西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法經(jīng)驗借鑒

李建飛 宋 晉

(陜西電子信息職業(yè)技術學院 陜西 西安 710049; 山西大學法學院 山西 太原 030006)

城鎮(zhèn)化進程是我國社會發(fā)展成果的見證，不僅顯示了我國30多年的經(jīng)濟高速發(fā)展，而且代表著我國社會文明發(fā)展的前進方向。城鎮(zhèn)化的進程伴隨著人口、資源的大量聚集以及產(chǎn)業(yè)結構的改善，對于增強區(qū)域經(jīng)濟實力甚至實現(xiàn)我國人民共同富裕具有重要的推動作用。與此同時，城鎮(zhèn)化進程中大量的人口壓力也對生態(tài)環(huán)境的承載極限形成了挑戰(zhàn)，開發(fā)活動的無序性及盲目性導致了大量的生態(tài)質量下降問題。西安市作為陜西省乃至西部城市中首屈一指的城市，在面對以上問題中不斷探索將生態(tài)補償制度作為解決城鎮(zhèn)化進程中所產(chǎn)生的環(huán)境保護任務的手段，并持續(xù)推進其法制化進程以形成完善的解決途徑。

一、西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償政策法律梳理

西安市對生態(tài)補償機制的探索始于2010年前后，2009年4月10日西安市環(huán)保局發(fā)布了《什么是生態(tài)補償機制？》文章，旨在落實新階段下生態(tài)環(huán)境的新內容和新任務，指導西安市的生態(tài)補償工作。文章提出了生態(tài)補償機制的概念 用于向地方區(qū)域解釋生態(tài)補償制度創(chuàng)設的基本內容并以此開啟了生態(tài)補償實踐的進程，此外，文章還明確了生態(tài)補償法律機制的重要意義以及與其相關的領域及范疇。文章的出臺預示著西安市開始探索以生態(tài)補償制度解決城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境問題，并以此為契機將生態(tài)補償制度代入到西安市的城鎮(zhèn)化建設當中，以實現(xiàn)對環(huán)境保護的資源調配。此后，西安市在加快城鎮(zhèn)化進程的同時，注重將生態(tài)補償機制轉化為實踐中的政策立法，以政策特別是立法的形式推動生態(tài)補償制度的創(chuàng)設與構建，在緩解了西安市高速城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境壓力的同時，也成為了其他省份在加快城鎮(zhèn)化的可復制經(jīng)驗。

(一)生態(tài)補償政策法律概述

生態(tài)補償機制就是平衡生態(tài)價值產(chǎn)出方與生態(tài)價值獲得者之間利益的制度安排，其是因為市場失靈所導致的資源分配不能而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響。西安市在城鎮(zhèn)化進程中利用這種制度安排，將人類活動對環(huán)境造成的正效應和負效應的外部不經(jīng)濟性內部化，以實現(xiàn)地區(qū)之間所產(chǎn)生的經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護的利益平衡，這其中的立法主要包括兩部法律 。

2018年1月17日發(fā)布的《西安市生活垃圾終端處理設施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)用于對城市生活垃圾系統(tǒng)的生態(tài)補償，其性質屬于行政規(guī)章。其出臺一方面是為了解決處理設施區(qū)域因其特殊社會任務帶來的環(huán)境損害和基礎設施落后的社會問題，另一方面是為了保障西安市生活垃圾的正常運行，以支持其城鎮(zhèn)化的進程。據(jù)了解，西安市在大力加快城鎮(zhèn)化的同時，其大量人口的涌入也也造成了超高數(shù)量的生活垃圾，現(xiàn)階段西安市的垃圾處理方面出現(xiàn)的問題有兩個方面：第一，居民垃圾的處理能力元遠落后于垃圾總量，一些未及時處理的垃圾造成了嚴重的生態(tài)危機。據(jù)統(tǒng)計，西安市居民所產(chǎn)生的垃圾日處理規(guī)模每年約增加5%左右，2018年更是達到了9112噸/天，從西安市僅存在江村溝生活垃圾填埋場來看，盡管其已經(jīng)超負荷運轉以及政府主導實施了擴容工程，但是其處理能力還是遠遠落后于市區(qū)內產(chǎn)生的生活垃圾增量。由此，江村溝長期的垃圾處理活動造成了整個地區(qū)的污水、臭氣等環(huán)境污染。但是，生態(tài)環(huán)境的改善需要政府進行統(tǒng)一規(guī)劃，在該辦法出臺之前，當?shù)卣]有多余的財政收入以整治生態(tài)環(huán)境。第二，當?shù)鼐用窈推髽I(yè)與生態(tài)環(huán)境的矛盾。居民收入的增加與企業(yè)的發(fā)展都與周邊的生態(tài)環(huán)境相關，依托于自然界才能形成人類社會。但是據(jù)了解，江村溝周邊獨特的功能限制了當?shù)鼐用衽c企業(yè)的發(fā)展，當?shù)鼐用翊蟛糠謴氖吕盥竦认嚓P工作，但其收入低微，收入水平卻遠遠低于西安市的其它區(qū)域。由此所帶來的地域之間不平橫現(xiàn)象嚴重。同時，惡化的生態(tài)也限制了江村溝區(qū)域內的經(jīng)濟發(fā)展活動，生態(tài)環(huán)境的保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾尖銳?！掇k法》的出臺正是基于解決以上的矛盾，將生態(tài)補償機制引入到生活垃圾領域，從而形成強有力的城市垃圾處理體系。

《潏河水生態(tài)補償方案》是由西安市河湖長辦制定并頒布的。其出臺借鑒了南方省市的經(jīng)驗做法，將以前以“罰”為主的河流治理手段改為生態(tài)補償中以“獎勵”為主的手段，以此全面實現(xiàn)對潏河水生態(tài)環(huán)境的整治和管理。發(fā)源于長安區(qū)秦嶺北坡大峪的潏河是西安自古以來的母親河，并且經(jīng)過人口在兩岸的聚集和分布，其沿線的經(jīng)濟面貌也成為了西安市的金色腰帶。但是，在城鎮(zhèn)化進程中，大量的人口產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生垃圾對河流造成了嚴重的威脅，成為了一個大的垃圾污水“收納場”。在此背景下，為解決河流的污染嚴重問題，當?shù)卣扇×讼鄳纳鷳B(tài)修復措施。2018年為進一步改善潏河水生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)潏河上下游之間的利益平衡，西安市制定了此方案。方案的出臺加強和對河流的總體治理，在實現(xiàn)上下游之間利益平衡的基礎上，突出“獎勵”的方式調動上下游政府的積極性，在一定意義上對其它省市城鎮(zhèn)化進程中的河流治理具有借鑒作用。

(二)生態(tài)補償政策立法特點總結

西安市近年來的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了快速發(fā)展的階段，在此基礎上產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題倒逼西安市利用生態(tài)補償制度予以解決其中的問題，并將其法治化以進一步形成長效的環(huán)境治理機制。在其立法過程中，具有下面的幾個特點：

1、立法符合西安市的實際情況

人口空間上的聚集以及產(chǎn)業(yè)結構的變化預示著城鎮(zhèn)化的進步和提高。西安市近些年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，直接的結果就是脫離土地限制的大量勞動人口大量涌入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。對于城市地區(qū)的生態(tài)環(huán)境而言，其影響因素很大來自于人類的生活生產(chǎn)活動。生活垃圾等城市典型的污染源首當其沖。因此，針對生活垃圾領域采取生態(tài)補償就有著實踐的迫切需要。江村溝地域的生態(tài)環(huán)境問題不僅對于本區(qū)域以及周邊地域有著重要影響，更是涉及到西安市整體人民的共同利益，具有緊迫性。同時，相較于大氣、濕地等生態(tài)補償?shù)姆懂?，針對城?zhèn)化進程中所產(chǎn)生的生活垃圾進行生態(tài)補償立法更具有操作性，例如：生活垃圾終端處理設施位于特定的區(qū)域，其利益的享有者以及受損者均能確認，但是大氣、濕地等則較模糊。

2、立法吸收了其他省市的法治經(jīng)驗

城鎮(zhèn)化進程中對于生態(tài)補償?shù)牧⒎?，西安市并非是關起門來“造車”，早在2010年西安市環(huán)保局就在借鑒浙江、江蘇等省份的生態(tài)補償相關實踐的基礎上開展了生態(tài)補償?shù)奶剿?。從《辦法》和《潏河水生態(tài)補償方案》中也不難看出，西安市具體的生態(tài)補償條款中都有著借鑒其他省市生態(tài)補償法律法規(guī)的影子。但是，西安市并不是照搬，而是在借鑒的基礎上根據(jù)實際制定相應政策法律，具有自己鮮明的的特征，最明顯體現(xiàn)在《辦法》以及《潏河水生態(tài)補償方案》的原則之中，根據(jù)不同的生態(tài)補償對象以及實踐情況確定其獨特的原則，使得生態(tài)補償?shù)膶嵤└泳哂辛丝刹僮餍浴?/p>

3、立法服務于最終的社會發(fā)展

法律是調整人類社會關系的一種手段，經(jīng)過合法程序制定出的法律并不簡單的市一紙空文，其產(chǎn)生于實踐的需要，最終要對實踐產(chǎn)生有益的推動作用。生態(tài)環(huán)境的良好改善是社會發(fā)展的一部分。過去我國的發(fā)展是以經(jīng)濟為中心，忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護，“生態(tài)欠賬”的后果便是在享受經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，環(huán)境質量的嚴重下滑。但是，我們也應當認識到，經(jīng)濟發(fā)展畢竟是第一位的，否則盡管有著美麗的環(huán)境，基本的生存卻難以保證，那么擁有優(yōu)美的環(huán)境也是無意義的，這也就形成了先發(fā)展經(jīng)濟還是先保護生態(tài)的不可調和的矛盾。而生態(tài)補償立法恰恰具有解決這樣問題的功能，其最終的目的是將兩者的矛盾轉化成優(yōu)勢，繼而服務于社會的進一步發(fā)展。例如：《辦法》將區(qū)域政府之間因生態(tài)環(huán)境保護的差異性通過橫向生態(tài)補償予以經(jīng)濟上的彌補，最終使得終端處理設施區(qū)域不再因為保護生態(tài)環(huán)境而受到經(jīng)濟上的限制，也同時避免了西安市其它地區(qū)搭乘生態(tài)“便車”的現(xiàn)象。

二、西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法經(jīng)驗與教訓

西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法的現(xiàn)狀不僅對于西安市生態(tài)保護的實踐產(chǎn)生了有力的推動作用，而且對于其他省市的生態(tài)補償立法提供了有益經(jīng)驗。同時，筆者也闡述了西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法的教訓，以對今后立法過程產(chǎn)生一定的作用。

(一)西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法經(jīng)驗

1、西安市生態(tài)補償法律原則的科學確定

我國學術界對于生態(tài)補償法律制度中的原則一直有著分歧和誤解。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)國內學者對國外生態(tài)服務付費制度的原則理解產(chǎn)生了錯誤，從而誤導了其法律原則的制定，將生態(tài)補償?shù)脑瓌t等同于生態(tài)補償法律制度的原則。(2)直接將環(huán)境法中的原則“嫁接”到了生態(tài)補償法律制度當中，例如：國內學者提出的“依靠科學技術進步保護環(huán)境的原則”等原則，這種簡答粗暴的方式一方面使得法律原則出現(xiàn)了“水土不服”的弊端，難以直接用于指導實踐，另一方面則使得生態(tài)補償法律制度難題發(fā)揮其優(yōu)勢。(3)將實踐中對于生態(tài)補償管理的方式方法直接當作法律制度的原則，基于實踐的角度的確存在一定的指導性意義，但是缺乏基本的概括和高度的抽象使得其難以從制度層面形成原則性規(guī)定。以上學術界對于生態(tài)補償法律制度原則的誤解限制了實踐的立法推進：一方面，各個省市在探索生態(tài)補償法治化過程中，基本原則的難以抉擇阻礙了法治化的進程；另一方面，基本原則的難以確認，也使得生態(tài)補償相關政策的出臺與實施面臨著實踐的檢驗，難以體現(xiàn)出科學性、合理性。

國務院辦公廳于2016年5月正式頒布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(下稱“意見”)中就涉及到了生態(tài)補償機制的基本原則是“誰收益、誰補償”。但是，從生態(tài)補償法律概念及理論中分析可得，這個基本原則是不完整的，殘缺的。從生態(tài)補償基本原則概念來說，生態(tài)補償法律制度的原則是具有高度的抽象性和概括性，顯示出生態(tài)補償對于利益調節(jié)的基本價值觀，并能夠指導法律條文對于生態(tài)補償中各種權力義務的劃定。但是，“誰收益、誰補償”只是包含了生態(tài)利益的獲得者要給予補償這一方面，缺乏了生態(tài)利益的付出者獲得補償?shù)膬群?，其對于相關利益主體的規(guī)定缺少了重要的受償者，顯然不利于利益的協(xié)調。盡管《意見》的生態(tài)補償法律制度的基本原則不完整，但是其還是有進步意義的，以致其作為了以后生態(tài)補償立法中應當包含的內容。

《辦法》中，西安市政府在本地現(xiàn)實狀況的基礎上提出了“誰受益、誰補償，誰受損、誰受償”的基本原則。如上所述，對于《意見》提出的生態(tài)補償基本原則，西安市經(jīng)過對生態(tài)補償實踐的探索，在其基礎上增加了生態(tài)利益的付出者獲得補償?shù)膬群?。這就使得實踐中，明確了西安市生態(tài)垃圾終端處理設施區(qū)域的法律地位，體現(xiàn)了生態(tài)補償法律制度中的權利與義務?；驹瓌t的提出也使得法律條文中受償主體的明確，體現(xiàn)在在《辦法》中便是將補償區(qū)域和受償區(qū)域進行了具體劃分，從而使得之后權力和義務具有了明確的主體進行實施。

2、生態(tài)補償立法的主體選擇分析

生態(tài)補償法律制度中形成的法律關系主體是在對社會關系進行法律調整過程中的參與者，即那些享受權利或者承擔一定的義務的人。對于生態(tài)補償法律關系利益相關主體的范疇研究，是解決生態(tài)補償關系中的“由誰來補，補償給誰”的重要問題，具體很強的實踐意義。從生態(tài)補償?shù)母拍顏砜?，接受補償?shù)闹黧w應當是在資源進行分配過程中實質產(chǎn)生生態(tài)利益的一方，無論其是保護環(huán)境的主動行為還是為維持生態(tài)平衡而限制自身發(fā)展的被動行為，都應當對其進行一定意義的經(jīng)濟補償以對其產(chǎn)生的環(huán)境價值支付相應的對價。而付出補償?shù)闹黧w應當是享受生態(tài)利益的一方，因得到了優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品而應當支付一定的費用，從現(xiàn)階段的國情來看，我國普遍是以國家政府代替全體國民完成支付環(huán)境對價。盡管簡單的根據(jù)生態(tài)補償?shù)姆筛拍羁梢猿橄蟮乩迩宄黧w的應然范疇。但是，在實踐中，政府、企業(yè)、區(qū)域內的公民等是否能夠確定為該種生態(tài)補償法律制度中的主體還需要具體進行討論。

對于西安市城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)補償實踐而言，《辦法》在相關條文中進行了主體區(qū)分。從規(guī)定中可以看出，《辦法》的生態(tài)補償主體之規(guī)定是輸出和輸入生活垃圾的區(qū)縣、開發(fā)區(qū)的政府。筆者認為西安市的《暫行辦法》的規(guī)定對于生態(tài)補償?shù)膶嵺`是合理的，有益的，其原因分析為：(1)生活垃圾屬性決定其只能通過政府進行生態(tài)補償。城市生活垃圾其存在的分散性、成分的復雜性、經(jīng)濟效益差、產(chǎn)權的社會化等屬性決定了政府在處理生活垃圾過程中的主導地位，城市中的生活垃圾在被拋棄后，通過政府的相關設施進行集中處理。這相較于河流、濕地的生態(tài)補償制度而言，并沒有影響到具體區(qū)域居民的相關權益(占用耕地的除外)。(2)生活垃圾污染區(qū)域需要整體的環(huán)境整治。生活垃圾終端處理設施中區(qū)域中，生活垃圾的生態(tài)環(huán)境污染不僅是固體污染，而且還有大氣污染、水污染、土壤污染等整合生態(tài)環(huán)境質量的下降。從國內外垃圾終端處理區(qū)域的環(huán)境整治來看，對于區(qū)域內的環(huán)境整治需要對所有的生態(tài)要素進行全方位的保護，因此，只能是通過當?shù)卣闹鲗ё饔谩?3)對于民眾的生態(tài)受償標準難以確定。《辦法》中只有對生活垃圾輸出地的垃圾輸出具有一定的規(guī)定即50元/噸，但是，若要對受償區(qū)域的公民進行補償是不現(xiàn)實的，也是沒有操作性的，受償標準的確認應該按照何種標準進行補償目前缺少對應的科學依據(jù)?？偟膩碚f，城鎮(zhèn)化進程中城市垃圾生態(tài)補償以政府為生態(tài)補償主體的選擇是科學的、合理的。

《潏河水生態(tài)補償方案》中規(guī)定：為了實現(xiàn)潏河流域區(qū)域的生態(tài)環(huán)境修復與平衡，使得河流流經(jīng)的當?shù)卣蛘吖芪瘯軌蚋魉酒渎?，明確其相應的生態(tài)保護職責，在目前潏河水生態(tài)的現(xiàn)狀基礎上，成立了專門的生態(tài)補償管理機構即潏河生態(tài)保護管理委員會。此后還規(guī)定了流域的生態(tài)資金籌集周期為每年一次，資金來源于流經(jīng)區(qū)級政府，從而形成了較為穩(wěn)定的資金庫用于生態(tài)補償，特別的是資金的來源直接與實際的財政收入掛鉤，資金一旦進入資金池便成為了公共資金。并且從規(guī)定中可以看出潏河在流經(jīng)長安區(qū)和高新區(qū)時發(fā)生的橫向生態(tài)補償中主體的選擇也是上下游之間的政府，其主要目的是確保橫向生態(tài)補償實踐的可操作性，使得上下游之間的政府明確其主體地位，在生態(tài)補償過程中各司其職。從實踐來看，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中市區(qū)河流的污染源主要是生活垃圾污染以及工業(yè)污染，要形成長效、穩(wěn)定的生態(tài)治理體系，政府就要承擔其中的主要治理責任。

總的來說，不論是城市中的生活垃圾終端處理設施還是城市河流的治理，其生態(tài)利益作為一種公共利益，具有公共物品的屬性，但是對于一般社會主體而言，其相應的生態(tài)權利義務界線模糊，難以確認。因此，西安市在生態(tài)補償政策法律主體的選擇上具有其合理性、科學性。

3、橫向生態(tài)補償模式的構建

模式是解決某一類問題的方法論。模式具有通過分析事物內部各要素的作用和相互關系來揭示事物基本特征和區(qū)別事物與其他事物不同的功能。從法律的角度理解模式便是指通過對法律的要素及其之間的關系來分析和研究以展現(xiàn)法律的基本特征。橫向生態(tài)補償模式便是基于“基礎型”生態(tài)補償制度構建基礎上的一種法律模式，其內涵是同級政府之間形成的財政轉移支付為手段實現(xiàn)生態(tài)補償。

西安市《暫行辦法》中對于生態(tài)補償?shù)木唧w操作流程 中可以看出，受償區(qū)每年通過西安市城管局進行財政間的轉移支付，以實現(xiàn)對生活垃圾終端處理設施所在的地區(qū)的資金補償，不僅通過立法實現(xiàn)了長期的穩(wěn)定有效性，而且實現(xiàn)了社會的公平，公正，確保了受償區(qū)域的經(jīng)濟與人民生活水平的穩(wěn)定提升。

《潏河水生態(tài)補償方案》則是通過成立了專門的生態(tài)補償管理機構即潏河生態(tài)保護管理委員會，并且流域的生態(tài)資金籌集周期為每年一次，資金來源于流經(jīng)區(qū)級政府，形成了較為穩(wěn)定的資金庫用于生態(tài)補償。方案中提出的補償資金彈性繳納，不僅適應了兩區(qū)政府之間的經(jīng)濟發(fā)展狀況，而且確保了生態(tài)補償資金的良性，穩(wěn)定繳納。與此同時，西安市通過建立補償資金庫，將補償資金與地方財政相分離，形成生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯Y金來源，有利于生態(tài)補償資金的?？顚Ｓ门c審計。

(二)西安市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償立法的教訓

1、立法層級問題導致實踐中效力低下、權力尋租等現(xiàn)象

從西安市城鎮(zhèn)化進程中兩部生態(tài)補償政策法規(guī)中可以看出，《暫行辦法》為行政規(guī)章而《潏河水生態(tài)補償方案》為政策法規(guī)。從廣義上來講，行政規(guī)章等屬于法律制度的一部分。但是，從法律層級的效力來看，其屬于最低的層次，顯然對于形成長效的生態(tài)補償法律制度而言，這樣的立法層級因缺乏強力的效力支撐而導致實踐中的各種問題的出現(xiàn)。據(jù)了解，西安市政府自2018年第一季度開始實施《暫行辦法》以來，盡管垃圾終端處理設施地區(qū)獲得了大量的補償，但是其用于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改變的資金卻只是很少的一部分，當?shù)貐^(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展并沒有任何的改善。《暫行辦法》中規(guī)定了對于生態(tài)補償資金的應用途徑，但是卻缺乏對資金應用的監(jiān)督管理機制，難免在實踐中產(chǎn)生權利尋租等現(xiàn)象。

2、沒有群眾參與機制，群眾認可度不高

生態(tài)補償制度的設計，就是要將生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相平衡，將補償主體與受償主體之間的利益進行平衡。生態(tài)補償政策法律的出臺必定關系到到社會發(fā)展中的各個方面，對多方主體產(chǎn)生各種影響。因此，這就要求在立法程序中，群眾的參與機制一定是不可或缺的，否則法律調整的社會關系和社會利益就難以達到衡平點。西安市在出臺生態(tài)補償政策法規(guī)時，并沒有聽取人民群眾意見，也沒有向社會公開征求意見。這種“行政化”的政策法律制定過程必然會對《暫行辦法》和《補償方案》的群眾認可產(chǎn)生一定的影響。

三、生態(tài)補償行政立法經(jīng)驗借鑒

西安市在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時實現(xiàn)了對生態(tài)補償法治化的探索，其較為成功的將城市垃圾處理系統(tǒng)領域以及城市內河流的生態(tài)保護推向了生態(tài)補償立法的高度，其生態(tài)補償立法經(jīng)驗與教訓對于其他省市的生態(tài)補償法治化具有著很強的指導意義。

(一)個案立法之優(yōu)勢分析

個案立法就是針對重要領域、重點區(qū)域和跨區(qū)域分別進行生態(tài)補償立法。西安市面對城市快速擴張中的生態(tài)環(huán)境問題，通過對城市垃圾處理系統(tǒng)和城市內河流的生態(tài)補償立法予以解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，取得了良好的效果。其他省市的城鎮(zhèn)化與西安市相類似，在實踐中對于城市生活垃圾的處理、工業(yè)廢水的處理等均面臨著嚴峻的形勢，如何利用生態(tài)補償法治手段解決類似問題成為了現(xiàn)階段所面臨的問題。筆者認為，西安市的個案立法應當是最佳的路徑選擇，其優(yōu)勢和原因為：(1)現(xiàn)階段并不具備通案立法的條件。從國內的生態(tài)補償通案立法實踐來看，專門性的生態(tài)補償立法尚在醞釀，國家層面雖然已經(jīng)列入了立法計劃但卻遲遲未出臺。地方層面，蘇州市、青島市、南京市等城市出臺了生態(tài)補償通案型法律，但其存在的重要問題便是缺乏可操作性，其內容抽象化嚴重，立法技術落后等，最后成為了一紙空文。因此，現(xiàn)階段而言，在上位法尚未出臺、類似實踐失敗的情況下，通案立法并不能適用。(2)以其它法為載體的增量創(chuàng)設難以實現(xiàn)根本目的。目前，以太原市為例，針對城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境問題出臺了多部法律。針對實踐產(chǎn)生的具體生態(tài)補償需求問題，如果通過修改上述法律以實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)脑隽縿?chuàng)設，一方面生態(tài)補償涉及領域較多，例如：大氣污染進行生態(tài)補償原則、相關利益主體、補償標準、監(jiān)督管理等內容，加入上述法律可操作性較低：另一方面，生態(tài)補償?shù)膬群⒉慌c生態(tài)環(huán)境治理的內涵相貼切。(3)生態(tài)補償個案立法可以根據(jù)不同的生態(tài)要素范圍、不同的區(qū)域具體情況、跨區(qū)域聯(lián)動等的特點建立具有針對性的法律，因此具有了很強的適應性和可操作性。例如可以仿效西安的生態(tài)補償立法，出臺專門的《城市生活垃圾生態(tài)補償暫行辦法》(4)個案立法可以將不同的要素領域、不同地區(qū)的生態(tài)補償實踐進行協(xié)調，從而實現(xiàn)客觀實踐與法律政策的統(tǒng)一。例如：太原市地域對于城市河流的生態(tài)補償現(xiàn)狀發(fā)展較為成熟，但是對于其它領域的試點才剛剛開始。因此，個案立法適合于太原市的現(xiàn)狀。綜上所述，個案立法應當是現(xiàn)階段各省市城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償法治化最佳的路徑選擇。但是，生態(tài)補償通案立法應當是生態(tài)補償法治化最終所要達到的目標，只有形成了一般指導意義上的法律體制，才能確保生態(tài)補償法律制度在生態(tài)環(huán)境保護制度中的基礎性地位。

(二)科學制定生態(tài)補償法律基本原則

西安市的生態(tài)補償政策與法律在制定過程中根據(jù)實際情況提出了適應于實踐的生態(tài)補償法律基本原則，對于實踐具有著普遍的指導意義。結合西安市以及其他省市城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)補償實踐，筆者認為科學的生態(tài)補償基本原則的制定要考慮到實際情況，與現(xiàn)實中的生態(tài)要素、補償模式、立法層級相聯(lián)系。具體而言：(1)基本原則的制定要考慮到生態(tài)要素的不同。法律的制定出臺是為了調整社會關系以解決社會矛盾，在面對不同的生態(tài)要素，其需要面對的利益矛盾及社會關系的差距很大。例如：大氣與流域之間的生態(tài)補償相比，其主體范疇差距很大。(2)基本原則的制定要考慮到補償模式的不同?？v向生態(tài)補償與橫向生態(tài)補償模式的差別會導致其基本的利益主體、補償方式、權利義務之間的差別。(3)基本原則的制定要考慮到立法層級。對于實踐中的生態(tài)補償政策法律而言，政府規(guī)章側重于政府對生態(tài)環(huán)境的管理和治理，有著“行政化”的特色，但是地方立法卻不同，其制定要更多的考慮到利益的平衡與適用的廣泛性。綜上所述，基本原則的制定過程要考慮到很多的因素，而不能一味的照搬。

(三)以政府代替居民參與生態(tài)補償

城鎮(zhèn)盲目擴張中產(chǎn)生的生態(tài)失衡和環(huán)境破壞問題，有著其自身的特點。首先，生態(tài)環(huán)境問題多與城市治理相聯(lián)系，這是由于城鎮(zhèn)化進程中規(guī)劃不合理造成的。其次，生態(tài)環(huán)境問題的解決涉及到社會的公共利益，生態(tài)效益的受益者是整個地區(qū)的人民群眾。因此，基于以上的特點，政府代替居民參與橫向生態(tài)補償就有著很強的可行性。其優(yōu)勢在于：(1)生態(tài)補償利益實施主體確定較為容易、制度實施程序簡易。城鎮(zhèn)化進程中政府應當是發(fā)揮著主要的作用，對于城市區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境問題，政府有著首要的責任。因此，城鎮(zhèn)快速發(fā)展中的生態(tài)補償主體確定為當?shù)卣軌蜃畲笙薅鹊拇_保生態(tài)環(huán)境的治理和改善。(2)政府能夠將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡進行統(tǒng)籌規(guī)劃考慮。生態(tài)補償?shù)膬群?，不能讓為生態(tài)環(huán)境作出正效應的地域忍受的貧窮，當?shù)卣缲撝l(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重任。因此，將政府代替民眾參與生態(tài)補償能夠集中力量發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟。總的來說，各省市在城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償主體的選擇上應當更多的考慮當?shù)卣疄橹黧w，由此能夠實現(xiàn)社會公平、公正，確保生態(tài)補償制度發(fā)揮其應有的維持生態(tài)平衡的功效。

(四)橫向生態(tài)補償推廣分析

對于西安市《潏河水生態(tài)補償方案》中的橫向生態(tài)補償模式，結合目前我國各省市的實際情況建議：(1)成立專門的城市專門的生態(tài)保護管理部門?，F(xiàn)階段，太原市已經(jīng)建立起了三級河長制制度，盡管形成了對河流的層級綜合領導，但是對于區(qū)與區(qū)之間的河流卻缺乏統(tǒng)一的管理機構，這也就導致了河流保護工作的差異化與分散化。(2)組建生態(tài)補償資金庫。在區(qū)與區(qū)之間形成的橫向生態(tài)補償基礎上，形成單獨的生態(tài)補償資金庫，既有利于資金的統(tǒng)一管理，也能夠對資金進行監(jiān)督審計。(3)形成生態(tài)補償資金彈性繳納。生態(tài)補償資金的繳納與當?shù)卣呢斦杖胂鄴煦^，在保證形成長效穩(wěn)定的資金來源方式的基礎上盡可能的調動起當?shù)卣迯铜h(huán)境系統(tǒng)與維持生態(tài)平衡的積極性。

結語：

本文通過對西安市生態(tài)補償政策法律的分析，在總結其生態(tài)補償有益經(jīng)驗與教訓的基礎上提出了相應的借鑒對策，不僅能夠對城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)補償法治化產(chǎn)生有益的經(jīng)驗，而且也能夠對國內生態(tài)補償?shù)姆ㄖ位剿鳟a(chǎn)生助益。