了不少指導(dǎo)意見，但對(duì)于代表會(huì)前的調(diào)研工作、議題的問題性、實(shí)踐性等缺乏明確要求和剛性約束，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮有限。三是重選舉輕審議。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都較重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的選舉工作，有的甚至把選舉作為會(huì)議全部?jī)?nèi)容，出席選舉而缺席審議政府及人大工作報(bào)告環(huán)節(jié)。

（二）會(huì)前準(zhǔn)備不夠充分

會(huì)前準(zhǔn)備工作是依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的前提條件。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)存在會(huì)前準(zhǔn)備不充分的問題，主要表現(xiàn)為會(huì)前調(diào)查研究不足，議題設(shè)置不合理，內(nèi)容安排不聚焦，會(huì)議通知不到位等。比如，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)前沒有采取多種形式，廣泛聽取和征求代表們對(duì)政府工作和人大各項(xiàng)活動(dòng)的意見和建議，大會(huì)議題、議程主要由主席團(tuán)或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)同志自行決定;4.59%的受訪代表表示幾乎沒有開展過視察調(diào)研、聯(lián)系選民等活動(dòng)，導(dǎo)致人代會(huì)和問政會(huì)流于形式、浮于表面;12.84%的受訪者表示目前人代會(huì)的安排沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作聯(lián)系不大;有的地方由于工作人員缺乏，組織混亂，會(huì)議宣傳和通知不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）會(huì)期安排不甚合理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不到一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會(huì)會(huì)期是兩天，其余大多數(shù)的會(huì)期都是一天半，并且前半天都用于代表報(bào)道和召開預(yù)備會(huì)，正式會(huì)議僅有一天。少數(shù)地方代表報(bào)道和正式會(huì)議加起來才一天甚至是半天。這就導(dǎo)致代表們審議報(bào)告、發(fā)言時(shí)間并不充足，會(huì)議難以取得實(shí)質(zhì)成效。比如，18.35%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表反映從未或偶爾閱讀會(huì)議材料。會(huì)議討論審議《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作報(bào)告》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作報(bào)告》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算預(yù)算報(bào)告》的時(shí)間在1個(gè)小時(shí)以內(nèi)的占26.6%，在2個(gè)小時(shí)以內(nèi)的占43.12%。人代會(huì)在選舉人大主席、副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，醞釀提名和選舉總共用時(shí)在半天以內(nèi)的占56.58%。這些問題導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)處于“浮光掠影”的狀態(tài)，作用發(fā)揮十分有限。

（四）會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)不夠嚴(yán)肅

近年來農(nóng)村有知識(shí)的年輕人基本長(zhǎng)期在外務(wù)工，留守的大多是年老體弱和幼小孩童等群體，根據(jù)代表結(jié)構(gòu)等選舉相關(guān)規(guī)定選出來的這部分代表在政治、文化等方面的素質(zhì)不高，參會(huì)積極性較低。特別考慮到基層人大代表都是兼職，其農(nóng)活和其他工作比較繁忙，加之代表工作和調(diào)研經(jīng)費(fèi)不能解決生活所需和家庭負(fù)擔(dān)，有的務(wù)工補(bǔ)貼也不到位，使得部分代表經(jīng)常因故缺席，并習(xí)慣口頭請(qǐng)假，未形成書面請(qǐng)假制度，參會(huì)人數(shù)無法保證。在會(huì)議召開期間，不遵守相關(guān)規(guī)定按時(shí)參加會(huì)議，無故離開的情況也客觀存在。

二、存在困境的主要原因

（一）代表履職意識(shí)和能力不強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表多來自村居兩委，其政治素質(zhì)、文化水平和履職意識(shí)均有待提高。表現(xiàn)在：部分人大代表只將代表看作是光榮的身份或頭銜，當(dāng)“榮譽(yù)代表”和“會(huì)議代表”，忽視應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，沒有主動(dòng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不注意聯(lián)系選民和及時(shí)反映民意，被動(dòng)應(yīng)付檢查、開會(huì)、調(diào)研等工作;開會(huì)討論時(shí)，有的代表不圍繞主題，東拉西扯、想到哪兒就說到哪兒，提不出問題，抓不住關(guān)鍵;有的代表怕說錯(cuò)話，讓人笑話，不主動(dòng)發(fā)言甚至不發(fā)言;有的代表缺乏代表意識(shí)和大局觀念，提意見建議只從個(gè)人利益出發(fā);有的代表主觀上希望為選民發(fā)聲、謀福利，但又不熟悉相關(guān)法律和政策，缺乏相應(yīng)的履職能力。從保障機(jī)制上看，調(diào)查普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)與途徑較少，既不能強(qiáng)化其代表意識(shí)，也無法提升其履職能力。

（二）組織和工作力量支撐不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，工作力量配備不足極大制約了人代會(huì)的召開。一是機(jī)構(gòu)和職位設(shè)置不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，人大主席團(tuán)的法律地位和職能權(quán)限尚未完全明確，主席團(tuán)職能基本處于弱化、虛化狀態(tài)，主席團(tuán)成員也不清楚應(yīng)該承擔(dān)哪些具體職責(zé)。雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置了人大主席、副主席、人大辦主任等職，但存在不統(tǒng)一、不規(guī)范、不合理等問題。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是專職或者分管其他政府事務(wù);有的副主席由組織委員兼任，有的又是黨委其他委員或職務(wù)兼任。人大辦公室在名義上基本都有設(shè)置，但實(shí)際上并無與之相匹配的工作權(quán)力，無法與黨政辦等其他辦公室有效對(duì)接，等同于虛設(shè)，這些情況導(dǎo)致人代會(huì)的組織和領(lǐng)導(dǎo)工作常常處于被弱化狀態(tài)。二是工作力量較為單薄。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)除人大主席為專職外，其他職位幾乎均是兼職配置，他們投入的工作時(shí)間和精力極少。如副主席基本都是分管組織、人事、農(nóng)業(yè)、招商引資等其他重要和繁忙工作的領(lǐng)導(dǎo)同志，人大辦主任不少由黨政辦主任兼任，沒有或至多配置1名兼職工作人員。這就使得人代會(huì)的會(huì)前籌備、會(huì)議組織管理、閉會(huì)期間等具體工作無法得到有效推進(jìn)和落實(shí)。

（三）會(huì)議經(jīng)費(fèi)保障不夠

必要充足的經(jīng)費(fèi)是開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的重要保障。目前，X縣按照實(shí)報(bào)實(shí)銷原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年兩次人代會(huì)的經(jīng)費(fèi)開支予以保障，鎮(zhèn)人大代表每人每年活動(dòng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多為1000元。縣財(cái)政對(duì)縣人大代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了保障，但將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議及代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算和保障。總體上看，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持和保障的力度仍顯薄弱。一是總量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年召開兩次人代會(huì)需要一系列經(jīng)費(fèi)支出，如會(huì)前主席團(tuán)和人大代表視察調(diào)研所需交通、生活等費(fèi)用，會(huì)議宣傳、資料打印，會(huì)議期間代表食宿、務(wù)工補(bǔ)貼等。這些支出加起來多數(shù)都超過10萬元，給鎮(zhèn)財(cái)政造成了較大負(fù)擔(dān)，目前保障的力度可謂捉襟見肘。二是結(jié)構(gòu)不合理。在會(huì)議費(fèi)用報(bào)銷過程中，存在管得過死、過嚴(yán)的問題，將費(fèi)用支出方面限定在會(huì)中，忽視會(huì)前準(zhǔn)備和會(huì)后落實(shí)方面。如會(huì)前組織的調(diào)研等費(fèi)用在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不好報(bào)銷，理由是不屬于人代會(huì)經(jīng)費(fèi)范疇，只能通過代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷。然而，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費(fèi)并未納入縣財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，很多地方只得將有限的經(jīng)費(fèi)投入到兩次人代會(huì)所需的固定費(fèi)用上，留給代表的專門活動(dòng)經(jīng)費(fèi)極其有限，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和代表在組織會(huì)前會(huì)后活動(dòng)時(shí)有擔(dān)憂和顧慮，直接影響了人代會(huì)的會(huì)議質(zhì)量，也一定程度挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作者的積極性。

（四）上級(jí)人大履責(zé)不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)及人大工作離不開上級(jí)人大的指導(dǎo)，但目前縣級(jí)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的指導(dǎo)仍顯不足，67.58%的受訪者表示希望縣人大多給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大指導(dǎo)、培訓(xùn)和幫助。具體來看，雖然不少地區(qū)都明確了人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和委員分片聯(lián)系指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的制度，但該制度尚未完全落地落實(shí);縣人大相對(duì)更關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉工作，對(duì)審議政府工作報(bào)告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作、人大代表聯(lián)系選民等方面不夠重視;對(duì)代表的履職考核制度并不完善和科學(xué)。如對(duì)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的考核未作明顯區(qū)分，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未制定具體的評(píng)價(jià)辦法，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表考核不到位。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年兩次人代會(huì)的專項(xiàng)考核缺失，現(xiàn)有的相關(guān)要求多限定在會(huì)議時(shí)間、程序、參會(huì)人數(shù)等方面，對(duì)決議審定、提案辦理和落實(shí)情況等缺乏明確說明和約束。

三、依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的對(duì)策

從中央相關(guān)政策設(shè)計(jì)，再到十九大報(bào)告對(duì)“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障”作出明確論述，都表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層人大工作。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)是進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的突破口、著力點(diǎn)。

（一）省級(jí)人大要把開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)置于突出地位

省級(jí)人大可以將進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要專項(xiàng)工作來抓。根據(jù)中央要求，省級(jí)人大積極組織專題調(diào)研、專家研討，找準(zhǔn)聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開存在的突出問題，制定出臺(tái)科學(xué)、具體、可行的行動(dòng)計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)各項(xiàng)工作要做到年初有計(jì)劃、年中有督查、年終有考評(píng)，加大人員編制、預(yù)算經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、工作檢查等方面的傾斜和保障，形成上級(jí)重視、下級(jí)積極、上下聯(lián)動(dòng)的良好工作局面。省級(jí)人大可以從縣中選擇試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)工作的突破口，力爭(zhēng)在5年內(nèi)形成一至兩個(gè)有成效、有影響的典型經(jīng)驗(yàn)。

（二）縣人大要加強(qiáng)指導(dǎo)和聯(lián)系

縣人大要根據(jù)新時(shí)代要求，著重聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)這個(gè)“點(diǎn)”，善于抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作這個(gè)“面”，以點(diǎn)帶面、綱舉目張，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作取得新成效、新進(jìn)展。一是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。縣人大首先要著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)議質(zhì)量的提升，制定會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)議程序、代表活動(dòng)等方面的具體規(guī)范指南，指導(dǎo)1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)規(guī)范指南召開人代會(huì)，并組織其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主要工作人員全程觀摩，為依法開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)提供學(xué)習(xí)樣板。同時(shí)，每年要定期組織召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)對(duì)幫扶指導(dǎo)等活動(dòng)，為相互學(xué)習(xí)交流搭建平臺(tái)。二是要加強(qiáng)工作上的聯(lián)系。全面落實(shí)縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)分片聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度，完善縣人大代表一對(duì)一聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度，建立縣人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作委員會(huì)對(duì)口聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)等工作機(jī)制。定期邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部和代表列席縣人大常委會(huì)以及參加各類視察調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)。

（三）細(xì)化落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議對(duì)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（簡(jiǎn)稱地方組織法）進(jìn)行了修正。修正的后的地方組織法進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職責(zé)。當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)相關(guān)法律和政策文件要求，由省級(jí)人大統(tǒng)籌指導(dǎo)、縣人大具體推進(jìn)，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作職責(zé)的細(xì)化清單，進(jìn)一步對(duì)主席團(tuán)的議事規(guī)則、工作機(jī)制、成員人數(shù)、專兼職情況進(jìn)行規(guī)范，明確主持本次人代會(huì)、召集下次人代會(huì)等方面的具體要求，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常態(tài)化。要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的監(jiān)督，全面開展人大主席述職，將主席團(tuán)其他成員履職情況納入目標(biāo)考核，通過壓力傳導(dǎo)倒逼責(zé)任落實(shí)。

（四）充分發(fā)揮代表主體作用

充分發(fā)揮人大代表的主體作用，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措之一。建議結(jié)合實(shí)際情況，從年齡、性別、政治面貌、所屬行政區(qū)域、身份以及所從事工作等方面，科學(xué)制定代表候選人提名推薦方案，把好代表的政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)，為履行好職責(zé)奠定基礎(chǔ);定期開展法制知識(shí)教育，積極組織業(yè)務(wù)知識(shí)專題培訓(xùn)，有計(jì)劃選派代表外出學(xué)習(xí)交流，持續(xù)邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表列席省和縣兩級(jí)人大常委會(huì)以及參與有關(guān)活動(dòng)，不斷提升代表的履職意識(shí)和履職能力;認(rèn)真做好人代會(huì)會(huì)前籌備，科學(xué)確定議題、合理安排議程和會(huì)期，給人大代表發(fā)言提供充足的時(shí)間和機(jī)會(huì);持續(xù)開展會(huì)風(fēng)會(huì)紀(jì)專項(xiàng)整治，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)銷假制度，落實(shí)和逐漸提高誤工補(bǔ)貼;進(jìn)一步完善代表履職考評(píng)制度，使得監(jiān)督代表從“柔性”轉(zhuǎn)向“剛性”。如建立工作量化積分制，在人代會(huì)上發(fā)言1次加1分、不發(fā)言扣1分;建立和完善代表退出機(jī)制，將考核結(jié)果作為退出評(píng)價(jià)依據(jù)，推進(jìn)代表主動(dòng)履職盡責(zé)。

（五）優(yōu)化和完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

可確立統(tǒng)一、規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。要保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能配備專職主席和專職副主席各1名，有條件的地方可再配備1名兼職副主席;設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)辦公室，明確其行政級(jí)別和權(quán)力范圍，使其真正成為與黨政辦并列的六大辦公室之一;建議配備專職人大辦主任1名，暫時(shí)不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可在一定時(shí)間內(nèi)配置兼職人大辦主任逐步過渡，但要堅(jiān)決避免由黨政辦等綜合事務(wù)較多部門的主任兼任。針對(duì)職級(jí)待遇方面，可協(xié)同組織人事部門明確事業(yè)編制的人大辦主任也可以職級(jí)備案，享受相關(guān)待遇;至少要配置1名專職工作人員，明確主責(zé)主業(yè)，確保有規(guī)有究。根據(jù)專項(xiàng)和具體工作需要，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可再配置專兼職人員，以便常態(tài)化開展人大工作，避免“人代會(huì)一閉會(huì)，人大工作就停止”的情況出現(xiàn)。

（六）強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)支持和保障

考慮到目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況和管理體制，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會(huì)、人大主席團(tuán)日常工作及人大代表活動(dòng)等所需經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保證，實(shí)行?？顚Ｓ煤蛯Ｙ~核算;要提高財(cái)政保障水平，科學(xué)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運(yùn)行所需的總費(fèi)用，重點(diǎn)保障兩次人代會(huì)召開前的代表走訪調(diào)研、開會(huì)地點(diǎn)和餐飲、代表交通費(fèi)、電腦及打印等所需經(jīng)費(fèi);積極建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職補(bǔ)助制度，對(duì)普通村民等無固定收入的代表履行代表職責(zé)給予每天不低于120元的誤工補(bǔ)貼，并逐年提高;給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦工作人員特別是兼職工作人員適當(dāng)?shù)慕蜓a(bǔ)貼，提高其工作積極性。

（七）提高人代會(huì)監(jiān)督的實(shí)效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行監(jiān)督職權(quán)的主要途徑是召開人代會(huì)，聽取和審議政府工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)財(cái)政決算預(yù)算報(bào)告，對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告和政府工作人員進(jìn)行評(píng)議、詢問和質(zhì)詢等。因此，著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)監(jiān)督的實(shí)效對(duì)強(qiáng)化人大功能和地位至關(guān)重要。一是要深化監(jiān)督內(nèi)容。人代會(huì)要聚焦涉及廣大老百姓的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，突出本地區(qū)重點(diǎn)任務(wù)，抓住本階段關(guān)鍵工作，建立年度重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目或議題清單，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，如開展扶貧專項(xiàng)資金全程跟蹤監(jiān)督，避免“眉毛胡子一把抓”和“蜻蜓點(diǎn)水”式的監(jiān)督。二是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式。要認(rèn)真總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年中人代會(huì)集中開展問政工作的做法和經(jīng)驗(yàn)，深入查找存在的問題，努力形成可復(fù)制、可推廣的會(huì)議監(jiān)督新模式。三是要加強(qiáng)督促檢查力度。監(jiān)督能否落到實(shí)處、取得實(shí)效，關(guān)鍵在于是否具有強(qiáng)力有的督促檢查與追責(zé)問責(zé)機(jī)制。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)監(jiān)督議題、代表提案及質(zhì)詢意見落實(shí)督辦機(jī)制，及時(shí)辦理、限時(shí)回復(fù)。明確督促檢查情況作為年度考核、問責(zé)的重要依據(jù)，對(duì)執(zhí)行人代會(huì)決定不力、消極對(duì)待代表意見與建議的政府工作人員嚴(yán)肅批評(píng)和處理，以剛性監(jiān)督提升代表們參加人代會(huì)以及履職盡責(zé)的積極性、能動(dòng)性。

基金項(xiàng)目：重慶市社科規(guī)劃青年項(xiàng)目“重慶市基層黨組織建設(shè)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系與提升路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018QNDJ06）。

作者單位：中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部

責(zé)任編輯：張 波