公民視角下新《檔案法》的利益平衡問(wèn)題研究

曹 宇 劉艷玲

馬克思曾指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]可見(jiàn)利益是人類追求平等自由和社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力。在改革開(kāi)放之前，我國(guó)的社會(huì)利益訴求是一元化的——“國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔巳康纳鐣?huì)資源，各利益群體之間的利益差別是剛性的。”[2]時(shí)代的進(jìn)步使得利益群體多元化，利益群體之間的沖突促使立法的轉(zhuǎn)變。《檔案法》在立法修訂過(guò)程中也應(yīng)認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題，進(jìn)而在《檔案法》立法中盡量做到緩解利益沖突、謀求利益平衡。本文旨在從利益平衡角度探討目前實(shí)施的《檔案法》及2020 年6 月20 日公布的新《檔案法》（以下稱為新《檔案法》）中的內(nèi)容，試圖探討新《檔案法》中所提出的實(shí)現(xiàn)不同利益群體的利益需求。

一、立法內(nèi)容中權(quán)利與義務(wù)的平衡關(guān)系

“在利益衡量中，強(qiáng)調(diào)利益的分享，理性地尋求和確定相關(guān)各方利益的相似點(diǎn)、相通點(diǎn)乃至相同點(diǎn)，然后根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益的整合”[3]是檔案立法應(yīng)尋求的目標(biāo)。新《檔案法》已經(jīng)將這一理念納入其中，如對(duì)公民利用檔案的權(quán)利的思考、對(duì)不同國(guó)家公民利用檔案的權(quán)利的把握等都體現(xiàn)了新《檔案法》在權(quán)利平衡中所作的努力，但仍有些具體的權(quán)利平衡問(wèn)題值得進(jìn)一步明晰。

1.封閉期的縮短。新《檔案法》將屬于國(guó)家所有的檔案的封閉期由原來(lái)的滿30 年變?yōu)榱藵M25 年。按照現(xiàn)行的《檔案法實(shí)施辦法》，屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20 年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交；屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10 年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交。這就意味著，除了縣級(jí)國(guó)家檔案館外，其他級(jí)別的國(guó)家檔案館都應(yīng)在接收檔案時(shí)便開(kāi)始逐步開(kāi)放檔案。一般而言，檔案館存量檔案的開(kāi)放審核是由檔案館會(huì)同移交機(jī)關(guān)共同完成的，增量的檔案則由檔案形成機(jī)關(guān)或移交單位在移交進(jìn)館時(shí)確定。而對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，如形成單位不明或撤銷的單位所形成的檔案，其開(kāi)放審核仍然需要由檔案館來(lái)完成。

對(duì)于縣級(jí)國(guó)家檔案館，按照《保密法》的規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)、省級(jí)機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定絕密級(jí)、機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)的機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)國(guó)家秘密。且機(jī)密級(jí)和秘密級(jí)的國(guó)家機(jī)密保密期限分別為20 年和10 年。由于縣級(jí)國(guó)家檔案館對(duì)應(yīng)的檔案形成機(jī)構(gòu)中很少有可定密的機(jī)關(guān)單位，其基本不涉及檔案信息是國(guó)家機(jī)密的情況。因而，根據(jù)《保密法》的規(guī)定，縣級(jí)國(guó)家檔案館應(yīng)對(duì)不涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的檔案隨時(shí)開(kāi)放。

封閉期的縮短從權(quán)利平衡角度而言，是公民獲取檔案信息的權(quán)利與國(guó)家保證檔案信息安全的權(quán)利平衡的結(jié)果。在1996 年《檔案法》第一次修訂時(shí)，公眾對(duì)公民利用檔案權(quán)利的認(rèn)知還不夠完善。隨著社會(huì)法治進(jìn)程的開(kāi)展，許多公民在利用檔案時(shí)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自身權(quán)利的保障，如江蘇無(wú)錫的陳先生狀告連云港市檔案館不開(kāi)放檔案一案就是公民利用檔案權(quán)利訴求的表現(xiàn)。在公民爭(zhēng)取檔案利用權(quán)利時(shí)，“如果利益衡量偏離了公共利益的權(quán)衡和整合，就不可能制定出為社會(huì)大多數(shù)成員所接受和認(rèn)可的法律規(guī)范”[4]。因而，可以看出新《檔案法》對(duì)封閉期的縮短是時(shí)代的趨勢(shì)，是公民利益訴求的表現(xiàn)，也是法治社會(huì)建設(shè)的要求。

2.檔案公布權(quán)的保留。檔案學(xué)界早已對(duì)檔案的公布權(quán)有所詬病，其原因是這一權(quán)力的把握不利于利用者對(duì)檔案信息的利用——利用者在公布和傳播時(shí)難以把握其中的尺度，很多情況下利用者只能夠看而不能夠用。檔案公布權(quán)的制定源于檔案部門(mén)對(duì)檔案信息的過(guò)度管制，其設(shè)置的檔案信息防火墻不僅沒(méi)有給檔案部門(mén)帶來(lái)利益，相反卻限制了檔案部門(mén)的信息利用。

隨著《政府信息公開(kāi)條例》和《保密法》的頒布與修訂，檔案部門(mén)更沒(méi)有必要將這一權(quán)力攬入囊中。事實(shí)上，檔案部門(mén)對(duì)許多從政府部門(mén)移交進(jìn)館的檔案了解程度并不高，他們很難獲悉哪些檔案信息應(yīng)該公布、哪些不能公布。雖然在《檔案法》中規(guī)定可“由檔案館或由國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)公布”，但并沒(méi)有明確在何種情況下由國(guó)家檔案館公布、何種情況下由國(guó)家機(jī)關(guān)公布。筆者認(rèn)為，在《政府信息公開(kāi)條例》和《保密法》的支持下，檔案部門(mén)完全可以將這一權(quán)力放棄，交由政府部門(mén)界定，既可以減少工作的壓力又能夠免去因不公布檔案而帶來(lái)的行政訴訟問(wèn)題。

而公民在利用檔案信息時(shí)也同樣存在著這樣的權(quán)利和義務(wù)具有平衡問(wèn)題——他們既可以享有利用檔案并公布的權(quán)利，同時(shí)他們也應(yīng)承擔(dān)因?yàn)楣紮n案信息而帶來(lái)的可能的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，在新《檔案法》中仍然保留著公布權(quán)。筆者認(rèn)為，保留公布權(quán)不僅不利于檔案信息的廣泛傳播，還增大了檔案館在公布中所面臨的各種審核工作量。

3.本國(guó)外國(guó)公民的權(quán)利差異。目前實(shí)施的《檔案法》和1992 年國(guó)家檔案局發(fā)布的《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》中關(guān)于本國(guó)和外國(guó)公民在利用檔案的權(quán)利上有所不同：中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案；港澳臺(tái)同胞以及國(guó)外公民和組織在利用檔案館已經(jīng)開(kāi)放的檔案時(shí)需出具一定的證明材料。這一規(guī)定也是基于中外檔案機(jī)構(gòu)性質(zhì)上的差異。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展一些外國(guó)公民和組織通過(guò)一些途徑獲取檔案信息，其中不乏非法渠道。因此，應(yīng)在源頭上把握哪些檔案信息的擴(kuò)散會(huì)造成對(duì)國(guó)家利益的侵害，并協(xié)同檔案形成機(jī)關(guān)做好檔案的開(kāi)放鑒定工作。

4.檔案出售的權(quán)利。對(duì)于“非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人形成的檔案，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值或應(yīng)當(dāng)保密的”，新《檔案法》第22 條規(guī)定，“所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管”，“對(duì)于保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的”“指定檔案館可以代為保管”，“依法收購(gòu)或者征購(gòu)”,“嚴(yán)禁出賣、贈(zèng)送給外國(guó)人”。雖然《物權(quán)法》規(guī)定了所有權(quán)人對(duì)自己的動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但由于檔案的特殊屬性，使其區(qū)別于一般的商品，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的檔案仍屬于限制流通物。

這種限制檔案流通的思路源于檔案對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保障。社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，努力尋找出公共利益和個(gè)人利益的平衡是所有社會(huì)形態(tài)努力追求的目標(biāo)。檔案買賣是公民的一種自由意志決定的行為，以公權(quán)力不干預(yù)為原則。但是，當(dāng)公民買賣檔案后，其結(jié)果可能會(huì)對(duì)其他人或公共利益產(chǎn)生影響時(shí)，便需要立法者在公民買賣檔案方面進(jìn)行一定的條件限制。

5.代為保管的權(quán)利。新《檔案法》第22 條規(guī)定，非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人形成的檔案，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)保管條件不符合要求或者其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，省級(jí)以上檔案主管部門(mén)可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施。

但現(xiàn)實(shí)工作中有部分特殊的檔案在代為保管時(shí)發(fā)生了所有權(quán)的變化，這恐怕是《檔案法》在立法中也始料未及的，該事件是關(guān)于領(lǐng)袖物件收藏權(quán)的歸屬問(wèn)題。毛主席在湖南省立第一師范學(xué)校的同學(xué)鄒介圭的家中曾有一封毛主席寫(xiě)給他的信件。1977 年，當(dāng)時(shí)的新化縣檔案館派人將信“借閱”后，再也沒(méi)有歸還，鄒家只拿回了一份復(fù)印件。鄒介圭的女兒鄒娟娟調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年“借”出去的這封信，最后一次“露面”是在湖南省檔案館。為此，她多次來(lái)到湖南省檔案館，要求歸還信件。但該館相關(guān)人員表示，偉人的信應(yīng)該由國(guó)家保管，目前這封信已上交中央相關(guān)部門(mén)[5]。

如上所述，只有在保管條件惡劣或其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀的情況下，檔案主管部門(mén)才有權(quán)將保存在公民個(gè)人手中對(duì)國(guó)家有保存價(jià)值的檔案代為保管。且代為保管只是發(fā)生了占有權(quán)的轉(zhuǎn)變，其所有權(quán)不應(yīng)因占有權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移而喪失。雖然該事件屬于特殊事件，但卻不得不引發(fā)思考：《檔案法》中明確規(guī)定的為公民個(gè)人保存的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的檔案是否包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人形成的相關(guān)檔案；“可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全”的狀態(tài)該如何進(jìn)行范圍界定，是針對(duì)檔案實(shí)體安全還是檔案信息安全；公民該如何維護(hù)自己在檔案所有權(quán)受到侵害時(shí)的權(quán)利。雖然《物權(quán)法》賦予了所有者對(duì)私人物品的保護(hù)權(quán)利，但由于檔案屬于“特殊”的“物”，其既具有“文物”特質(zhì)，又具有“保密信息”的特質(zhì)，因而很難完全適用《物權(quán)法》來(lái)保護(hù)檔案的所有權(quán)。

二、權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)

法治社會(huì)的建立不僅需要國(guó)家將法律主體的權(quán)利和義務(wù)予以明確，同時(shí)在法律主體利益遭受侵害時(shí)，權(quán)利救濟(jì)途徑的暢通、有效也是必備的要素?！稒n案法》修訂過(guò)程中也在思考權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，設(shè)置了利用權(quán)利救濟(jì)，卻缺失了行政處罰權(quán)利的救濟(jì)。

1.檔案利用的救濟(jì)權(quán)利。目前所有設(shè)置了信息公開(kāi)法的國(guó)家?guī)缀醵荚O(shè)置了信息公開(kāi)的救濟(jì)渠道，檔案公開(kāi)也屬于信息公開(kāi)的范疇，因而檔案公開(kāi)的救濟(jì)渠道在新《檔案法》中也有所體現(xiàn)。利用權(quán)利是知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，而知情權(quán)往往又與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，若知情權(quán)得不到滿足，可能會(huì)進(jìn)一步影響公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因而利用權(quán)利救濟(jì)是公民利用檔案權(quán)利的一種延伸，也是公民其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要保障。此次在新《檔案法》第二十八條第二款中我們看到了關(guān)于利用權(quán)的權(quán)利救濟(jì)的表述：“檔案館不按規(guī)定開(kāi)放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門(mén)投訴，接到投訴的檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人。”

筆者認(rèn)為這條規(guī)定中仍存在著一些問(wèn)題。第一，向檔案主管部門(mén)投訴，沒(méi)有明確是同級(jí)還是上級(jí)檔案主管部門(mén)。2018 年啟動(dòng)的檔案機(jī)構(gòu)改革改變了以往國(guó)家檔案館和檔案主管部門(mén)“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的關(guān)系，行政管理部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)相剝離。但檔案利用主體在利用權(quán)投訴過(guò)程中并未陳述明確的職級(jí)單位，會(huì)給利用者帶來(lái)一定的困惑。第二，投訴是否是向人民法院提起訴訟的必備前置程序。權(quán)利救濟(jì)分為行政救濟(jì)和民事權(quán)利救濟(jì)。行政救濟(jì)是行政主體在行使行政行為時(shí)對(duì)行政相對(duì)人造成權(quán)利損失和缺位，行政相對(duì)人請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的規(guī)范。檔案主管部門(mén)在其行政行為不當(dāng)時(shí)，檔案行政相對(duì)人可申請(qǐng)行政救濟(jì)。而民事權(quán)利救濟(jì)則是針對(duì)民事行為的一種保障性制度。在國(guó)家檔案館不按規(guī)定提供利用時(shí)，檔案利用者可提起民事訴訟，而民事訴訟是不以仲裁為必要前置程序的。第三，投訴解決的時(shí)效性不明。在新《檔案法》中雖然明確了救濟(jì)渠道，但對(duì)于投訴解決的時(shí)效性問(wèn)題卻沒(méi)有明確規(guī)定，其中解決時(shí)效僅用了“及時(shí)”一詞。檔案主管機(jī)關(guān)的緩慢處理將會(huì)直接影響公民獲取檔案信息的效率。希望在未來(lái)的《檔案法實(shí)施辦法》中可以看到具體的時(shí)效性的規(guī)定。

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。”即使《檔案法》修訂了公民利用的種種權(quán)利，若缺乏明確的救濟(jì)途徑，或救濟(jì)渠道不明晰、救濟(jì)時(shí)效模糊，那么所修訂的檔案利用權(quán)利也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。

2.行政處罰的救濟(jì)權(quán)利?！稒n案法》第五章規(guī)定了法律責(zé)任的問(wèn)題，對(duì)一系列檔案違法行為列出了相應(yīng)的法律責(zé)任。檔案主管部門(mén)作為國(guó)家的檔案行政管理機(jī)關(guān)，被賦予了一定的處罰權(quán)。有權(quán)力便意味著權(quán)力的運(yùn)用不當(dāng)和濫用情況發(fā)生的可能。因而一旦檔案主管部門(mén)超越法律權(quán)限或?yàn)E用自由裁量權(quán)等情況發(fā)生，除了糾正錯(cuò)誤的處罰行為外，檔案行政相對(duì)人也需要有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，特別是要獲得司法上的救濟(jì)。有的時(shí)候合法的檔案行政行為也可能造成檔案行政相對(duì)人的利益受損，在這種情況下，檔案主管部門(mén)也要給予一定的利益補(bǔ)償。

但在新《檔案法》中，我們沒(méi)有看到針對(duì)行政處罰的救濟(jì)途徑的闡釋。雖然可以默認(rèn)一旦行政相對(duì)人的權(quán)利遭受損害時(shí)，均適用于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，但筆者認(rèn)為像利用權(quán)利救濟(jì)在新《檔案法》中有明確闡述一樣，在《檔案法》中增添如何獲取相應(yīng)的行政救濟(jì)渠道也是十分必要的。

三、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德曾說(shuō)：“如果某一社會(huì)中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實(shí)施的法規(guī)，而且還不僅僅是因?yàn)槿舨蛔袷鼐蜁?huì)受到懲罰，而是因?yàn)樗麄兇_信遵守是應(yīng)該的，那么，這個(gè)政治權(quán)威就是合法的。”[6]平衡好檔案法律中的權(quán)利之間的關(guān)系是《檔案法》立法時(shí)所必須關(guān)注的問(wèn)題，若無(wú)法均衡不同權(quán)利主體的利益，則《檔案法》在實(shí)施中必將會(huì)遭遇不同的尷尬和問(wèn)題。