我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制探究

龐鵬　王娜

食品安全因與人民群眾身體健康和生命安全息息相關(guān)而一直備受關(guān)注。雖然我國(guó)的食品安全法2015年已經(jīng)進(jìn)行了一定的修改，但這并未消除人們對(duì)食品安全問(wèn)題的憂慮。在制度層面，單純的自力救濟(jì)和滯后的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)遏制食品安全問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)呼喚，還需發(fā)揮食品安全監(jiān)管制度體系的群策共治優(yōu)勢(shì)。作為一種公共警示制度，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)于保障“舌尖”上的安全至關(guān)重要，而要做到其客觀、及時(shí)和準(zhǔn)確，需要建立完善的預(yù)警平臺(tái)，并健全的風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)涵與性質(zhì)

實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示來(lái)治理食品安全，不僅有助于化解社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，也有利于規(guī)范行政執(zhí)法的方式。而理論界則對(duì)于其風(fēng)險(xiǎn)警示的概念、來(lái)源途徑以及行政法基礎(chǔ)等內(nèi)容尚未進(jìn)行有力的價(jià)值論證。

雖然食品安全法第一百一十八條、第一百一十九條規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示制度，但是其并沒(méi)有對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)涵作出明確界定。而理論界對(duì)此研究同樣十分薄弱，有學(xué)者認(rèn)為：“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示是一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。消費(fèi)警示、風(fēng)險(xiǎn)公告與食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示之間是競(jìng)合關(guān)系而非差異概念”[1];也有學(xué)者認(rèn)為：“對(duì)監(jiān)管部門(mén)發(fā)布的信息進(jìn)行定性，是構(gòu)建消費(fèi)警示或風(fēng)險(xiǎn)警示制度的基礎(chǔ)?！盵2]。但是，他們都沒(méi)有對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定義，也沒(méi)有對(duì)其動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行深入探討。而站在實(shí)質(zhì)理性的視角，我們可以發(fā)現(xiàn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，是具有食品安全監(jiān)管職權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)存在或者可能存在安全問(wèn)題的食品信息向公眾進(jìn)行預(yù)先的通報(bào)、披露的一種制度。作為公權(quán)力組織的行政機(jī)關(guān)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的主體實(shí)施警示行為的效果通常會(huì)對(duì)行政相對(duì)人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生較大的影響。因而，有必要將其納入到法治的發(fā)展軌道，通過(guò)法律予以明確的規(guī)定和規(guī)范。

因此動(dòng)力機(jī)制，是用作對(duì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)造及構(gòu)造間的相互作用關(guān)系的一種隱喻”[3]，具有目的性、互動(dòng)性、規(guī)范性等特點(diǎn)，并受到情感、環(huán)境、文化和情勢(shì)等因素的影響。因此，動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建往往是一項(xiàng)專業(yè)、復(fù)雜的工程系統(tǒng)。概言之，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制，就是推動(dòng)食品安全警示發(fā)布的各項(xiàng)動(dòng)力因素及其相互作用機(jī)制。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)成

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力系統(tǒng)既具有內(nèi)部的行政機(jī)制的影響，又受到外部因素的推動(dòng)。從應(yīng)然的層面看，我們可以從內(nèi)在和外在兩方面對(duì)其進(jìn)行梳理考察。

（一）內(nèi)在動(dòng)力

內(nèi)在動(dòng)力是引起行政機(jī)關(guān)自覺(jué)、主動(dòng)履行職能的動(dòng)因，其往往在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示中起著牽引性的作用。具體來(lái)說(shuō)，促使職能機(jī)關(guān)自覺(jué)履行食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示職責(zé)有三個(gè)層面的動(dòng)因：首先，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示是政府履行職責(zé)的體現(xiàn)。根據(jù)食品安全法第六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府及其相關(guān)部門(mén)依法對(duì)本行政區(qū)域的食品安全工作進(jìn)行監(jiān)督和管理。其次，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示是打造服務(wù)型政府的必由之路。在維護(hù)社會(huì)食品安全的工作中，行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行普法宣傳、依法進(jìn)行信息公開(kāi)、打擊違法犯罪活動(dòng)等就是打造服務(wù)型政府的體現(xiàn)。

（二）外在動(dòng)力

外在動(dòng)力在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示中起著推動(dòng)作用和監(jiān)督作用。首先，政府之間的監(jiān)督。上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、各個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的信息共享與交流，都是推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的外在動(dòng)力。其次，從消費(fèi)者的角度來(lái)看，消費(fèi)者具有對(duì)食品信息的知情權(quán)。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第八條、食品安全法第十二條都對(duì)消費(fèi)者推動(dòng)食品安全警示作了規(guī)定。若經(jīng)營(yíng)者未能滿足消費(fèi)者的知情權(quán)，后者有權(quán)利通過(guò)詢問(wèn)、投訴甚至訴訟等方式要求相應(yīng)的信息供應(yīng);若公民發(fā)現(xiàn)食品安全存在問(wèn)題，也應(yīng)該向相關(guān)部門(mén)投訴。最后，社會(huì)組織也有權(quán)利推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示。食品安全法涉及的社會(huì)組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等。實(shí)踐中，處于中立地位的社會(huì)組織能夠利用自身的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，直接發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)源，客觀上起到推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的作用。

三、我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制的問(wèn)題透視

在應(yīng)然層面上，根據(jù)食品安全法第一百一十八條的規(guī)定，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示形成了“國(guó)務(wù)院和省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一公布，其他政府部門(mén)收集、分析、報(bào)告”的縱向立體模式。但是，具體到實(shí)然層面上，食品安全事件的頻發(fā)和公共食品衛(wèi)生事件的屢禁不止，充分說(shuō)明我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力還有待加強(qiáng)

（一）內(nèi)在動(dòng)力牽引作用有限

現(xiàn)實(shí)中，內(nèi)在牽引力不足主要來(lái)源于以下幾個(gè)方面：首先，官本位意識(shí)影響行政效率。在我國(guó)傳統(tǒng)文化中官本位思想在人們心中根深蒂固。這就容易造成行政機(jī)關(guān)及其工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄、自覺(jué)性程度不高、職業(yè)精神欠缺。其次，法律規(guī)定本身具有模糊性。例如食品安全法第一百一十八條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行政部門(mén)依據(jù)“各自職責(zé)”公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。但是在食品安全行政執(zhí)法中，部門(mén)之間的權(quán)力界限經(jīng)常不是十分清晰，特別是涉及風(fēng)險(xiǎn)警示的責(zé)任追究，很容易由于推諉、爭(zhēng)奪的爭(zhēng)論，延誤食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的最佳時(shí)機(jī)。再次，現(xiàn)實(shí)環(huán)境復(fù)雜性與易變性的客觀因素。例如在2016年3·15晚會(huì)暴露出“餓了嗎”平臺(tái)監(jiān)管不力案件都暴露出行政機(jī)關(guān)作為“名義上”最大的信息控制者，實(shí)踐中卻常常處于“有心無(wú)力”“有力難使”的尷尬境地。

（二）外在動(dòng)力推動(dòng)作用疲軟

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的外部參與度不夠。首先，人們對(duì)食品信息的真實(shí)來(lái)源無(wú)法知曉。現(xiàn)實(shí)生活中，人們要了解食品的來(lái)源只能依靠產(chǎn)品包裝和經(jīng)營(yíng)者宣傳，至于食品來(lái)源是否真實(shí)，以及食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)是否合格，消費(fèi)者根本無(wú)從知曉。其次，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不完善。在有些領(lǐng)域，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂，國(guó)家、地方、行業(yè)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定混亂。再次，社會(huì)組織參與途徑有限。我國(guó)食品安全法雖然有社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)定，但是僅限于“普及食品安全的法律知識(shí)”等軟措施，而沒(méi)有足夠激發(fā)自身活力的動(dòng)力機(jī)制，所以我國(guó)的社會(huì)組織在食品安全方面積極性普遍不高。

（三）內(nèi)外銜接機(jī)制不完善

首先，外部主體行使權(quán)利具體程序不完善。在2019年曝光的“蝦扯蛋”辣條的生產(chǎn)事件中，無(wú)任何食品安全衛(wèi)生條件生產(chǎn)的辣條分銷全國(guó)，反映出食品安全執(zhí)法力度的疏漏和行政執(zhí)法利益鏈條內(nèi)外銜接機(jī)制的不完善。其次，監(jiān)督者的保障措施不足。食品安全法第一百一十四條規(guī)定，食品安全等行政機(jī)關(guān)接受社會(huì)公眾的“咨詢、投訴、舉報(bào)”、“對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)”。由于了解食品安全詳細(xì)信息的往往是企業(yè)的“內(nèi)部人”，他們一旦舉報(bào)本企業(yè)，輕則面臨失業(yè)危機(jī)，重則面臨打擊報(bào)復(fù)。另外，風(fēng)險(xiǎn)警示的救濟(jì)機(jī)制不足。根據(jù)食品安全法，風(fēng)險(xiǎn)警示已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)行政權(quán)力。實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的違法已經(jīng)在有的國(guó)家出現(xiàn)，例如，“在日本，隨著規(guī)制的緩和，也出現(xiàn)了公開(kāi)當(dāng)事人姓名、公開(kāi)當(dāng)事人違法事實(shí)的做法?！盵4]根據(jù)“有權(quán)利就有救濟(jì)”的法治思想，如果某些公民惡意行使權(quán)利或者行政機(jī)關(guān)違法發(fā)布警示信息，導(dǎo)致企業(yè)利益受到損失，則應(yīng)賦予其進(jìn)一步的維權(quán)措施，來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)利。

四、我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示動(dòng)力機(jī)制的完善路徑

作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示制度的組成部分，其動(dòng)力機(jī)制的推動(dòng)與牽引、平衡與銜接均具有關(guān)鍵作用。如何設(shè)置好、發(fā)揮好食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的動(dòng)力機(jī)制對(duì)于整個(gè)食品安全都具有重要意義。

（一）注重立法完善，優(yōu)化動(dòng)力機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的規(guī)范性文件，在部門(mén)規(guī)章層面，國(guó)家食藥總局先后頒布實(shí)施了《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)承檢機(jī)構(gòu)管理規(guī)定（試行）》、《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》等規(guī)范;在法律層面，僅僅有食品安全法一個(gè)部門(mén)法;而地方立法規(guī)定基本處于空白狀態(tài)。故而，我們需要注重立法及配套制度的完善，優(yōu)化動(dòng)力機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。在此過(guò)程中，我們應(yīng)樹(shù)立服務(wù)行政、權(quán)利保障、權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力規(guī)制等理念，平衡行政機(jī)關(guān)、企業(yè)相對(duì)人和社會(huì)組織的權(quán)利、義務(wù)，從根本上破除長(zhǎng)期存在的官本位思想;其次，不僅要提高立法技術(shù)，減少不確定法律概念在低位階法中的應(yīng)用，完善法律、法規(guī)的解釋?xiě)?yīng)用和最高人民法院指導(dǎo)性案例的立法推廣制度;而且要加強(qiáng)基層立法點(diǎn)籌備建設(shè)，嚴(yán)格依照立法程序，積極聽(tīng)取和征求公眾、社會(huì)建議，專門(mén)立法機(jī)關(guān)要定期針對(duì)新出現(xiàn)的立法議案和爭(zhēng)議社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行討論，回應(yīng)輿論需求。再次，地方立法機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在法律優(yōu)先和法律保留的條件下，積極先行先試，彌補(bǔ)短期實(shí)踐的漏洞，完善相關(guān)的地方立法與制度建設(shè)。

（二）嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化內(nèi)部動(dòng)力的牽引作用

政府對(duì)于食品安全監(jiān)管負(fù)有重要職責(zé)。為推動(dòng)政府職責(zé)內(nèi)部動(dòng)力的發(fā)揮，實(shí)踐中必須嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化內(nèi)部動(dòng)力的牽引作用。具體而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)于可能危及公共食品安全的信息，應(yīng)該通過(guò)法定程序進(jìn)行篩選、甄別和危害性審查，在此過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持分主題執(zhí)行和匿名審查原則，做到信息的收集、審查與公布的“三權(quán)分立”，將法定權(quán)限和職責(zé)落實(shí)到每一個(gè)明確的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。同時(shí)，地方食品安全監(jiān)管部門(mén)要建立區(qū)域內(nèi)的責(zé)任到人機(jī)制，執(zhí)法責(zé)任人要對(duì)本區(qū)域內(nèi)的食品市場(chǎng)進(jìn)行摸底，然后根據(jù)食品的種類、市場(chǎng)的區(qū)域以及食品生產(chǎn)銷售的時(shí)間表等進(jìn)行定期的、常態(tài)化的、不間斷的抽樣檢查，并將每次的抽查結(jié)果以固定的方式和形式向社會(huì)公開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法嚴(yán)格責(zé)任制。

（三）拓寬社會(huì)參與，落實(shí)外部動(dòng)力的推動(dòng)作用

首先，要完善食品安全的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，企業(yè)和地方行政機(jī)關(guān)要以食品安全法中的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為依托，積極完善地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)上級(jí)衛(wèi)生行政主管機(jī)關(guān)備案。其次，要重視大數(shù)據(jù)技術(shù)在社會(huì)參與中的作用發(fā)揮。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用可以解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息的客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確。具體而言，我們可以在“食品安全信息平臺(tái)”基礎(chǔ)上，建立龐大的信息收集、分析、共享和應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)。在此網(wǎng)絡(luò)中，我們不僅可以收集涵蓋各級(jí)行政機(jī)關(guān)和食品藥品管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，而且可以對(duì)食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者的原料采購(gòu)、生產(chǎn)銷售、出廠流向等數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)注和分析。這樣，社會(huì)組織也具備了有利的事實(shí)證據(jù)和便捷的途徑，從而成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示的重要?jiǎng)恿χ巍?/p>

（四）健全救濟(jì)保障，暢通內(nèi)外動(dòng)力的交流機(jī)制

首先，細(xì)化落實(shí)舉報(bào)人“獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”。我們可以參考國(guó)外對(duì)于類似情形的相關(guān)做法，根據(jù)涉案的資金來(lái)確定獎(jiǎng)勵(lì)的比例，以此達(dá)到“激勵(lì)”的目的。特別是針對(duì)貢獻(xiàn)較大的舉報(bào)者，行政機(jī)關(guān)可以采用“推薦就業(yè)”“榮譽(yù)表彰”等方式進(jìn)行“物質(zhì)”和“精神”雙重激勵(lì);對(duì)于特殊情形，也可以對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行人身方面的必要保障。其次，鑒于食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息一旦發(fā)布則會(huì)給相對(duì)的生產(chǎn)企業(yè)造成較大損害，因此救濟(jì)應(yīng)該主要從“事前”“事中”“事后”三個(gè)階段全方位展開(kāi)。具體而言：在“事前”可以引入“預(yù)防性訴訟制度”。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布前，為避免風(fēng)險(xiǎn)警示給相對(duì)人帶來(lái)的重大損害，賦予相對(duì)人其提起訴訟的權(quán)利，由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的原則、程序進(jìn)行審查，當(dāng)然這需要在行政訴訟法的修改中予以完善;在“事中”應(yīng)該完善利益表達(dá)機(jī)制，保障相對(duì)人在行政執(zhí)法階段的陳述權(quán)、辯論權(quán)和申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利，落實(shí)政府信息公開(kāi)制度，保障相對(duì)人的知情權(quán)，對(duì)于違反法定程序的行政執(zhí)法行為，相對(duì)人可以提起行政訴訟和行政復(fù)議;而在“事后”救濟(jì)措施方面，要使行政訴訟法、國(guó)家賠償法等法律法規(guī)依法保障相對(duì)方的合法利益。

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作者：龐鵬，中共重慶市涪陵區(qū)委黨校行政管理與法學(xué)教研部講師

王娜，中共重慶市委黨校法學(xué)研究生

責(zé)任編輯：張 波