網(wǎng)約車行政監(jiān)管問題探究

鄒景霖

摘要 網(wǎng)約車是在共享經(jīng)濟發(fā)展中涌現(xiàn)出的新生事物，由于網(wǎng)約車的行政監(jiān)管缺乏完善的立法支撐，網(wǎng)約車行業(yè)的自我監(jiān)管十分有限等，以現(xiàn)有的監(jiān)管體系來監(jiān)管網(wǎng)約車，不能完全契合于實際狀況。因此，本文基于對我國網(wǎng)約車現(xiàn)行行政監(jiān)管的問題及原因的分析，提出合理化改進的建議，希望依法、合理、高效的行政監(jiān)管為網(wǎng)約車在共享經(jīng)濟中的發(fā)展保駕護航。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車 行政監(jiān)管 依法監(jiān)管 完善模式

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.318

一、網(wǎng)約車行政監(jiān)管的內(nèi)涵

網(wǎng)約車在共享經(jīng)濟的領(lǐng)域內(nèi)獨樹一幟?！毒W(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第二條第二款規(guī)定：本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動。從中可以總結(jié)網(wǎng)約車的三大特點：第一，網(wǎng)約車是以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，利用現(xiàn)代科技，為民眾提供便利的一種出行服務;第二，從事網(wǎng)約車運營的各項標準均需符合我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定;第三，與傳統(tǒng)出租車在馬路巡游搭載乘客有所不同，網(wǎng)約車是通過在互聯(lián)網(wǎng)平臺中預約，然后提供出行服務的模式。

網(wǎng)約車行政監(jiān)管是指政府監(jiān)管部門，依據(jù)現(xiàn)行有效的法律、規(guī)范性文件的規(guī)定，在市場發(fā)揮決定性作用的前提下，對網(wǎng)約車發(fā)展進行有效監(jiān)管的行政行為。監(jiān)管主體為政府，監(jiān)管依據(jù)包括《行政許可法》等法律，以及國務院相關(guān)部門發(fā)布的《暫行辦法》、各地方政府相關(guān)部門公布的細則與辦法等規(guī)范性文件。在網(wǎng)約車行政監(jiān)管中，以政府為中心，存在三種監(jiān)管對象：一是政府與網(wǎng)約車公司;二是政府與網(wǎng)約車司機、三是政府與網(wǎng)約車用戶。網(wǎng)約車公司需要參與競爭、保證自身的生存與發(fā)展，網(wǎng)約車司機則需要為乘客提供相應的服務，而網(wǎng)約車乘客作為被服務者，政府擁有維護乘客合法權(quán)益的責任與義務。為使三對監(jiān)管關(guān)系良性運行，網(wǎng)約車行政監(jiān)管應當包括兩個方面：一是立法機關(guān)與行政機關(guān)，即全國人大及其常委會和國務院與下屬有關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)實狀況進行法律、法規(guī)、部門規(guī)章的制定;二是政府在現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)授權(quán)下，依法對網(wǎng)約車的方方面面進行有效的監(jiān)管。

二、網(wǎng)約車行政監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題

（一）網(wǎng)約車行政監(jiān)管的現(xiàn)狀

自2016年7月至2018年6月，國務院相關(guān)部門陸續(xù)出臺了《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運行管理辦法》《出租車服務質(zhì)量信譽考核辦法》《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》等文件，由部門規(guī)章建立起的網(wǎng)約車行政監(jiān)管體系初步形成。在此影響下，全國各地陸續(xù)出臺了結(jié)合本地區(qū)實際情況的具體細則與辦法，例如在直轄市、省會城市、計劃單列市等36個重點城市中，包含北京、上海等34個城市已正式發(fā)布實施細則或辦法?？傮w來看，中央與地方的行政監(jiān)管措施，對網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響：第一，賦予了網(wǎng)約車合法的身份并且確定了它的內(nèi)涵，以區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租車;第二，分別對網(wǎng)約車公司、網(wǎng)約車司機及車輛提出了相對清晰的要求，如網(wǎng)約車司機駕駛技術(shù)要求、司機身份的實名認證管理等;第三，明確網(wǎng)約車公司的責任，使得在乘客合法權(quán)益受到侵害之時，有權(quán)利向網(wǎng)約車公司請求賠償，以保障乘客的人身和財產(chǎn)安全;第四，確立責任監(jiān)督機制，各有關(guān)職能部門多方面監(jiān)管，以保障網(wǎng)約車領(lǐng)域健康發(fā)展。

（二）網(wǎng)約車行政監(jiān)管的主要問題

1.缺乏完善的法律法規(guī)體系。就中央層面而言，《暫行辦法》在無法律或者國務院制定與發(fā)布的行政法規(guī)的依據(jù)之下，條文中對于從業(yè)者必須具備經(jīng)營許可證、汽車運輸證等具體證件的要求，是對公民權(quán)利的減損，違反了我國《立法法》中的規(guī)定。就地方層面而言，在我國《行政許可法》中，對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章被允許在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)可以對該行政許可落在更為具體的事項中作出規(guī)定，但是決不允許增加規(guī)定以外的各類許可，也不能違反上位法其他規(guī)定中列明的條件。地方政府出臺的細則與辦法過于具體的規(guī)定，導致了地方政府針對網(wǎng)約車的行政立法面臨著與上位法相沖突的局面。

2.設(shè)立欠合理的行政許可事項。與《暫行辦法》相比，地方細則或辦法的規(guī)定在多個方面增加了行政許可的條件。第一，較為嚴格的要求從事網(wǎng)約車的司機戶籍。大多數(shù)城市對此要求相對寬泛，而部分城市要求必須是本市戶籍，對網(wǎng)約車司機的戶籍限制在一定程度上限定了從業(yè)人員的區(qū)域范圍;第二，網(wǎng)約車車身準入標準過高。大多數(shù)城市在《暫行辦法》的基礎(chǔ)之上再次加以規(guī)定，比如某市的相關(guān)要求有：網(wǎng)約車車輛的注冊登記地必須是本市、機動車排放標準和車身長寬高必須達到本市的標準才準予登記等，這不利于釋放共享經(jīng)濟發(fā)展的活力。

3.行政監(jiān)管模式不完善。一是在網(wǎng)約車的行業(yè)監(jiān)管與公司的自我監(jiān)管作用缺少發(fā)揮、網(wǎng)約車行業(yè)與公司的自我監(jiān)管亟待加強的階段，政府與網(wǎng)約車公司缺少合作，對網(wǎng)約車運行的全程的動態(tài)監(jiān)管有待進一步提高;二是對乘客的合法權(quán)益保護欠缺?！稌盒修k法》中對于網(wǎng)約車公司與司機在運行中途甩客、故意選擇繞遠的路線行駛、沒有盡到對乘客個人信息進行保密的義務等行為，乘客有權(quán)利向有關(guān)部門投訴，有關(guān)部門需要依法調(diào)查，如果乘客投訴的情況確有其事，有關(guān)部門會依法對行為做出者進行行政處罰，但是仍然存在乘客權(quán)益未受到法律保護的情形，比如乘客受到侵害后的賠償請求，網(wǎng)約車公司、司機、保險公司究竟哪一方或哪幾方需要賠償，怎樣進行賠償，存在相互推脫的狀況，乘客不能在合理的時間獲得賠償，侵害了乘客的合法權(quán)益。

三、完善網(wǎng)約車行政監(jiān)管的建議

（一）完善相關(guān)立法

1.提升法律位階。目前尚存爭議的是《暫行辦法>的法律位階。有的學者認為是國務院的決定，有的學者認為它是部門規(guī)章，如上文針對《暫行辦法》中有關(guān)行政許可的分析，無論持哪種觀點，都不能改變《暫行辦法》確有違反上位法的條目存在的事實。而自2016年出臺以來，沒有提請全國人大或其常委會進行立法。因此，首要問題是將最為核心的《暫行辦法》提升法律位階，以消除形式上的違法性。

2.完善行政法規(guī)。《暫行辦法>和各地細則與辦法在司機資質(zhì)、車輛標準等問題上有不一致的情況出現(xiàn)。固然地方政府在某些問題上具有一定的自主權(quán)，但是在具體的制定與實施的過程中，由于地方政府對中央文件的理解和地方自我的考量的差異，導致地方政府在實施《暫行辦法》中不能盡如人意，背離了中央最初設(shè)計的較為寬松的網(wǎng)約車精神。中央與地方需要保持一致性，應當是地方在堅持中央對于網(wǎng)約車的政策、法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方不同的具體情況做出相應的細化，即在《暫行辦法》的范圍內(nèi)制定，使各地細則或辦法與上位法相統(tǒng)一。

（二）合理設(shè)置行政許可

1.設(shè)置合理的車輛標準?！稌盒修k法》中對于網(wǎng)約車使用車輛的車軸距和排量等并沒有具體規(guī)定，而各地細則與辦法均有不同的限制，如北京規(guī)定了車軸距與排氣量，廣州規(guī)定了車身的長度、寬度、高度等，針對環(huán)境保護的問題，將車輛的車軸距和排量的具體限度，需要進一步的考量，通過設(shè)定浮動范圍，給從業(yè)司機以確切的購車標準;

2.放開對司機的戶籍限制。與車輛牌照的限制相類似，大多數(shù)地方制定的細則與辦法中對網(wǎng)約車司機的戶籍做出了限制規(guī)定，或是要求本市戶籍為必備條件之一，或是擁有由本市發(fā)給的居住證。這不僅違背我國就業(yè)平等的原則，也會遏制網(wǎng)約車的發(fā)展。因此，各地應當適當放寬網(wǎng)約車司機的戶籍限制，允許在本地區(qū)居住期滿一定時間內(nèi)獲得居住證明，從而進入本地網(wǎng)約車市場。

（三）行政監(jiān)管模式科學化

1.推進監(jiān)管與合作并行。第一，嚴格實施信息備案制度。網(wǎng)約車運營前期，網(wǎng)約車公司針對其背景進行審查，包括司機的資質(zhì)、車輛的標準等，所有信息均應記錄在案，詳細且有條理的形成獨立的文件集合，在政府監(jiān)管部門處備案。對于各類信息的變化，需要及時更改并上報監(jiān)管部門。監(jiān)管部門可以采取隨機抽查制度，對各類信息進行比對;第二，加強對運營記錄的檢查力度。網(wǎng)約車運營過程中會產(chǎn)生相應的數(shù)據(jù)，如訂單、行程軌跡、以及在網(wǎng)約車運行過程中的實時監(jiān)控等，網(wǎng)約車公司處應及時收集此類數(shù)據(jù)，按規(guī)定報給政府監(jiān)管部門，監(jiān)管部門在整理后，進行嚴格核查，如有疏漏，應追究網(wǎng)約車公司的責任;第三，明確對網(wǎng)約車公司違法行為的處罰。網(wǎng)約車公司應對網(wǎng)約車司機進行業(yè)務培訓、法律宣傳、績效考核等活動，并存有相關(guān)紀錄，落實公司責任。如果發(fā)生違法情形，有網(wǎng)約車公司的缺失原因存在，網(wǎng)約車公司應承擔相應的責任。對于乘客投訴，處理結(jié)果緩慢或根本不處理、需要按時提交備案的未提交等情形，政府監(jiān)管部門應在細則或辦法中明確網(wǎng)約車公司應當承擔何種違法責任、接受何種行政處罰。

2.注重對乘客合法權(quán)益的保護。第一，對乘客的信息安全予以保護。在我國，各地政府應在細則與辦法中規(guī)定網(wǎng)約車公司收集乘客信息的具體范圍，并要求網(wǎng)約車公司盡到保密義務，對違反法律規(guī)定無論過失還是惡意的泄露乘客個人信息，并對乘客造成不同程度損害的，監(jiān)管部門應根據(jù)實際情況予以行政處罰;第二，實施網(wǎng)約車保險制度。各地政府應在細則與辦法中明確規(guī)定網(wǎng)約車公司對乘客購買何種類型的保險，以及保險的標的額范圍，以保障乘客遭受到侵害的救濟?？梢圆捎梅侄伪ｋU的方法，對于接單前與接單后分別適用不同險種，最大程度的保證網(wǎng)約車司機與乘客的安全，解決交通責任的分擔問題;第三，加大網(wǎng)約車違法行為的處罰力度。對網(wǎng)約車司機與網(wǎng)約車公司的違法行為、行駛車輛的不符標準等狀況，嚴格按照法律法規(guī)的具體規(guī)定，根據(jù)違法情節(jié)，進行行政處罰，以維護良好的出行秩序。

網(wǎng)約車是在共享經(jīng)濟發(fā)展中涌現(xiàn)的、綜合運用現(xiàn)代科技的新生事物，它使人民群眾的出行更為方便，也使社會資源的利用效率獲得提高?？梢匝哉f，我國的網(wǎng)約車行政監(jiān)管已經(jīng)取得了實際的效果，但是不可否認，在行政監(jiān)管過程中，依然存在諸多問題。因此，完善相關(guān)立法，創(chuàng)新監(jiān)管模式，形成完備的網(wǎng)約車行政監(jiān)管體系，通過政府與市場的管理與調(diào)節(jié)，使網(wǎng)約車在共享經(jīng)濟的前進浪潮中，奔涌向前。