監(jiān)獄工作改革探索與展望

●路 麗

一、引言

監(jiān)獄作為體現(xiàn)國(guó)家文明程度的重要窗口和社會(huì)治安管理的基本指標(biāo)，在國(guó)家法治工作建設(shè)中舉足輕重。2017年10月，黨的十九大對(duì)新時(shí)代全面深化改革提出了一系列新要求新部署。而監(jiān)獄體系作為司法建設(shè)的重要組成部分，也在司法部認(rèn)真貫徹落實(shí)十九大精神的推動(dòng)下加快了深化監(jiān)獄體制機(jī)制改革的進(jìn)程。

現(xiàn)今生產(chǎn)力高速發(fā)展的新時(shí)代下，人民對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的需求日益提升，監(jiān)獄也需要承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。在確保社會(huì)安全穩(wěn)定、維護(hù)公平正義、保障人民利益的同時(shí)，監(jiān)獄在展現(xiàn)社會(huì)的文明風(fēng)貌以及樹(shù)立國(guó)家的政治形象等方面面臨著更多期待。而在加強(qiáng)罪犯再社會(huì)化、提高罪犯改造質(zhì)量、最大限度減少社會(huì)不穩(wěn)定因素等方面，中央也對(duì)監(jiān)獄體系提出了更高的要求。

為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，更好地履行監(jiān)獄職能，自2008年始，我國(guó)全面實(shí)行監(jiān)獄體制改革。十余年來(lái)，監(jiān)獄改革取得了階段性成果，新型監(jiān)獄管理運(yùn)行體制初步建立，影響和制約監(jiān)獄工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性等問(wèn)題正在被逐步解決。

目前，監(jiān)獄改革已步入“保障有力、職能回歸、治本安全、質(zhì)量合格”的制度完善階段。隨著監(jiān)獄改革新階段的開(kāi)始，在深入徹底推進(jìn)監(jiān)獄體制改革的進(jìn)程下，對(duì)于實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄職能回歸、使監(jiān)獄企業(yè)更好地服務(wù)于監(jiān)管改造等方面，仍有諸多問(wèn)題需要探索和思考。

二、監(jiān)獄企業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）監(jiān)獄企業(yè)的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)十余年的監(jiān)獄體制改革，“全額保障、監(jiān)企分開(kāi)、收支分開(kāi)、監(jiān)社分開(kāi)”規(guī)范運(yùn)行的監(jiān)獄體制改革已取得如下的階段性成效：確立了監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的全額保障制度，基本實(shí)現(xiàn)了監(jiān)獄財(cái)政經(jīng)費(fèi)全額保障。監(jiān)企分開(kāi)初步完成，建立了監(jiān)管改造和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩套分管體系。財(cái)務(wù)分開(kāi)管理機(jī)制初步形成，監(jiān)獄財(cái)政經(jīng)費(fèi)收支與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收支分賬核算。

（二）監(jiān)獄企業(yè)的問(wèn)題

目前改革既定任務(wù)的落實(shí)仍然不夠徹底，監(jiān)獄體制改革還存在著一些不足和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下五點(diǎn)：監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障不全面，基本支出項(xiàng)目和科目不健全，且保障標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致監(jiān)獄運(yùn)維經(jīng)費(fèi)緊張、監(jiān)獄基本建設(shè)資金和罪犯醫(yī)療救治費(fèi)用存在較大缺口。監(jiān)企分開(kāi)尚未完全到位，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)費(fèi)尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的收支分離，財(cái)政方面仍然存在經(jīng)費(fèi)混用的現(xiàn)象。監(jiān)獄改革覆蓋的領(lǐng)域范圍不完全，監(jiān)獄的組織架構(gòu)以及管理制度等方面依然存在部分功能性的缺失，在這些方面仍需優(yōu)化完善。過(guò)去監(jiān)獄企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為主的舊思維未被根本轉(zhuǎn)變，監(jiān)獄企業(yè)的工作重心服務(wù)于監(jiān)獄改造的新思維仍不夠深入。導(dǎo)致在改良生產(chǎn)方式、創(chuàng)新職工管理等方面的改革較為乏力、監(jiān)獄改革成果作用發(fā)揮不夠充分，監(jiān)獄罪犯改造工作的中心地位亟待進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)提升。對(duì)監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的分別考核評(píng)價(jià)體系還未建立，兩者長(zhǎng)期共用一套考評(píng)體系直接導(dǎo)致了監(jiān)企難以分開(kāi)的根本性問(wèn)題等。

三、監(jiān)獄企業(yè)改革的發(fā)展期望

面對(duì)上述問(wèn)題，在鞏固上階段改革成果的基礎(chǔ)上，仍需繼續(xù)深化改革，梳理總結(jié)目前監(jiān)獄實(shí)踐中存在的短板和問(wèn)題，進(jìn)一步完善監(jiān)獄管理體制。將重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作為深化改革的著力點(diǎn)和突破口，針對(duì)性地提出創(chuàng)新改革方略、踐行深化改革措施，在解決問(wèn)題的過(guò)程中進(jìn)一步增強(qiáng)改革實(shí)效，促使弱點(diǎn)存量變成優(yōu)勢(shì)增量，有效提升監(jiān)獄行刑效能。

在監(jiān)獄改革的新階段，應(yīng)重視以下幾個(gè)方面：

（一）健全經(jīng)費(fèi)保障

根據(jù)實(shí)際需要，調(diào)整全額保障事項(xiàng)范圍和標(biāo)準(zhǔn)額度，協(xié)調(diào)建立監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)、分類保障制度，切實(shí)做到監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)足額保障。從而切斷企業(yè)提供的經(jīng)費(fèi)保障渠道，促使監(jiān)獄工作更好地聚焦于罪犯改造等中心任務(wù)，發(fā)揮其根本職能作用。

（二）完善法制保障

堅(jiān)持依法治監(jiān)，建立科學(xué)完備的監(jiān)獄法律制度體系，提高監(jiān)獄科學(xué)決策水平，推進(jìn)改革制度貫徹落實(shí)。

（三）爭(zhēng)取政策支持

積極爭(zhēng)取確立相關(guān)的國(guó)家政策，出臺(tái)將罪犯文化教育和技能培訓(xùn)納入社會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃、大病統(tǒng)籌、基本醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、臨時(shí)性救助保障等一系列完善全面的特殊政策。同時(shí)，推動(dòng)監(jiān)獄體制改革、布局調(diào)整、監(jiān)獄退危、政府采購(gòu)、監(jiān)獄購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等政策盡快落地實(shí)施。

（四）積極推動(dòng)政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策落地

將監(jiān)獄企業(yè)納入公益類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，完善監(jiān)獄企業(yè)利潤(rùn)上繳管理體制，將監(jiān)獄企業(yè)從彌補(bǔ)提供監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的職能地位中完全解放，使新監(jiān)獄企業(yè)圍繞監(jiān)獄改造職能規(guī)范運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)干警培訓(xùn)

健全完善監(jiān)獄管理、監(jiān)管改造、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，重視加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才教育培訓(xùn)，大力培養(yǎng)符合監(jiān)獄發(fā)展新方向的復(fù)合型、專業(yè)型、實(shí)用型人才。增強(qiáng)隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)獄工作發(fā)展的能力。

（六）推動(dòng)勞動(dòng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型

在保證監(jiān)獄安全的前提下，將監(jiān)獄企業(yè)建設(shè)成為改造罪犯的基地，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化以改造罪犯為中心的監(jiān)獄企業(yè)管理體系，以適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)獄行刑的需要，促進(jìn)監(jiān)獄企業(yè)更好地服務(wù)于監(jiān)獄執(zhí)法改造。

（七）建立監(jiān)獄改造與監(jiān)獄企業(yè)分別的考核體系

依據(jù)監(jiān)獄改造罪犯的職能和監(jiān)獄企業(yè)服務(wù)監(jiān)獄改造的職能要求，改變以往以經(jīng)濟(jì)效益作為重要考核指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)的固化思維，轉(zhuǎn)而以履行監(jiān)獄職能的成果和服務(wù)改造的效果作為評(píng)價(jià)體系的重要指標(biāo)。

四、監(jiān)獄改革問(wèn)題的解決方案

（一）完善監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)管理模式，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)有的監(jiān)管改造和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩套管理體系下，按照“分類、分設(shè)、分責(zé)、分考”的總體思路，推進(jìn)“監(jiān)企分開(kāi)”改革。監(jiān)獄、監(jiān)獄企業(yè)職能專門(mén)化，作為兩個(gè)平行主體，各自規(guī)范運(yùn)行。監(jiān)獄不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，全力維護(hù)監(jiān)管秩序的安全與穩(wěn)定。監(jiān)獄資源、隊(duì)伍精力更多地投入到改造罪犯的中心任務(wù)中，提高罪犯改造質(zhì)量。監(jiān)獄企業(yè)則專注服務(wù)于改造罪犯，全力配合完成監(jiān)獄懲罰改造任務(wù)。監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)當(dāng)既不脫離監(jiān)獄而獨(dú)立存在，又要作為相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)營(yíng)主體，直接為監(jiān)獄罪犯勞動(dòng)改造服務(wù)。因此監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)積極推動(dòng)勞動(dòng)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建與監(jiān)獄管理相適應(yīng)的勞動(dòng)生產(chǎn)項(xiàng)目體系。從而使監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)兩者協(xié)調(diào)運(yùn)行、各盡其責(zé)、密切配合，高效高質(zhì)地履行監(jiān)獄職能，共同完成罪犯勞動(dòng)改造的工作任務(wù)。

（二）真正實(shí)行監(jiān)獄和監(jiān)獄企業(yè)收支分線管理

監(jiān)獄法第8條規(guī)定:“國(guó)家保障改造罪犯所需經(jīng)費(fèi)。監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入國(guó)家預(yù)算?！痹诜蓪用嫔?，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，長(zhǎng)期困擾并日趨嚴(yán)峻的監(jiān)獄工作經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題已經(jīng)被解決。在監(jiān)獄改革的新階段，將全面實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)全額保障，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)職能完成根本轉(zhuǎn)變，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行分賬核算的財(cái)務(wù)管理。監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出全部納入政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)管理體系，與企業(yè)的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益等核算完全分開(kāi)，執(zhí)行封閉運(yùn)行管理。監(jiān)獄企業(yè)則無(wú)需再承擔(dān)補(bǔ)充監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的任務(wù)，企業(yè)利潤(rùn)全額上繳財(cái)政，從根本上實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)與監(jiān)獄企業(yè)利潤(rùn)的完全分離。監(jiān)獄企業(yè)利潤(rùn)與監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)支出分別納入政府財(cái)政資金管理體系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”。從體制上，根本杜絕因“監(jiān)企不分”而導(dǎo)致的監(jiān)獄追求經(jīng)濟(jì)效益、監(jiān)獄職能弱化及錯(cuò)位等問(wèn)題，同時(shí)也能在一定程度上減少監(jiān)獄腐敗和權(quán)力尋租等問(wèn)題的發(fā)生。

（三）建立全新的監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)管理考核評(píng)價(jià)體系

根據(jù)監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的各自職能不同，應(yīng)分別建立與其職能相適應(yīng)的考核評(píng)價(jià)管理體系。

監(jiān)獄作為關(guān)押罪犯和改造罪犯的場(chǎng)所，其目標(biāo)是將罪犯改造，使其成為合法公民、對(duì)社會(huì)有用的人，同時(shí)保障監(jiān)獄安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全的可持續(xù)發(fā)展。因此，以往注重追求監(jiān)獄企業(yè)的利潤(rùn)，以及通過(guò)監(jiān)獄企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的高低、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的多寡來(lái)對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行考評(píng)的思維是片面且偏離的。在新階段的監(jiān)獄改革中，監(jiān)獄考核的內(nèi)容應(yīng)突破過(guò)去的舊思維，去除對(duì)監(jiān)獄經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況的考核，重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)罪犯改造職能的完成情況、監(jiān)獄組織監(jiān)管改造的工作質(zhì)量、罪犯勞動(dòng)改造質(zhì)量的提升程度等。主要考核內(nèi)容應(yīng)著眼于罪犯職業(yè)技能的培訓(xùn)情況、出監(jiān)罪犯的社會(huì)適應(yīng)能力、罪犯再犯罪率等，將監(jiān)獄是否能向社會(huì)輸送守法的合格公民作為最終考核目標(biāo)。

對(duì)于監(jiān)獄企業(yè)，應(yīng)重點(diǎn)考核對(duì)監(jiān)管改造工作的服務(wù)質(zhì)量。具體而言，應(yīng)將監(jiān)獄企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)行規(guī)范程度、資金運(yùn)行效率、成本節(jié)約情況、為監(jiān)獄提供服務(wù)的工作效率、資金收支操作的規(guī)范與否等納入考核內(nèi)容。即根據(jù)監(jiān)獄生產(chǎn)改造罪犯的需要，以企業(yè)的形式為監(jiān)獄提供物資供給、物資調(diào)配、產(chǎn)品銷售、產(chǎn)品儲(chǔ)存等服務(wù)。為保證監(jiān)獄改造期間的生產(chǎn)過(guò)程正常進(jìn)行，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)提供優(yōu)質(zhì)順暢的服務(wù)，例如物資的及時(shí)供應(yīng)、人員服務(wù)及時(shí)到位等，確保企業(yè)規(guī)范運(yùn)行。監(jiān)獄企業(yè)在為監(jiān)獄提供服務(wù)的過(guò)程中，還應(yīng)注意節(jié)約開(kāi)支、優(yōu)化各環(huán)節(jié)的管理，在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)，堅(jiān)持貫徹落實(shí)節(jié)約高效的原則，做好成本控制管理，爭(zhēng)取達(dá)到成本利用效率最優(yōu)。同時(shí)將監(jiān)獄企業(yè)資金運(yùn)行管理納入監(jiān)督審計(jì)，對(duì)企業(yè)資金運(yùn)行情況進(jìn)行全過(guò)程規(guī)范監(jiān)督，確保企業(yè)利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)全額上繳。在新階段的監(jiān)獄改革中，應(yīng)根據(jù)以上這些方面，建立起全新的監(jiān)獄企業(yè)考核評(píng)價(jià)體系，全面而針對(duì)性地考評(píng)監(jiān)獄企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

（四）優(yōu)化改革服務(wù)于改造罪犯的職業(yè)教育培訓(xùn)體系

監(jiān)獄的基本工作目標(biāo)是使罪犯養(yǎng)成勞動(dòng)習(xí)慣、矯正行為惡習(xí)、學(xué)會(huì)勞動(dòng)技能，對(duì)罪犯進(jìn)行再社會(huì)化教育，最后使其能夠順利回歸社會(huì)。同時(shí)監(jiān)獄也承擔(dān)著保障安全穩(wěn)定、維護(hù)公平正義、展現(xiàn)社會(huì)文明的重任。因此，監(jiān)獄應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，與時(shí)代同頻共振,將改造罪犯的“刑期”轉(zhuǎn)變成改造其思想、培訓(xùn)其技能、提高其素質(zhì)的“學(xué)期”。在監(jiān)獄改革的新階段新時(shí)期，要建立起有利于罪犯刑釋回歸社會(huì)的實(shí)訓(xùn)基地、推行監(jiān)獄改造生產(chǎn)車間“課堂化”、強(qiáng)化與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)獄職業(yè)技術(shù)教育、增加適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的新內(nèi)容、加強(qiáng)對(duì)罪犯的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。堅(jiān)持以改造為導(dǎo)向，提供適宜勞動(dòng)崗位。嚴(yán)格勞動(dòng)項(xiàng)目準(zhǔn)入、優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)布局。積極構(gòu)建與監(jiān)獄類型、改造需求相適應(yīng)的勞動(dòng)項(xiàng)目體系，優(yōu)化勞動(dòng)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)層次。加大新工藝、新技術(shù)、新裝備的引進(jìn)力度，降低罪犯勞動(dòng)強(qiáng)度，有效壓減罪犯勞動(dòng)時(shí)間。促使罪犯勞動(dòng)更好地適應(yīng)現(xiàn)代職業(yè)要求，提高改造效能，提升罪犯勞動(dòng)素養(yǎng)。使罪犯在服刑期間學(xué)習(xí)實(shí)踐的工作生活經(jīng)歷，成為罪犯回歸社會(huì)后就業(yè)謀生的基礎(chǔ)、保障生存生活的根本。通過(guò)不斷提高罪犯的勞動(dòng)改造質(zhì)量，使其就業(yè)謀生及適應(yīng)社會(huì)的能力有效提升，進(jìn)而降低刑釋人員的再犯罪率，從根本上解決罪犯改造的問(wèn)題，遏制刑釋人員再次犯罪的萌芽，促使刑釋人員步入穩(wěn)定的社會(huì)生活，達(dá)到社會(huì)可持續(xù)性長(zhǎng)治久安的效果。

五、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)獄經(jīng)濟(jì)體制改革是一場(chǎng)全新的、徹底的監(jiān)獄工作改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。這需要監(jiān)獄體系不斷深化改革，立足更高起點(diǎn)，保持改革定力，激發(fā)改革動(dòng)力，切實(shí)回答好全面深化監(jiān)獄工作改革的時(shí)代命題，持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)獄自身建設(shè)，推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，抓住關(guān)鍵事項(xiàng)，大膽創(chuàng)新突破，逐一解決執(zhí)行層面的諸多具體問(wèn)題。同時(shí)，把監(jiān)獄工作大局融入到社會(huì)治理大局中謀劃推進(jìn)，更大力度地與外部力量協(xié)同協(xié)作，取得更多的社會(huì)資源支持。只有通過(guò)自身改革以及社會(huì)各界的共同努力，最終才能高效高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)把罪犯改造成為合格守法公民的中心目標(biāo)。為此，我們還需要付出更多的時(shí)間和精力在大量的工作實(shí)踐中進(jìn)行探索和研究。