試論行政協(xié)議的法律救濟

王丹

摘要 近幾年來，伴隨政府加快行政體制改革，加之政府大力開展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，行政協(xié)議大量出現(xiàn)在人們視野當中，由此引發(fā)的爭議也逐漸增多。行政協(xié)議雖然帶有協(xié)議的性質(zhì)，但不屬于一種民事行為。作為一種特殊的行政行為，其引發(fā)爭議后如何對權(quán)利人予以救濟，是行政法學(xué)領(lǐng)域需要思考的重大課題。我國現(xiàn)行行政領(lǐng)域法律法規(guī)對該領(lǐng)域的規(guī)定不多，存在許多立法空白，導(dǎo)致司法實務(wù)中人民法院在處置該類案件時存在困境。因此，本文認為有必要從理論層面就行政協(xié)議法律救濟這一問題展開探討，明確行政協(xié)議的救濟路徑。

關(guān)鍵詞 行政協(xié)議 審判 界定 法律救濟

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.060

一、行政協(xié)議的概述

（一）行政協(xié)議的概念

2015年修訂的《行政訴訟法》中，立法者雖然對行政協(xié)議的內(nèi)容予以了規(guī)定，但卻并未就其概念予以明確。最高院在其出臺的司法解釋中，對行政協(xié)議予以了明確。最高院認為：該協(xié)議是具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，協(xié)議主體是公民、法人或其他組織與行政機關(guān)，訂立協(xié)議的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標或公共利益，訂立協(xié)議不能超過行政機關(guān)的職權(quán)范圍。在處理行政協(xié)議糾紛之前，必須要對某一協(xié)議進行界定，判斷其是否屬于行政協(xié)議…。如果不屬于行政協(xié)議，就無需適用行政領(lǐng)域的法律法規(guī)。因此，行政協(xié)議的界定直接影響到司法實踐的爭議結(jié)果，有必要對其進行概念界定。從最高院的出臺的司法解釋來看，我們可以從四個層面來對該協(xié)議進行界定。

第一，主體方面。必須有一方是行政機關(guān)，這是其與民事協(xié)議最大的區(qū)別。雖然行政機關(guān)之間也能夠簽訂行政協(xié)議，但司法實踐中更具有可探討性、爭議性和普遍性的是行政相對人與行政機關(guān)簽訂的協(xié)議。因此，本文也只對該種協(xié)議進行闡述。第二，目的方面。行政協(xié)議法律關(guān)系雙方訂立該協(xié)議的目的必須是為了公共利益或者行使行政職能。純粹以私益為目的的協(xié)議不屬于行政協(xié)議的范疇，而應(yīng)當屬于民事協(xié)議的范疇。第三，職責(zé)方面。行政機關(guān)在訂立該協(xié)議時不能越權(quán)和擅權(quán)，必須在法定職責(zé)范圍內(nèi)與另一方訂立協(xié)議。第四，權(quán)利義務(wù)方面。行政協(xié)議法律關(guān)系中，雙方地位是不對等的，這是其與民事協(xié)議的重要區(qū)分。從某種意義上而言，這種不對等使得行政協(xié)議雙方之間趨向于一種管理與被管理的關(guān)系。綜上所述，在把握何為行政協(xié)議時，應(yīng)當從以上四個層面來界定行政協(xié)議，領(lǐng)悟行政協(xié)議的內(nèi)涵的精神，進而將其與民事協(xié)議區(qū)分開來。

（二）行政協(xié)議的性質(zhì)

行政協(xié)議雖然帶有協(xié)議二字，但其與普通的協(xié)議有著明顯的區(qū)別——其是以維護公共利益和執(zhí)行公務(wù)為目的簽署的協(xié)議。這就使得行政協(xié)議既具有行政性，又具有一定的契約性。第一，行政協(xié)議的行政性。首先，前文已述，行政協(xié)議中至少有一方是行政主體。行政主體具有行政性，其與另一方簽訂的協(xié)議自然具備行政性。其次，行政協(xié)議在公共需要和工作需要時，可以根據(jù)法律的規(guī)定對行政協(xié)議進行單方變更和單方解除。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是為了保障公共利益的實現(xiàn)，維護行政優(yōu)益權(quán)。最后，雙方締結(jié)行政協(xié)議的基礎(chǔ)和前提和行政法律關(guān)系，沒有行政法律關(guān)系，就不存在行政協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，行政協(xié)議具有契約性。行政協(xié)議歸根到底是協(xié)議，其具有協(xié)議的共性，本質(zhì)上是一種雙方合意達成的合同，故具有契約性。這種契約性表現(xiàn)在，行政協(xié)議雙方必須嚴格遵守契約精神，按照協(xié)議中的內(nèi)容嚴格履行。非因法定事由，行政主體不得隨意單方面變更協(xié)議中的內(nèi)容，不得利用職權(quán)侵害另一方的合法權(quán)益。任何一方有違約，都應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任。

二、我國行政協(xié)議法律救濟現(xiàn)狀

（一）明晰了行政協(xié)議的概念和受案類型

一方面，最高院出臺的司法解釋中，對行政協(xié)議的概念進行了界定，解決了司法實踐中行政協(xié)議認定難的困境，為審判人員以及司法實務(wù)人員提供了指引，也將其與民事協(xié)議進行了區(qū)分。明確行政協(xié)議的概念，有效減少了“同安不同判”的現(xiàn)象，實現(xiàn)了法理與情理的有機結(jié)合。另一方面，最新的行政訴訟法以及最高院的司法解釋皆對受案類型予以了明確?！缎姓V訟法》第12條采用列舉式的立法技術(shù)，明確了行政協(xié)議的受案范圍，根據(jù)該條的規(guī)定，土地、房屋等征收征用補償協(xié)議以及政府特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當屬于人民法院受案范圍。最高院的司法解釋則表述更為寬泛，在此基礎(chǔ)上設(shè)置了一個兜底條款。司法解釋將“其他行政協(xié)議”納入到人民法院受案范圍，無疑能夠更好地解決司法實踐中出現(xiàn)的問題。

（二）對訴訟時效和管轄予以了規(guī)定

一方面，最高院司法解釋中有區(qū)分性的規(guī)定了行政協(xié)議的訴訟時效。根據(jù)該解釋第12條的規(guī)定，不同的起訴緣由，適用不同的訴訟時效。其一，如果是因行政機關(guān)單方變更協(xié)議內(nèi)容或者解決協(xié)議引發(fā)的爭議，應(yīng)當適用《行政訴訟法》中關(guān)于訴訟時效的規(guī)定Ⅲ。其二，如果是因行政協(xié)議履行情況引發(fā)的爭議，應(yīng)當適用《民事訴訟法》中關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。另一方面，相較于《行政訴訟法》，最高院司法解釋中對管轄問題予以了明確化。根據(jù)該解釋第13條的規(guī)定，案由為行政協(xié)議糾紛的案件，應(yīng)當屬于行政訴訟的范疇。這就表明該類案件不能在民事庭進行審理，只能在行政庭進行審理。該規(guī)定將以往模糊不清的管轄問題明確化，為司法實踐提供了指引。

（三）明確部分內(nèi)容可以適用民事法律規(guī)范

《行政訴訟法》明確規(guī)定對于財產(chǎn)保全、期間、調(diào)解、終結(jié)訴訟等等相關(guān)內(nèi)容，可以適用《民事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定。這對于彌補行政協(xié)議領(lǐng)域的立法空白具有重要意義，可以填補《行政訴訟法》中的法律空缺，為審判人員提供明確的法律適用。

三、我國行政協(xié)議法律救濟存在的問題

（一）受案范圍難以把握

雖然最高院司法解釋中規(guī)定“其他行政協(xié)議”也屬于行政訴訟受案范圍，但是這種原則性的規(guī)定無疑不具有很好的操作性，并不能從根本上解決行政協(xié)議受案范圍問題。司法實踐中，政策信貸領(lǐng)域、政府采購領(lǐng)域、國有資產(chǎn)出售領(lǐng)域、國有資產(chǎn)出租領(lǐng)域以及國有資產(chǎn)承包經(jīng)營領(lǐng)域的合同是歸入行政訴訟程序還是民事訴訟程序，仍然會給合同雙方帶來困擾，影響訴訟效率。

同時，這種原則性的規(guī)定勢必使得人民法院自由裁量權(quán)過大，同一協(xié)議適用不同的訴訟程序，會直接導(dǎo)致訴訟結(jié)果不同，對當事人權(quán)益影響也較大。司法實踐中，部分審判人員依靠主觀判斷將行政協(xié)議納入到民事訴訟受案范圍的情況依然存在，不利于保護當事人的合法權(quán)益，也容易滋生司法腐敗。

（二）行政協(xié)議不能仲裁

根據(jù)《仲裁法》的相關(guān)規(guī)定，行政協(xié)議不能仲裁，仲裁法最近一次修訂是在2009年，那時我國現(xiàn)實生活中尚未大量出現(xiàn)行政協(xié)議。但伴隨行政訴訟法的修訂以及相關(guān)司法解釋的出臺，行政協(xié)議是否能夠仲裁是一個需要解決的課題，行政協(xié)議一方面具有雙方當事人的合意，假定雙方事先在協(xié)議中約定仲裁條款，而一味排除仲裁條款的效力，有待商討。同時，全盤否定行政協(xié)議中的仲裁條款，有可能不利于對當事人權(quán)益進行保護。例如，行政協(xié)議中的行政相對人大多數(shù)為企業(yè)，許多企業(yè)習(xí)慣于將爭議提交仲裁委進行仲裁，其對于仲裁的理解更深。在行政機關(guān)同意仲裁的前提下，否定其申請仲裁的權(quán)利，不利于對行政相對人進行保護。

（三）行政機關(guān)不具有訴權(quán)，舉證責(zé)任存在單向性

一方面，根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，只有行政相對人具備訴權(quán)，行政機關(guān)的訴權(quán)被法律排除在外。本文認為，該條款的規(guī)定損害了行政機關(guān)的訴訟權(quán)利，不利于行政機關(guān)走司法救濟途徑。另一方面，從舉證責(zé)任上看，我國只有行政訴訟中的舉證責(zé)任存在單向性，所謂單向性，就是指行政機關(guān)應(yīng)當負擔(dān)舉證責(zé)任，行政相對人在行政協(xié)議中并不負擔(dān)舉證責(zé)任。本文認為，單純要行政機關(guān)進行單方面舉證，過于保護行政相對人的權(quán)益，這是有失公允的。如何不過分犧牲行政相對人權(quán)益，又確保判決的公正性，是現(xiàn)階段需要解決的問題。

四、完善行政協(xié)議法律救濟機制的建議

（一）拓寬并明晰受案范圍

未來在修訂《行政訴訟法》或者出臺司法解釋時，有必要拓寬并明晰受案范圍。本文認為，可以將行政協(xié)議劃分三大類。第一類，行政機關(guān)濫用職權(quán)引發(fā)糾紛的協(xié)議，這種行政協(xié)議中，原告大多為行政相對人。第二類，行政相對人違反契約精神，不按照協(xié)議規(guī)定內(nèi)容行使權(quán)利和履行義務(wù)，延遲政策落實效率，對行政機關(guān)行政行為造成干擾，且行政機關(guān)不能變更或解除合同的，行政機關(guān)可以向法院起訴。第三類，因行政協(xié)議中的具體實質(zhì)內(nèi)容引發(fā)爭議，雙方均可向法院進行起訴。除此之外，未來在修訂《行政訴訟法》或者出臺司法解釋時也可以繼續(xù)沿用列舉式的立法技術(shù)，將具體的受案范圍一一列舉。

（二）完善仲裁制度

《仲裁法>最近一次修訂是在2009年，其中部分內(nèi)容已經(jīng)不能與審判實踐接軌，不能與行政法領(lǐng)域接軌。因此，有必要修訂《仲裁法》，適當放開行政協(xié)議禁止仲裁的限制。本文認為，行政協(xié)議具有協(xié)議性，其中部分內(nèi)容是可以仲裁的，不應(yīng)全盤否認行政協(xié)議中的仲裁條款。在行政協(xié)議中，與法律強制性規(guī)定有關(guān)、與公共利益相關(guān)的內(nèi)容不能仲裁。在行政協(xié)議中，涉及到違約金、補償金、賠償金以及協(xié)議履行期限的條款，是雙方可以合意協(xié)商的，此類內(nèi)容應(yīng)當允許當事人申請仲裁。因此，未來在修訂《仲裁法》時可以適當放開行政協(xié)議禁止仲裁的限制，更加全方位保護當事人的合法權(quán)益，增加當事人進行法律救濟的途徑。

（三）賦予行政機關(guān)訴權(quán)，舉證責(zé)任需具有雙向性

一方面，未來修訂《行政訴訟法》時應(yīng)當賦予行政機關(guān)訴權(quán)，規(guī)定在一些特定情況下行政機關(guān)可以進行起訴。例如，行政相對人違反契約精神，不按照協(xié)議規(guī)定內(nèi)容行使權(quán)利和履行義務(wù)，延遲政策落實效率，對行政機關(guān)行政行為造成干擾，且行政機關(guān)不能變更或解除合同的，行政機關(guān)可以向法院起訴。此時，行政機關(guān)不具有優(yōu)益權(quán)，否定行政機關(guān)的訴權(quán)，不利于對行政機關(guān)進行保護。另一方面，完善行政協(xié)議領(lǐng)域關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定。本文認為，行政機關(guān)需要證明的內(nèi)容包括簽訂協(xié)議的法律依據(jù)、自身是否具有簽訂行政協(xié)議的資格、單方面變更協(xié)議內(nèi)容的合法性以及單方面解除協(xié)議的合法性。對于涉及賠償金、補償金、履行期間和履行方式的內(nèi)容，則應(yīng)當堅持“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則。這是因為上述條款中，雙方意思自治因素較大，行政機關(guān)并沒有運用行政特權(quán)，完全要求行政機關(guān)承擔(dān)上述舉證責(zé)任，有失公允。

五、結(jié)語

現(xiàn)階段，相較于國外，我國關(guān)于行政協(xié)議的研究仍有待深入，在行政協(xié)議的定位以及行政協(xié)議體系上還未形成通說觀點，這無疑不利于搭建一套系統(tǒng)完整的行政法律救濟機制。筆者相信，伴隨我國法治進程的加快，我國行政協(xié)議法律救濟制度會有所完善，行政協(xié)議在社會中的運用也會愈發(fā)的廣泛。本文系統(tǒng)對行政協(xié)議的法律救濟制度展開了闡述，提出了自己關(guān)于完善該制度的相關(guān)建議。但由于筆者收集資料和分析資料能力有限，文中難免存在疏漏，希望在未來能夠加以改進。