總體國家安全觀下出入境安全防控與治理

齊 凱

(中國人民警察大學(xué) 邊防系，河北 廊坊 065000)

十九大報告提出“堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則?！毙聲r代的出入境安全能力建設(shè)需要“堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”。[1]

一、我國對外開放口岸安全管控面臨的威脅及應(yīng)對

當(dāng)前我國對外開放口岸的主要任務(wù)，一是應(yīng)對發(fā)生影響國家安全和口岸秩序的突發(fā)事件類處置預(yù)案，主要內(nèi)容涉及防內(nèi)潛外逃、重大安保、反恐怖襲擊、口岸緊急疏散與控制、劫持人質(zhì)事件處置等；二是應(yīng)對自然災(zāi)害性突發(fā)事件和人道主義救援類的保障預(yù)案，例如應(yīng)對災(zāi)害性天氣，主要涉及國際救助等內(nèi)容；三是毗鄰國家發(fā)生武裝沖突及社會動蕩類的保障預(yù)案，例如群體性事件類的，主要內(nèi)容涉及邊境管控、群體性闖關(guān)、難民安置等。例如2018 年5 月12 日凌晨6 時45 分左右，云南德宏州瑞麗市相鄰的緬甸木姐地區(qū)發(fā)生武裝沖突事件，流彈已打入我境內(nèi)，導(dǎo)致邊民涌入我境內(nèi)。

（一）立足口岸類型和特點，積極演訓(xùn)檢驗

我國的對外開放口岸的地理環(huán)境和安全形勢差異很大，口岸職能部門要積極結(jié)合自身職責(zé)任務(wù)對安全管控工作進行積極的預(yù)想，并結(jié)合自身實際制定各類保障預(yù)案，確保預(yù)有準(zhǔn)備、快速反應(yīng)。例如緬甸木姐沖突中，我方口岸第一時間啟動《邊境維穩(wěn)應(yīng)急處置工作預(yù)案》，積極妥善做好入境躲戰(zhàn)邊民的安置工作，防止非法滲透，確保邊境口岸的安全穩(wěn)定和出入境人員的生命財產(chǎn)安全。拉動演訓(xùn)主要檢驗應(yīng)急指揮、遠程機動、裝備保障、組織管理力、綜合保障和處突實戰(zhàn)等能力是否能夠做到快速反應(yīng)、協(xié)同配合、有效處置。[2]

（二）處置力量靠前配置，精準(zhǔn)高效拉動

對外開放口岸發(fā)生的處突、救援等任務(wù)通常得到的準(zhǔn)備時間很短，大量的保障準(zhǔn)備工作需在短時間內(nèi)快速完成。我國口岸職能部門需要以總體國家安全觀為指導(dǎo)，以提高安全管控保障時效為著眼點，在口岸執(zhí)行各類任務(wù)時，靠前配置保障力量，縮短處置行動的空間距離和時間差。對外開放口岸安全管控保障工作應(yīng)根據(jù)空間和任務(wù)的需要，建立預(yù)警監(jiān)控機制，機動力量靠前配置，推動口岸管控措施從低效滯后到高效精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)口岸安全保障的立體化覆蓋。

（三）圍繞管控任務(wù)規(guī)律，控制有效到位

隨著我國對外開放程度的不斷提升，出入境人員和交通運輸工具“大進大出、快進快出”，口岸現(xiàn)場情況變化迅速。隨著應(yīng)急事件的階段性發(fā)展，安全管控任務(wù)經(jīng)常做出調(diào)整或變更，應(yīng)注重在處置行動的不同時期、不同階段判明重點，根據(jù)處置行動的總意圖，預(yù)測事件的發(fā)展態(tài)勢，在有效管控與持續(xù)保障間實現(xiàn)有效連通，著眼任務(wù)重點和行動急需，形成防范、控制、治理的綜合保障模式，為處置任務(wù)提供充分有力支持。

二、新時代我國口岸安全管控形勢的變化和挑戰(zhàn)

近年來，我國積極參加打擊跨境犯罪、遣返引渡、國際救助等方面的國際合作，口岸治理的措施和成效受到國際社會的一致認(rèn)同和贊許。隨著全球化浪潮的不斷沖擊和國際形勢的風(fēng)云變化，對外開放口岸發(fā)生危害國家安全和正常秩序的新情況不斷出現(xiàn)，安全管控形勢不容樂觀，需要在探索規(guī)律上求深化，消除模糊認(rèn)識，不斷探索口岸管控的新特點和新規(guī)律，用新思路、新對策解決口岸管控中出現(xiàn)的新情況、新問題。

（一）口岸治理國際合作機制上偏向保守和局限

我國參加或締結(jié)的國際條約、地區(qū)性條約中涉及國際執(zhí)法聯(lián)合行動的合作范圍較窄，加之國際形勢的影響，制約著跨境口岸治理合作的深入開展。雖然當(dāng)前國際社會認(rèn)識到口岸犯罪行為的危害性和國際合作的必要性，但在具體的合作與打擊口岸犯罪的細節(jié)問題上受到國家利益、社會意識形態(tài)、國家間關(guān)系等因素的影響，口岸合作的內(nèi)容和形式偏向保守和局限[3]，往往出現(xiàn)數(shù)據(jù)壁壘、管控隔閡、聯(lián)動受阻等問題，難以對恐怖主義進行源頭上的打擊，跨境犯罪對口岸安全構(gòu)成直接、現(xiàn)實的危險。例如非法出入境案件中證件信息與本人真實身份的脫節(jié)是極為嚴(yán)重的查控隱患，但國際執(zhí)法合作中情報交換的范圍僅限于法律文件資料、有關(guān)人員的犯罪記錄以及戶籍信息，并不包括國際化犯罪分子的社會關(guān)系、個人財產(chǎn)等個人數(shù)據(jù)，使部分不準(zhǔn)入境人員可以變換身份偷渡。

（二）跨部門行動的職責(zé)定位需要更加明確

口岸執(zhí)法合作行動涉及警務(wù)、軍事、行政管理等多個領(lǐng)域。我國對于口岸管理協(xié)作的規(guī)定多見于部門規(guī)章以及其他的決定、命令、指示，缺乏高層級法律法規(guī)的支持，常常導(dǎo)致涉外聯(lián)合行動法律依據(jù)不足，使各部門聯(lián)合行動時的權(quán)利與義務(wù)不是十分明確，造成在各領(lǐng)域各自為戰(zhàn)、聯(lián)動失效等問題，難以形成有效合力，制約了合作行動的處置效果。需要對參與口岸執(zhí)法跨部門行動人員的法律地位、出入境管理、刑事管轄等內(nèi)容更加明確，促成不同部門、層級政府間形成合力，建立有針對性的聯(lián)合訓(xùn)練和聯(lián)勤機制。

（三）打擊恐怖主義和跨境犯罪手段有待于提升

口岸現(xiàn)場的客觀環(huán)境不允許逐人逐證進行仔細核查，需要系統(tǒng)化的處置策略，如在口岸發(fā)現(xiàn)爆炸裝置后對于排爆現(xiàn)場處置的組織、指揮、保障和對于其他人員的疏散、安檢、篩查。當(dāng)前反恐形勢和非傳統(tǒng)安全威脅因素不斷交織演變，口岸情報信息搜集、分析研判、處置應(yīng)對能力在既有框架局限性明顯，應(yīng)對口岸動態(tài)變化不夠迅速有效，需要整合現(xiàn)有的分散信息資源、數(shù)據(jù)、方案、裝備和研究成果，形成系統(tǒng)化的口岸防范機制或先發(fā)制人的政策，在戰(zhàn)略層上應(yīng)對恐怖主義和跨境犯罪。例如英國的“4P”政策：追蹤（Pursue），指逮捕和起訴恐怖主義嫌疑人；防范(Prevent)，指的是防范極端情況；保護(Protect)，指加大邊境口岸安檢力度，強化運輸系統(tǒng)的安全性，改善人口密集場所安全；準(zhǔn)備(Prepare)，指確保各個機構(gòu)就位，能夠在恐怖發(fā)生時采取措施。強調(diào)必須盡早偵測恐怖威脅，防止恐怖活動威脅到更大范圍。[4]

（四）新科技研發(fā)與裝備應(yīng)用相對滯后

隨著人工智能、3D 打印、仿生學(xué)等技術(shù)的發(fā)展，過去的傳統(tǒng)方式已經(jīng)越來越難以滿足國家安全的需要，國際犯罪活動更加專業(yè)化、智能化，科技領(lǐng)域的較量越發(fā)激烈。過去從純業(yè)務(wù)層面可以分析、判定的問題，現(xiàn)在需要多角度、全方位去分析應(yīng)對犯罪手段的新變化。例如過去憑經(jīng)驗肉眼就可以識別判斷的偽假證件仿真度越來越高、自助通關(guān)中發(fā)現(xiàn)有通過3D 打印指紋模和面具冒名頂替的人員出現(xiàn)等。

三、我國對外開放口岸安全管控能力的探索和展望

我國對外開放口岸安全管控工作需要維護良好的口岸通關(guān)秩序、打擊偷渡和走私等跨國犯罪行為、防范恐怖及分裂活動的滲透破壞，需要立足現(xiàn)實特點，積極研究未來任務(wù)的變化與發(fā)展，充分借鑒國外先進技術(shù)和治理模式，加強國際間的信息分享和合作對話，提升口岸和出入境領(lǐng)域雙向或多邊控制能力，推進情報搜集與預(yù)警監(jiān)測能力的建設(shè)，適時增添能夠適應(yīng)未來任務(wù)需要的高科技裝備，不斷提高應(yīng)對各種突發(fā)事件的管控處置能力和保障支援能力，確保能夠快速拉出、保障打贏，有力維護好國門安全。

（一）加強國際間的信息分享和合作對話

對外開放口岸作為國際交流的橋頭堡，應(yīng)加強國際間口岸治理的對話和合作，積極通過上合組織、國際移民、海事、民航組織等國際組織開展口岸協(xié)作，探討在國家間建立更密切的互動關(guān)系，共同應(yīng)對非法移民、跨境犯罪等世界難題。例如我國已與國際移民組織開展了移民能力管理培訓(xùn)項目的合作，通過研討出入境人員管理和證件查驗方面的共性問題和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升了移民管理領(lǐng)域的國際互信和共管能力。又比如可以利用聯(lián)合國地理信息系統(tǒng)技術(shù)，將邊境保護和出入境信息整合到一個全球數(shù)據(jù)庫中，將極大提升國際邊境管控的效能。

（二）加強口岸和出入境領(lǐng)域的雙向或多邊控制

我國各毗鄰口岸的管理資源和控制能力分布不均勻，如果發(fā)生難民危機、邊境沖突等情況，常規(guī)準(zhǔn)備往往難以應(yīng)對形勢需求。可以考慮設(shè)置口岸相互間的支援力量和聯(lián)勤機制，協(xié)調(diào)毗鄰國家和地區(qū)及國際組織建立執(zhí)行與支援保障體系，并將志愿組織等非政府部門納入其中，協(xié)助完成人道主義保障任務(wù)，防止毗鄰口岸局勢失控后非法移民的無序流動和跨境犯罪在國家間的滲透。例如國際口岸間對于“一帶一路”沿線的跨國投資與建設(shè)項目的保障和合作，能夠有效維護沿線國家的合法權(quán)益和財產(chǎn)安全，有助于形成國家利益共同體。

（三）建立協(xié)調(diào)高效的口岸合作治理機制

口岸機關(guān)應(yīng)明確口岸間跨部門合作的職能和任務(wù)，加強相互間的執(zhí)法協(xié)作和資源共享，深化與反恐部門的核查反饋和信息互通，形成口岸定期會議制度，制作聯(lián)勤方案，劃分勤務(wù)區(qū)域，優(yōu)化力量配置，建立勤務(wù)對接制度，明確主體處置、協(xié)助、指揮等部門間的具體分工，建立從上到下的協(xié)調(diào)合作機構(gòu)，形成本口岸專業(yè)的人員保障隊伍，定期進行圖上作業(yè)、實物操練、計算機模擬、實兵演練、心理干預(yù)等教練活動，形成統(tǒng)一部署的聯(lián)防聯(lián)勤機制，在國家安全受到威脅時，能夠突破條塊分割，直接指揮口岸力量快速處置。

（四）加強情報搜集與預(yù)警監(jiān)測能力的建設(shè)

加強情報搜集與預(yù)警機制建設(shè)，提升信息的收集、分析和戰(zhàn)略規(guī)劃能力，科學(xué)預(yù)測形勢任務(wù)需要。及時收集敵社情和網(wǎng)絡(luò)輿情，對于口岸轄區(qū)的敵社情、氣候變化、事故隱患和可能引發(fā)突發(fā)事件的因素做到心中有數(shù)。及時收集各大論壇貼吧、微信、微博的輿情信息，關(guān)注境外媒體和社交網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)報道并作出分析研判，對突發(fā)事件的發(fā)生和次生危害做好思想和行動上的準(zhǔn)備，組織處置力量做好遂行任務(wù)的準(zhǔn)備，并善于預(yù)見事態(tài)發(fā)展過程的變化情況，發(fā)生事件后能夠緊跟態(tài)勢的發(fā)展控制事態(tài)和次生危害，保障正常的口岸秩序。

（五）建立因地制宜的集群化支援保障體系

因地制宜的集群化支援保障體系對于延續(xù)口岸突發(fā)事件中的處置管控能力至關(guān)重要。我國地域遼闊，跨省、區(qū)處置突發(fā)事件已形成常態(tài)。應(yīng)區(qū)分地域背景特點，以不同口岸的管控保障需求為前提，建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的區(qū)域支援保障集群，根據(jù)不同口岸的業(yè)務(wù)類型及可能發(fā)生的事件類別，預(yù)先對區(qū)域范圍內(nèi)保障需求進行科學(xué)評估和動態(tài)監(jiān)測，整合地域間的人員、物資、裝備、設(shè)施等保障資源，遂行重大管控任務(wù)時保證周邊區(qū)域的支援力量快速集結(jié)、應(yīng)急物資齊全有效、行進渠道通暢、及時融入行動。

（六）提高口岸管控裝備和科技應(yīng)用的升級換代

針對新形勢下的口岸管控需求，靠前站位更新?lián)Q代裝備配置和加大科技研發(fā)，配備特需設(shè)備器材和新型技術(shù)裝備。防爆處突要有能夠提前預(yù)防、檢測出炸藥和危化品等恐怖襲擊手段的能力；通迅器材能夠滿足信息化治安防控的處置要求；應(yīng)急準(zhǔn)備能夠保障車輛、醫(yī)療、警械、心理干預(yù)迅速到位；醫(yī)療救援等配置的防護裝備能夠達到保防官兵生命安全的級別，技術(shù)裝備能夠適應(yīng)執(zhí)法執(zhí)勤環(huán)境和非傳統(tǒng)安全形勢變化的需要。

展望未來，今后需要更多的高科技產(chǎn)品應(yīng)用在口岸管控領(lǐng)域。比如在出入境自助通關(guān)身份檢查中查驗虹膜信息和比對三維人像，移動警務(wù)通和桌面云平臺更加普及，在發(fā)放證件中應(yīng)用區(qū)塊鍵技術(shù)，在行李物品檢查中使用AI 安檢排爆系統(tǒng)和3D 全息人體檢查儀，對口岸限定區(qū)域的監(jiān)控和巡查中使用無人航空器、無人駕駛汽車，由此打造口岸立體化管控能力。

對外開放口岸保持安全有序的通關(guān)環(huán)境，有力打擊恐怖主義、販毒、偷渡、走私等跨境犯罪活動，不僅是我國維護國邊境安全的需要，也是承擔(dān)國際安全義務(wù)的重要形式。隨著我國治理能力的提升和國際互信合作的深入發(fā)展，加之更多高科技產(chǎn)品的研發(fā)應(yīng)用，口岸管控領(lǐng)域的現(xiàn)代化和智能化將有力地保障對外開放和國際交往，為我國在世界上樹立良好的國際聲譽和形象。