我國陸地邊境地區(qū)“空心化”的類型、成因與治理

楊明洪,王周博

(1.四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 610064；2.云南大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，昆明 650091；3.長江師范學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，重慶 408100)

邊境地區(qū)(簡稱“邊地”)是國家疆域的邊緣區(qū)域，也是捍衛(wèi)國家利益的前沿陣地，還是國家形象的展示門戶。邊疆治理是國家治理的重要組成部分，習(xí)近平提出了“治國必治邊”的論斷，進一步突顯了邊疆治理在國家治理中的重要地位和作用(1)楊明洪《簡釋“黨的治藏方略”的內(nèi)涵、來源與地位》，《西藏研究》2019年第4期，第8頁。。然而，陸地邊境地區(qū)“空心化”問題卻挑戰(zhàn)著中國的邊疆治理。全國政協(xié)民族和宗教委員會已關(guān)注到這一問題，并開始做調(diào)研(2)劉彩強、覃新嬋《羅黎明率調(diào)研組到我市調(diào)研》，百色政協(xié)網(wǎng)，2019年5月29日發(fā)布，2020年1月1日訪問，http://www.gxbszx.gov.cn/news_view.php?q=22&id=110301。。一些學(xué)者對陸地邊境地區(qū)“空心化”問題進行了研究。從研究區(qū)域來看,已有研究主要聚焦于吉林延邊朝鮮族自治州(3)孫春日《中朝邊境地區(qū)人口流失及對策——以延邊朝鮮族自治州為例》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第3期，第46-50頁；韓淞宇《邊境地區(qū)人口過疏化問題研究——以延邊朝鮮族自治州為例》，《人口學(xué)刊》2019年第4期，第104-112頁。、中越交界的滇桂地區(qū)(4)方天建《鄉(xiāng)村振興視野下的中越邊境地區(qū)“空心化”問題研究——基于滇桂交界地區(qū)的實證考察》，《民族學(xué)刊》2018年第6期，第34-43頁；胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第45-51頁。以及和越南、老撾、緬甸交界的西南邊境地帶(5)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期，第9-15頁；尤偉瓊《我國西南陸地邊境的虛空態(tài)勢及其治理思考》，《思想戰(zhàn)線》2019年第3期，第103-109頁。，少部分涉及了黑龍江的邊境縣(6)張杰、王欣《東北邊疆地區(qū)朝鮮族農(nóng)村社區(qū)變遷的特點與推動力研究——以黑龍江省雞西市永豐朝鮮族鄉(xiāng)為例》，《黑龍江民族叢刊》2009年第6期，第164-168頁。，但極少關(guān)注北部邊地和西藏等邊境區(qū)域，并且還沒有把陸地邊境地區(qū)作為一個區(qū)域整體予以全面關(guān)注和系統(tǒng)考察。從研究視角來看,已有研究主要從人口學(xué)角度來分析邊境地區(qū)人口空心化的成因和影響(7)王春榮、樸今?！犊鐕丝诹鲃永顺毕碌倪吘侈r(nóng)村空心化》，《滿族研究》2015年第3期，第11-17頁；王曉峰、田步偉、武洋《邊境地區(qū)農(nóng)村人口流出及影響因素分析——以黑龍江省三個邊境縣的調(diào)查為例》，《人口學(xué)刊》2014年第3期，第52-62頁；王江成《陸地邊境虛空化的“抵邊村落”觀察——以云南省H邊境縣某“抵邊村落”為個案》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期，第59-66頁。，較少基于國家利益，融合新經(jīng)濟地理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)等其它學(xué)科視角對邊地的產(chǎn)業(yè)空心化、社會組織空心化、文化景觀空心化等多重邊地“空心化”內(nèi)涵進行綜合研判。從研究方法來看,已有研究以傳統(tǒng)的實地調(diào)研、個案研究為主(8)廖樂煥《興邊富民行動及其成效的調(diào)研報告——以云南耿馬傣族佤族自治縣為個案》，民族出版社2019年版，第1頁；徐黎麗、楊麗云《邊疆山村空巢化原因及解決途徑——基于云南BMK村和甘肅HL莊的調(diào)查》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期，第38-43頁。，基于人口數(shù)據(jù)分析、遙感技術(shù)、GIS空間分析及數(shù)理統(tǒng)計等方法的研究也開始引入到邊地空心化的研究中來(9)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期，第103-109頁。。但這些文獻并沒有系統(tǒng)地回答陸地邊境地區(qū)“空心化”的含義與類型、形成原因、影響與危害、治理方略等基本問題。立足于國家利益，結(jié)合筆者這些年在邊境地區(qū)的調(diào)查，本文嘗試回答這些問題。

一 陸地邊境地區(qū)“空心化”的含義與類型

“空心化”是當(dāng)前我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程中面臨的重要問題。“空心化”形成的首要條件是村落人口暫時或長久離開原有居住地，且在村莊內(nèi)原有人口喪失的同時缺乏人口補充，即人口在本地的“消失”，呈現(xiàn)出從家庭到村社乃至更大區(qū)域內(nèi)因缺乏“人氣”而導(dǎo)致的全面“蕭條”?！翱招幕币环矫鎸?dǎo)致原有村落的勞動力人口短缺、勞動力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出老弱婦孺為主的人口分布格局，另一方面表現(xiàn)為原有人口向村落外沿聚居、原有村莊呈現(xiàn)出村落外延發(fā)展膨脹和村落內(nèi)部荒蕪并存的空間空心分布形態(tài)(10)李長印《“空心村”形態(tài)特征與生成機理分析——以河南省農(nóng)村為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第2期，第95頁。；一方面表現(xiàn)為村落人口、房屋、產(chǎn)業(yè)等實體的過疏化，另一方面表現(xiàn)為傳統(tǒng)文化傳承土壤的缺失(11)徐黎麗、楊麗云《邊疆山村空巢化原因及解決途徑——基于云南BMK村和甘肅HL莊的調(diào)查》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期，第38頁。和村民社會心理的空虛化；一方面引致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共服務(wù)的空心化，另一方面也導(dǎo)致了基層社會組織的解構(gòu)及生活方式的變革。可見，“空心化”是基于人口外流導(dǎo)致的“人口、經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展的‘空心化’”(12)胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第46頁。。

邊境地區(qū)是沿著國家邊境線分布的地理空間。陸地邊境地區(qū)“空心化”的實質(zhì)是基于邊民外流導(dǎo)致的邊地人口、經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展乏力的“空心化”。我國陸地邊界線長2.2萬公里，其中1.9萬公里在民族自治地區(qū)，有9個邊境省(自治區(qū))45個市(州、盟、地區(qū))的140個陸地邊境縣(市、區(qū)、旗)和58個新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的邊境團場與周邊14個國家接壤，有邊地居民2300多萬，其中少數(shù)民族人口近一半，跨境民族30多個。作為國家間的接壤地帶，邊境地區(qū)是從邊界線向內(nèi)地延伸的具有一定寬度的、帶狀的國土地帶，通常以邊境縣級行政區(qū)域作為標尺。我國陸地邊境地區(qū)總面積高達197萬平方公里，約占全國總面積的20.5%，是少數(shù)民族主要聚集區(qū)和我國主要大江大河的發(fā)源地，不僅蘊藏著豐富的能源資源，而且是我國重要的生態(tài)安全屏障和戰(zhàn)略資源儲備區(qū)。我們以邊境縣級行政區(qū)域為標尺考察陸地邊境地區(qū)“空心化”現(xiàn)象，一是根據(jù)我國與接壤鄰國政府間關(guān)于邊界管理的有關(guān)協(xié)定,我方的邊境地區(qū)通常指的是毗鄰邊界線中方一側(cè)的縣級行政區(qū)；二是省市幅度太大，考察這一維度“空心化”的特殊意義不明顯；三是“興邊富民行動”的實施范圍為陸地邊境縣。而從“興邊富民”的目標來看，“實施興邊富民行動，對于推動邊境地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，提高各族群眾生活水平，加強民族團結(jié)，鞏固祖國邊防，維護國家統(tǒng)一，增進中外睦鄰友好具有特殊重要意義”(13)國務(wù)院辦公廳《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。。

如此觀察的話，陸地邊境地區(qū)“空心化”的核心是人口空心化，既是邊地人口、村鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)實體的空心化，又是邊民社會心理、邊地文化景觀和社會組織的空心化。盡管南方與北方、東北與西南在自然地理、人文環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展以及國家疆界的形成等方面存在顯著差異，邊境地區(qū)“空心化”的表現(xiàn)形式與生成原因也不盡相同，但除特異性外，更有諸多共性。具體而言，按照“空心化”影響的地域空間大小，可以把陸地邊境地區(qū)“空心化”劃分為家戶“空巢化”、村落“空心化”、小城鎮(zhèn)“過疏化”和邊境地區(qū)“空虛化”四種類型。

(一)家戶“空巢化”

所謂“家戶空巢化”實際上是家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，即一個家庭中青壯年勞動力暫時或者長久離開家庭，最初是老人和小孩留置家庭之中，后來小孩跟隨父母在外地就學(xué)、就業(yè)，老人成為留守人口。外流人口出于對家庭的眷戀等，或者要耕種承包地，像“候鳥”一樣，定期或者不定期“回家看看”，特別是在農(nóng)歷主要節(jié)假日期間返回原居住地。由于外出的家庭成員經(jīng)常性將收入一部分返回原有家庭，贍養(yǎng)父母、供養(yǎng)后代，因此這種“空心化”實際上是人口外流、錢物回流的雙向流動。盡管如此，其原有的家庭房屋和居住環(huán)境卻逐漸變得荒蕪，原先承包地上的生產(chǎn)變得不重要，原居地的家戶人口和生產(chǎn)呈現(xiàn)出“兩不旺”的發(fā)展?fàn)顩r。而進城務(wù)工人員的隨行子女亦因從小脫離鄉(xiāng)土，適應(yīng)了城市生活，未來難以返鄉(xiāng)耕種。這種類型的“空巢化”主要發(fā)生在南方特別是西南邊境地區(qū)。這些地區(qū)，周邊小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較好，開放度高，城鎮(zhèn)工作機會較多，收入較高，距離原有村莊的自然空間距離不會太遠，外出人員適應(yīng)能力也比較強。

家戶“空巢化”是所有邊境地區(qū)村落“空心化”的起點，是邊境地區(qū)“空心化”的初級形式。當(dāng)外出務(wù)工者在外地取得某種意義上的成功，有能力支撐小孩就學(xué)城鎮(zhèn)學(xué)校的需要時，孩子則成為家庭成員中第二批離開的人員，原來家庭的“空巢化”進一步加?。划?dāng)外出務(wù)工人員進一步取得成功，即有能力支撐所有家庭成員在外地生活時，舉家外遷就成為現(xiàn)實，村落“空心化”便從這里開始。以云南省富寧縣為例，天然存在的艱苦生存環(huán)境迫使大量青年人群為了養(yǎng)家糊口遠離故土打工，客觀上造成了早期留守兒童和空巢老人普遍存在的家戶“空巢化”現(xiàn)象。隨著部分務(wù)工村民經(jīng)濟條件的改善，隨遷子女日漸增多。加之近年來富寧縣木央鎮(zhèn)和田蓬鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程，更引發(fā)了部分經(jīng)濟條件較好的村民主動搬離，出現(xiàn)了村落“空心化”和抵邊耕地的拋荒現(xiàn)象。(14)方天建《鄉(xiāng)村振興視野下的中越邊境地區(qū)“空心化”問題研究——基于滇桂交界地區(qū)的實證考察》，《民族學(xué)刊》2018年第6期，第38-39頁。

(二)村落“空心化”

邊境村落一般為邊界線往內(nèi)地方向延伸10公里以內(nèi)的村落。在村落內(nèi)，原有居民舉家外遷，同時，沒有新的居民戶補充進入，導(dǎo)致居住戶稀疏化。其村落景觀呈現(xiàn)出原有房屋及其附屬設(shè)施長久空置，或者原有房屋及其設(shè)施因年久失修而失去原有功能。與此相應(yīng)，村落人口急劇下降，承包地成片荒蕪，村落由此失去生機和活力。外遷的居民戶有兩種方式：一種是前述外出務(wù)工人員在外地取得一定成功之后，舉家遷入務(wù)工地，很少返回“老家”或者很長時間不返回“老家”，家庭原有承包地租給(或者免費給)鄰居耕種或者干脆任其荒蕪；另一種是將原有房屋遷建到交通便捷、經(jīng)濟發(fā)展條件較好的村落周邊地區(qū)，原有住房閑置或宅基地廢棄，雖然沒有出現(xiàn)林地耕地等土地撂荒現(xiàn)象，但其經(jīng)濟收入并不主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，呈現(xiàn)出村落外延膨脹發(fā)展和內(nèi)部荒蕪并存的居民空間分布形態(tài)。與此同時，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化認同日益弱化，社會關(guān)系和基層社會組織結(jié)構(gòu)逐步瓦解，生計和生活方式也出現(xiàn)重大變革?？梢?，村落“空心化”使得邊地農(nóng)村的經(jīng)濟社會功能整體衰退。

在邊民“虛少、外流、流失的態(tài)勢和過程”中，抵邊村落的空心化問題最為突出(15)王江成《陸地邊境虛空化的“抵邊村落”觀察——以云南省H邊境縣某“抵邊村落”為個案》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期，第61頁。?！暗诌叴迓洹本o挨或靠近邊界線，邊民鄰近邊界線居住,一方面在我國一側(cè)的邊民因故離開原有的居住地，導(dǎo)致邊境地區(qū)耕地荒蕪，資源管理缺位；另一方面，由于缺乏嚴格的邊境管控，鄰國邊民越界從事放牧、采伐樹木、捕撈等活動，有的甚至將家搬入中國邊境一側(cè)進行非法生產(chǎn)生活，這些邊民仍然具有鄰國國籍，也受鄰國法律制度約束。離中越界河不足2公里的廣西東興市河洲村，從援越抗法、援越抗美到中越自衛(wèi)還擊戰(zhàn)皆處于戰(zhàn)爭的最前沿陣地，因人口大量遷出，鄰邊鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的重建能力極低，加之國家扶持政策遲滯，邊民“造血”能力不足、教育水平遠低于內(nèi)地鄉(xiāng)村、人口流入拉力不足，村落“空心化”問題嚴重，越南邊民非法越界從事經(jīng)濟活動亦日趨嚴重。(16)胡美術(shù)《中越邊境的“空心村”治理實踐研究：以東興河洲村為例》，《黑龍江民族叢刊》2016年第6期，第46頁。

(三)小城鎮(zhèn)“過疏化”

人口聚居的邊境小城鎮(zhèn)，也因邊境地區(qū)“空心化”問題而造成小城鎮(zhèn)“過疏化”。相較于大中城市和縣域，邊境地區(qū)小城鎮(zhèn)具有居住成本低和生活成本低的優(yōu)勢，加上邊境小城鎮(zhèn)(含口岸城鎮(zhèn))商品流通較發(fā)達、生活便利，對邊民具有一定的吸引力，但通常因地處偏遠、交通閉塞，其“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，缺少優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)建設(shè)難度大，發(fā)展速度緩慢”(17)秦紅增《中越邊境口岸型城鎮(zhèn)化路徑探析》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第3期，第52頁。，并且因遠離發(fā)達地區(qū)，市場規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，而難以吸引外來投資。雖然當(dāng)前政府和民間大力發(fā)展邊境旅游業(yè)，但由于邊境旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)同質(zhì)化嚴重，總體上還處于低層次開發(fā)階段。此外，邊境小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能并不完備，交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，教育資源和醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，師資和駐村鎮(zhèn)醫(yī)生等常年缺乏。隨著戶籍制度的漸次放開，邊境縣乃至地市州等大中城市對邊民的拉力不斷增強，使得邊境小城鎮(zhèn)出現(xiàn)“過疏化”現(xiàn)象。

我國大部分陸地邊境地區(qū)面臨小城鎮(zhèn)“過疏化”問題。據(jù)統(tǒng)計，2017年，戶籍人口進入全國1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，邊境地區(qū)只有4個，分別是云南省的騰沖市騰越鎮(zhèn)(12.25萬人)、景洪市勐龍鎮(zhèn)(10.59萬人)、耿馬傣族佤族自治縣孟定鎮(zhèn)(9.53萬人)和新疆維吾爾自治區(qū)的葉城縣喀格勒克鎮(zhèn)(9.22萬人)，而公共財政收入居全國前1000位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，邊境地區(qū)只有內(nèi)蒙古阿拉善左旗巴彥浩特鎮(zhèn)(3.04億元)、阿拉善經(jīng)濟開發(fā)區(qū)烏斯太鎮(zhèn)(2.62億元)和云南省勐臘縣勐臘鎮(zhèn)(2.93億元)、芒市芒市鎮(zhèn)(4.35億元)。(18)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編《中國縣域統(tǒng)計年鑒(鄉(xiāng)鎮(zhèn)卷)2018》，中國統(tǒng)計出版社2019年版，第13、15、24頁。小城鎮(zhèn)“過疏化”在邊境地區(qū)尤為明顯，其首要原因也是人口問題。小城鎮(zhèn)人口較大規(guī)模向邊境縣域或大中城市遷移，降低了邊境小城鎮(zhèn)的人口密度和經(jīng)濟社會發(fā)展層次。因為邊境小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模往往沒有達到“經(jīng)濟規(guī)模”(19)城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模是指城市經(jīng)濟的綜合容量與范圍,主要包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模、用地規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模、市場規(guī)模和經(jīng)濟當(dāng)量，衡量一個城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模最重要的尺度是上一個時期內(nèi)創(chuàng)造的GDP大小，最基本的尺度是城市人口。，其產(chǎn)品的消費市場和銷售市場相對狹小，因而經(jīng)濟活動的利潤較小，對經(jīng)濟因素和經(jīng)濟活動的吸聚能力較差。

(四)邊境地區(qū)“空虛化”

邊境常住人口外流或遷離邊境生活地帶，引致了村民家戶的“空巢化”、村落的“空心化”和小城鎮(zhèn)的“過疏化”，在一些陸地邊境地區(qū)，政府不得不削減行政區(qū)劃。以東北地區(qū)為例，遼寧邊境5縣中有1縣、吉林邊境10縣中有5縣、黑龍江邊境18縣中有12縣削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。僅黑龍江一省，其東寧市和雞東縣2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量分別比1999年減少了4個，密山市、虎林市、饒河縣和蘿北縣分別減少了3個，同江市、綏濱縣、遜克縣和呼瑪縣分別減少了2個，孫吳縣減少了1個。(20)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編《中國縣域統(tǒng)計年鑒(縣市卷)2019》，中國統(tǒng)計出版社2020年版，第51-98頁；國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊編《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計概要2000》，中國統(tǒng)計出版社2000年版，第220-247頁。資源匱乏、經(jīng)濟落后、勞動力流失和人才難棲的現(xiàn)實困境，降低了邊境地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟活力和區(qū)域吸引力，導(dǎo)致了邊境地區(qū)在人口、經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展方面的整體“空虛化”，并可能會循環(huán)往復(fù)，進一步影響邊疆社會的發(fā)展變遷。

我國西南和東北邊境地區(qū)的“空虛化”問題尤為嚴重，呈現(xiàn)出邊境地區(qū)連片空心化加速推進的態(tài)勢。如位于喜馬拉雅山脈南麓的玉麥鄉(xiāng)，是中國人口最少的行政鄉(xiāng)，下轄一個村，過去一度面臨“空虛化”問題，曾只有1戶人家，近年來人口數(shù)量有所改觀，2016年有9戶人家32人(21)郭爽《中國人口最少的鄉(xiāng)僅32人 為何引來西藏書記調(diào)研》，環(huán)球網(wǎng)，2016年11月1日發(fā)布，2020年4月8日訪問，https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJYmIY。，2020年增至56戶人家191名戶籍人口(22)王炳坤《一個破損的“生日”蛋糕》，中國民族宗教網(wǎng)，2020年6月1日發(fā)布，2020年6月6日訪問，http://www.mzb.com.cn/html/report/200533806-1.htm。。1999-2018年，遼寧省東港市和寬甸滿族自治縣戶籍人口分別減少了8.7%和5.4%；吉林省10個邊境縣中有8個縣人口負增長，其中龍井市、和龍市和圖門市的戶籍人口分別減少了40.8%、27.9%和21.1%；黑龍江省18個邊境縣中有14個縣人口呈凈流出，其中蘿北縣、饒河縣和虎林市的戶籍人口分別減少了64%、50%和49.2%；人口自然增長率較高的新疆，其邊境縣中的伊州區(qū)、奇臺縣、阿勒泰市和額敏縣2018年戶籍人口比1999年也分別減少了37.4%、13.9%、8.3%和14.6%。(23)根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編《中國縣域統(tǒng)計年鑒(縣市卷)2019年》，第51-98、401-419頁以及國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總編《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計概要2000》第128-247、648-687、814-874、943、1001-1042頁數(shù)據(jù)計算而得。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)一直為高水平農(nóng)村人口空心化區(qū)域(24)王良健、陳坤秋、李寧慧《中國縣域農(nóng)村人口空心化程度的測度及時空分異特征》，《人口學(xué)刊》2017年第5期，第19頁。?；谖覈髂线吘车囊归g燈光遙感影像表明，1992-2013年，西南邊境地區(qū)的“空虛化”在邊境縣域尺度存在著波動，但在邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度呈現(xiàn)持續(xù)加劇之勢(25)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期，第14頁。。

二 陸地邊境地區(qū)“空心化”的形成原因

在“中心-外圍”結(jié)構(gòu)中的邊境外圍特征，除自然地理方面的體現(xiàn)外，更多地表現(xiàn)在邊境地帶的經(jīng)濟方面，如基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、投資渠道不暢、勞動力缺失、產(chǎn)業(yè)動能不足、經(jīng)濟發(fā)展水平滯后、經(jīng)貿(mào)通道未打通等。這一特征是理解陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的起點。

(一)“邊界效應(yīng)”：邊境地區(qū)“空心化”的自然基礎(chǔ)

邊界“不僅劃定了國家的領(lǐng)土范圍，還影響著邊界兩側(cè)社會群體的生活方式”(26)初冬梅《西方政治地理學(xué)對邊界問題的研究》，《中國邊疆史地研究》2017年第3期，第162頁。，不僅分割了國家間的政治、經(jīng)濟、軍事和制度系統(tǒng)，也將不同的民族、文化和認同進行了分割，反映了國家主權(quán)和國家利益的歸屬問題。按照邊界在兩側(cè)居民交流交往中所起的功能作用，可以把邊界效應(yīng)分為“屏蔽效應(yīng)”和“中介效應(yīng)”，二者可以相互轉(zhuǎn)換。其中，邊界的“屏蔽效應(yīng)”不利于陸地邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，不利于邊境城市體系的形成，也不利于邊境地區(qū)人流、物流、信息流、資金流、能源流等的跨境流動，制約了邊境地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平；而“中介效應(yīng)”則能夠通過接觸和滲透的功能，改變原有區(qū)位劣勢，創(chuàng)造出對外部市場的接近優(yōu)勢，促進邊境地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，進而影響到邊境城市的形成和集聚。邊界“中介效應(yīng)”能否發(fā)揮作用，取決于邊境線管控方式、相鄰兩國的關(guān)系以及它們各自的開放政策等因素。也就是說，邊界的“屏蔽效應(yīng)”是絕對的，而“中介效應(yīng)”則是相對的。

就邊界的“屏蔽效應(yīng)”來講，作為主權(quán)國家之間的物理隔斷，邊界給邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來的是屏蔽作用。首先是邊界隔斷了兩國之間的人流、物流、信息流，成為經(jīng)濟活動和非經(jīng)濟活動之間的屏障。嚴格的邊境管控，使得任何活動在邊界線被切斷。其次是對邊界兩側(cè)的制度和文化帶來的阻隔。邊界兩側(cè)的國家實行不同的社會制度，在處理政府與市場關(guān)系上的取向往往存有較大差異，而在諸如財政稅收制度、金融制度、市場監(jiān)管制度等具體制度方面的差異則更大。從文化上看，由于觀念模式、利益集團、宗教文化和歷史傳承等因素的影響，邊界兩側(cè)的文化總是呈現(xiàn)出差異性。由制度差異形成的“屏蔽效應(yīng)”是顯性的，而源自于文化、社會和心理方面因素而形成的“屏蔽效應(yīng)”則是隱性的，即使存在跨境民族的邊界兩側(cè)，這些影響也會明顯存在。從宏觀上看，邊界的“屏蔽效應(yīng)”正是陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的前提和基礎(chǔ)。

邊界的“屏蔽效應(yīng)”之所以被認為是陸地邊境地區(qū)“空心化”形成的前提和基礎(chǔ)，主要是由于邊界自然產(chǎn)生一種市場分割的原動力。新經(jīng)濟地理學(xué)框架下的理論模型顯示，“國外市場和國內(nèi)區(qū)域特征將共同引導(dǎo)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)區(qū)位和集聚中心的形成”(27)李天籽《跨境次區(qū)域合作與中國沿邊產(chǎn)業(yè)空間分布》，社會科學(xué)文獻出版社2015年版，第35頁。，自然優(yōu)勢和企業(yè)集聚形成的市場潛力、人口增長、運輸成本、規(guī)模收益是城市體系形成的重要決定因素(28)藤田昌久、保羅·R·克魯格曼、安東尼·J·維納布爾斯《空間經(jīng)濟學(xué)——城市、區(qū)域與國際貿(mào)易》，梁琦譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第167、217、240頁。，且城市形成后將通過自我強化不斷發(fā)展擴大規(guī)模，發(fā)揮空間經(jīng)濟的自組織作用。產(chǎn)業(yè)在邊境地區(qū)的集聚主要取決于該國特定的地理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)的初始分布、勞動力供給彈性、運輸成本、規(guī)模收益和基礎(chǔ)設(shè)施等多重因素。作為“中心-外圍”結(jié)構(gòu)中外圍地區(qū)的邊境地區(qū)，其產(chǎn)業(yè)集聚程度通常與本國工業(yè)化程度呈反比(29)Antonio Villar Notario,“On the efficiency of market equilibrium in production economies,” Journal of Global Optimization 20,no.3 (August 2001): 375-389.。而勞動力具有向?qū)嶋H工資報酬較高和生活便利地區(qū)遷移的動機，促進了產(chǎn)業(yè)集聚和城市體系的形成?！捌帘涡?yīng)”會影響沿邊地區(qū)的經(jīng)濟密度、產(chǎn)業(yè)空間布局和集聚程度，也會影響到邊境城市群體系的發(fā)展，進而影響邊民的就業(yè)、人口規(guī)模、勞動力結(jié)構(gòu)和遷移方向。

在我國內(nèi)陸邊境地區(qū)，邊界的“屏蔽效應(yīng)”非常明顯。以從事商業(yè)活動為例，國內(nèi)銷售產(chǎn)品的最遠界限就是邊界，超過邊界的商業(yè)活動就屬于國際貿(mào)易和經(jīng)濟合作范圍。由于邊界的限制，經(jīng)濟活動在邊境地區(qū)自然變得相對稀疏。與此相應(yīng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到市場半徑的限制。沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口的吸納能力就會降低，城鎮(zhèn)發(fā)展也相應(yīng)受到限制，對邊民的集聚和遷移也會產(chǎn)生重要影響。邊境地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、市場規(guī)模、要素流動、消費偏好、制度政策、開放程度、市場潛力和廠商技術(shù)水平等因素，均會影響到邊界效應(yīng)的大小，進而影響到邊境地區(qū)的經(jīng)濟密度、產(chǎn)業(yè)和城市的形成及集聚程度。邊界的“屏蔽效應(yīng)”是一個客觀存在，是邊境地區(qū)“空心化”現(xiàn)象產(chǎn)生的自然基礎(chǔ)，沒有政策阻止“屏蔽效應(yīng)”的發(fā)揮，則邊境地區(qū)的“空心化”問題將不可避免地出現(xiàn)，并在其他因素的推動下出現(xiàn)更嚴峻的形勢。

(二)邊境地區(qū)發(fā)展條件：是邊境地區(qū)“空心化”的現(xiàn)實驅(qū)動

經(jīng)濟發(fā)展滯后是陸地邊境地區(qū)“空心化”的首要驅(qū)動力。當(dāng)前我國不僅存在內(nèi)地和邊疆區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，而且邊疆區(qū)域內(nèi)的邊境地帶與非邊境地帶之間的發(fā)展也不平衡。造成這一狀況，既有歷史、自然條件等方面的原因，也有市場經(jīng)濟作用的原因。陸地邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長期處于不良狀態(tài)，與沿海和內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展差距明顯存在，在國家經(jīng)濟地理結(jié)構(gòu)中的外圍特征明顯。在實施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之際，中央就意識到邊境地區(qū)的發(fā)展問題。為此，國家實施了多項促進邊境振興、邊民富裕的政策，采取了加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育經(jīng)濟發(fā)展動能、推動沿邊開放和提高邊民生活水平等舉措。一些案例研究結(jié)果揭示，這些政策實施效果比較明顯。(30)周民良、馬博、劉云喜《興邊富民政策實施效果與轉(zhuǎn)型問題研究——關(guān)于呼倫貝爾市與興安盟五旗市興邊富民政策實施的調(diào)研報告》，《民族研究》2014年第6期，第35頁。但是，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，邊境地區(qū)與沿海和內(nèi)地的發(fā)展差距依然較大。2017年，國務(wù)院出臺的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，指出邊境地區(qū)存在的現(xiàn)實問題：“由于特殊的歷史、自然、地理和復(fù)雜的周邊環(huán)境等多方面因素影響，同其他地區(qū)相比，邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展仍然相對滯后，基本建設(shè)欠賬多，發(fā)展投入總體不足，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平較低，貧困問題依然突出，保障和改善民生任務(wù)艱巨，各類人才嚴重匱乏，對外開放層次和水平亟待提升，部分地區(qū)反分裂斗爭和維穩(wěn)形勢復(fù)雜嚴峻?？傮w上看，邊境地區(qū)作為全面建成小康社會的特殊短板和薄弱環(huán)節(jié)，面臨的壓力和挑戰(zhàn)不容低估?！?31)國務(wù)院辦公廳《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。

艱苦的生存生活條件加劇了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢。事實上，我國許多內(nèi)陸邊境地區(qū)是集邊境、民族、山地和貧困為一體的地區(qū)，一些偏遠邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)，而生產(chǎn)方式落后、生活出行不便、人口居住分散、生態(tài)環(huán)境脆弱、社會公共服務(wù)缺位則成為許多邊境地區(qū)的共同特征。產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)出效益不高，勞動力務(wù)農(nóng)所得遠低于務(wù)工報酬。“艱苦生存生活條件所產(chǎn)生的內(nèi)在推力，以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或出國務(wù)工增收的外部拉力和吸引力”(32)白利友、譚立力《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期，第14頁。，使邊民有強烈的外出務(wù)工、改善生活、獲取更高勞動報酬的動機和需求。進城務(wù)工、搬離故土、融入城鎮(zhèn)，向生產(chǎn)生活條件更好的區(qū)域和邊民互市所在小城鎮(zhèn)遷移、到城鎮(zhèn)居民集中安置點居住，往往成為邊地村民尤其是抵邊村落中經(jīng)濟條件較好的邊民家庭的主動選擇。

因婚姻、隨遷家屬、投靠親友、退休退職等原因造成的社會人口流動(33)段成榮、楊舸、馬學(xué)陽《中國流動人口研究》，中國人口出版社2012年版，第156-157頁。，尤其是跨國婚姻移民，也在一定程度上助推了邊境地區(qū)的“空心化”進程。我國邊地有30多個民族跨境而居，其生產(chǎn)生活區(qū)域臨近、語言文化習(xí)俗相通，為邊民的跨國婚姻移民和投靠親友提供了便利。受邊界兩端經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)收入差距、社會保障制度、公共服務(wù)體系和惠民政策等多重因素的影響，在東北邊境地區(qū)存在大量跨界民族通婚外遷的現(xiàn)象，尤以朝鮮族女性外遷為主(34)孫春日《中朝邊境地區(qū)人口流失及對策——以延邊朝鮮族自治州為例》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2010年第3期，第47頁。；與之相反，在我國西南邊境的部分村落，近年來的跨國婚姻移民開始出現(xiàn)了地域空間擴大、族際通婚比例上升且以外籍女性單向流入為主的現(xiàn)象(35)陸海發(fā)《邊境治理中的跨國婚姻移民：特征、動力及其影響——基于對云南兩個邊境縣的調(diào)查與思考》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第5期，第63頁。。

可見，邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、自然地理條件和社會型人口流動均是邊境地區(qū)“空心化”的現(xiàn)實驅(qū)動力。邊民基于個人生計和利益的理性選擇，導(dǎo)致原有村落出現(xiàn)了人口、產(chǎn)業(yè)、景觀等的“空心化”現(xiàn)象?？梢灶A(yù)見，伴隨著市場經(jīng)濟在邊境地區(qū)的發(fā)展，如果政府的相關(guān)政策(如興邊富民行動)力度不夠，則有可能無法抵消來自市場的牽引作用，不能延緩或根本解決邊地經(jīng)濟發(fā)展滯后的問題，則邊境地區(qū)的人口將以更大規(guī)模流出，經(jīng)濟社會發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。

(三)邊境經(jīng)營政策競爭和偏差：助推邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢

第一，邊境經(jīng)營政策上的競爭助推了邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢。陸地邊境地區(qū)“空心化”不是中國特有的經(jīng)濟社會現(xiàn)象。邊地雖然處于國內(nèi)市場經(jīng)濟的末梢，但卻處于國際地緣政治的前沿，每一個國家都在用心經(jīng)營。在這種競爭態(tài)勢下，陸地邊境地區(qū)是否能夠避免“空心化”甚至建設(shè)得更富有吸引力，關(guān)鍵看各國的經(jīng)營政策及其實施效果。實際上，邊界兩邊的國家常常在經(jīng)營政策上處于博弈狀態(tài)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)營邊境上，常常是“大國小邊疆”和“小國大邊疆”的法則。所謂“大國小邊疆”是幅員面積大的國家，往往在經(jīng)營邊境上的政策比較粗糙，因為陸地邊境面積大，中央的邊境經(jīng)營政策以“粗線條”的面貌呈現(xiàn)，對各地的具體情況照顧不夠。而所謂“小國大邊疆”是指幅員面積小的國家，在經(jīng)營邊境上的政策一般比較具體。因此，具有同樣宗旨的政策，在實施中的效果也會有很大差異。在中國周邊，特別是西南邊境地區(qū)的相鄰國家，基本上都是“小國家”。雖然這些國家的經(jīng)濟實力遠遠落后于中國，對邊境地區(qū)的資金投入也不及中國多，但這些“小國家”卻從細處著眼，其政策的實際效果往往比較明顯。這些“小國家”的邊境經(jīng)營政策與中國的相應(yīng)政策形成了政策博弈，并對邊民尤其是同源民族邊民產(chǎn)生了重要影響。如20世紀90年代以來,越南發(fā)揮小國優(yōu)勢,出臺了涉及邊境地區(qū)扶貧和發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生、社保、稅收等較為系統(tǒng)的優(yōu)惠政策(36)張嘉斐《邊境“興邊富民”政策比較研究》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第128-133頁。，吸引了我方邊境地區(qū)的部分苗族邊民跨境遷居或聯(lián)姻。

第二，中國邊境地區(qū)在某些政策實施上的偏差，也加劇了陸地邊境地區(qū)“空心化”態(tài)勢。這樣的例子并不少。例如，邊地片面追求城鎮(zhèn)化發(fā)展是導(dǎo)致邊境村莊特別是抵邊村落“空心化”的重要原因。因為城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和集中為特征的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口、農(nóng)業(yè)地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地域、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)活動的一個長期的歷史過程，城鎮(zhèn)化的發(fā)展雖然在增加邊民就業(yè)和增加邊民收入方面卓有成效，但邊民的生計方式改變卻引發(fā)了人口的空間遷移，客觀上加速了陸地邊境地區(qū)的“空心化”進程。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府片面追求城鎮(zhèn)化和財政收入的雙重目標，通過政策引導(dǎo)、村落轉(zhuǎn)型撤并、村民集中點的建設(shè)，提升了城鎮(zhèn)化率，并換取了更多的城市建設(shè)用地指標。同時，由于邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)，大多建立在吸納本地邊民的基礎(chǔ)之上，而不是吸納外來人員，由此引發(fā)了大量邊民尤其是抵邊村民向大中城市和自然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及邊民互市小鎮(zhèn)持續(xù)遷移和集中居住。這在一定程度上分散了村落的人口密度和經(jīng)濟密度，造成了村落空心化和土地拋荒化現(xiàn)象，衍生了陸地邊境地區(qū)的“空心化”問題。

第三，片面追求貧困人口集中居住，也導(dǎo)致了陸地邊境地區(qū)“空心化”，尤其是抵邊村落的“空心化”問題。針對邊境地區(qū)的特殊地質(zhì)、生態(tài)條件和生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，中央及地方政府出臺了許多扶持邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和脫貧搬遷的政策?？紤]到面臨的自然災(zāi)害和生態(tài)保護區(qū)的限制條件，考慮到交通、水電、住房、教育、醫(yī)療和家庭發(fā)展前景，在政府扶貧搬遷、山地移民、生態(tài)補償?shù)日叩囊龑?dǎo)下，邊民有搬離原有村落的內(nèi)在動機，而且在建檔貧困戶集中搬遷的同時，一般農(nóng)戶往往也會同步搬遷?，F(xiàn)行政策中整村的異地搬遷脫貧和生態(tài)保護脫貧在內(nèi)地取得了較好的效果，但在邊境地區(qū)尤其是抵邊村落，這些政策卻是引發(fā)人口流失的重要因素。整村的異地搬遷脫貧和生態(tài)保護脫貧主要針對三類村落：一類是因地質(zhì)原因容易發(fā)生自然災(zāi)害；一類是生活環(huán)境差、交通不便、水電不通、教育醫(yī)療資源短缺；還有一類是地處邊境線自然保護區(qū)域內(nèi)，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護區(qū)內(nèi)生物多樣性保護與農(nóng)牧民生存發(fā)展間存在的問題。整村搬遷雖然解決了邊境貧困地帶基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境條件差、生活不便利等諸多問題，降低了分散村落的政府管理難度，但也由此減少了邊民尤其是抵邊村落的人口數(shù)量，助推了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢。

第四，進入新世紀，邊地的發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者不平衡戰(zhàn)略也是陸地邊境地區(qū)“空心化”的主要原因。將邊境地區(qū)的穩(wěn)定和安全置于首要目標，而對發(fā)展目標兼顧不夠，這樣做有其合理性，因為邊境地區(qū)位于反分裂、反宗教極端勢力、反暴力恐怖勢力的最前沿。2014年，中央民族工作會議主題就確定為“增強文化認同、民族認同、反對分裂”。2017年，國務(wù)院出臺的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》則說得更明白：“邊境地區(qū)地處我國對外開放的前沿，是確保國土安全和生態(tài)安全的重要屏障，在全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要戰(zhàn)略地位?！?37)國務(wù)院辦公廳《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年6月6日發(fā)布，2019年8月1日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-06/06/content_5200277.htm。為此，維護國家領(lǐng)土主權(quán)完整，確保國家的生存與安全，“深入推進立體化社會治安防控，構(gòu)建堅實可靠的社會安全體系”(38)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2020年5月17日發(fā)布，2020年5月18日訪問，http://www.gov.cn/xinwen/2020-05/17/content_5512456.htm。，就成為邊境地區(qū)的首要任務(wù)，而邊境地區(qū)的發(fā)展問題則被置于相對次要的位置。先后取消的邊境地區(qū)GDP考核，從主觀上減弱了陸地邊境地區(qū)發(fā)展的壓力，但客觀上不利于經(jīng)濟發(fā)展。

(四)部分邊境地區(qū)的特殊原因：客觀上形成邊境地區(qū)“空心化”發(fā)展態(tài)勢

中越邊境地區(qū)“空心化”較為嚴重，有其特殊原因。20世紀50年代我國援越抗法，20世紀60年代援越抗美，1979年我國對越南開展自衛(wèi)反擊作戰(zhàn)，1979年末至1986年在中越陸地邊界線上對越實行了炮火牽制作戰(zhàn)(39)趙顯人主編《興邊富民行動》第2輯，民族出版社2003年版，第208頁。，滇桂邊境地區(qū)從人力、財力、物力上為參戰(zhàn)與支前做出了巨大的貢獻，也付出了巨大的犧牲。戰(zhàn)后，邊境掃雷隊官兵對中越邊境遺留雷場進行了多次深排，但在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，邊境地區(qū)遺留的雷患仍阻礙了邊地的開發(fā)開放和邊民的安居樂業(yè)。嚴重的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、惡劣的自然地理環(huán)境、薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，加之錯失了許多建設(shè)發(fā)展的契機，中越邊境地區(qū)在戰(zhàn)爭勝利后陷入了貧困，邊境群眾的生產(chǎn)生活十分困難。在2005年前，盡管中央每年投入專項經(jīng)費用于邊境地區(qū)恢復(fù)建設(shè)，以解決戰(zhàn)爭遺留、后撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回遷和后撤邊民重返家園等問題，但經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展滯后、肢體傷殘和心理創(chuàng)傷、排雷過程給群眾造成的損失等問題仍影響了邊民返邊居住的意愿，導(dǎo)致邊地人口、村鎮(zhèn)、基層組織、產(chǎn)業(yè)等的“空心化”。

三 陸地邊境地區(qū)“空心化”的影響與危害

陸地邊境地區(qū)“空心化”的影響與危害需要從國家利益的高度加以認識。離開這一視角，就看不清楚國家利益是“一切滿足民族國家全體人民物質(zhì)與精神需要的東西”，“在物質(zhì)上，國家需要安全與發(fā)展，在精神上，國家需要國際社會尊重與承認”(40)閻學(xué)通《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第10-11頁。。邊地問題與國家利益聯(lián)系緊密。國家利益在邊境地區(qū)的實現(xiàn)，主要是通過保障國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，對內(nèi)行使資源配置和制度管控及文化發(fā)展等權(quán)利、對外實行自衛(wèi)權(quán)和開展外交活動，達到保障國家的安全和發(fā)展的目的。邊地問題歷來是黨和國家關(guān)注的重要問題。中華人民共和國成立后，黨和國家在邊地采取了民主改革、三線建設(shè)、戰(zhàn)后恢復(fù)、改革開放、沿邊開放、西部大開發(fā)等諸多舉措，邊境地區(qū)經(jīng)濟社會和事業(yè)發(fā)展取得了令人矚目的成就，國家在邊地的政治、經(jīng)濟、文化等方面利益得到全面保障和發(fā)展，提升了我國對外尤其是對周邊國家的影響力。十八大以來，我國提出了一系列治邊新思路、新理論和新戰(zhàn)略，為我國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及邊疆地區(qū)安全、穩(wěn)定和發(fā)展提供了政治遵循(41)邢廣程《新時代中國邊疆治理的新思路》，《邊界與海洋研究》2018年第2期，第5頁。。黨的十九大報告明確提出，要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”(42)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日，第3版。。然而，陸地邊境地區(qū)的“空心化”卻給國家安全和邊地經(jīng)濟功能帶來了隱患與危害，挑戰(zhàn)著中國的邊疆治理。相對于沿海和內(nèi)陸縣鄉(xiāng)村，陸地邊境地區(qū)由于特殊的地理區(qū)位和民族特征，其“空心化”問題對國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全和發(fā)展等核心利益的影響更為重大。

首先，陸地邊境地區(qū)的“空心化”直接損害了國家安全屏障這一邊境地區(qū)的首要功能。國家的首要利益是國家的生存與安全，“領(lǐng)土、政治制度及文化的完整”屬于“生死攸關(guān)的利益”，不容妥協(xié)。(43)劉彬、蔡拓《“國家利益最大化”的反思與超越》，《國際觀察》2015年第5期，第2頁。邊境安全是國家的根本利益所在，是邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。它既包括以軍事安全為主體的傳統(tǒng)安全，也包括重點關(guān)注社會和人的安全的非傳統(tǒng)安全。邊地的首要功能是國家的安全屏障，首要任務(wù)是維護國家的領(lǐng)土主權(quán)完整?！斑呞镏?，用保封疆”，“安邦定國，防御前沿”，均凸顯了邊地作為國家安全屏障的功能定位。邊地是國家間的軍事緩沖區(qū)域和國家的固邊前沿，一個重要作用便是邊境防務(wù)，以此保障邊民、國土和軍事安全。邊民屏障、生態(tài)屏障和軍事屏障建設(shè)，邊防和民防的融合，是確保邊境安全的重要手段。由于許多陸地邊境地區(qū)生存條件艱苦，青壯年勞動力外出務(wù)工，大幅降低了邊地的人口規(guī)模和經(jīng)濟密度。特別是抵邊村落勞動力的缺失，致使中方陸地邊界一側(cè)出現(xiàn)了村落空心化和土地拋荒化，削弱了邊民屏障這一流動的國防邊界線和抵邊村落作為固定邊防哨所的作用，由此邊民私自轉(zhuǎn)讓和出租林地耕地、鄰國邊民越界放牧墾種和砍伐森林等行為難以禁止，為他國軍事和移民侵入、非法移動界碑和掠奪資源埋下了隱患。清朝時期，沙俄利用我國東北邊地人煙稀少、地利未盡之機進行土地侵漁和移民侵略，致使原屬我東北的部分領(lǐng)土被侵蝕。二戰(zhàn)時，蘇聯(lián)和日本曾因我東北土?xí)缛讼《M行邊境非法移民以侵占我國領(lǐng)土。前事不忘，后事之師。在復(fù)雜的國際形勢和周邊地緣政治劇烈變動的情況下，重視和化解陸地邊境地區(qū)“空心化”問題帶來的風(fēng)險，尤其是抵邊村落“空心化”帶來的安全隱患，對于維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，意義重大。

當(dāng)陸地邊境地區(qū)“空心化”與跨界民族、跨國婚姻、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全問題相互交織糾纏時，穩(wěn)邊固邊的壓力則會倍增。我國陸地邊境地區(qū)共有140個縣(市、區(qū)、旗)，其中有107個為民族自治縣，生活有邊地居民2300多萬人，其中少數(shù)民族人口近一半，有30多個民族與周邊國家同一民族毗鄰而居。在經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化和“一帶一路”倡議加速推進的背景下，跨境民族交往愈發(fā)頻繁。不少邊民的國家意識、國民意識、國防意識和法律意識淡薄，毒品走私、非法居留、非法出入境、非法務(wù)工等違法犯罪現(xiàn)象時有發(fā)生。一些境外組織利用民族感情、金錢資助等方式進行各種名目的邊地考察，開展宗教傳教和分裂活動。一些越境居民非法居留和墾種我國邊民拋荒土地，引發(fā)邊地治安風(fēng)險。這些都擾亂了邊境地區(qū)的正常社會秩序，危害了國家的安全與穩(wěn)定。近年來，周邊國家地緣政治格局發(fā)生了劇烈變化，邊境穩(wěn)固、邊境安全以及反分裂斗爭在國家戰(zhàn)略全局中的地位愈發(fā)重要，陸地邊境地區(qū)成為打擊“三股勢力”、維護民族團結(jié)和國家統(tǒng)一的戰(zhàn)略前沿，邊民的國家認同意識和邊民的流動屏障作用愈發(fā)凸顯?？梢?，陸地邊境地區(qū)“空心化”帶來的非傳統(tǒng)安全威脅成為影響我國邊境安全的不確定因素。

同時，陸地邊境地區(qū)“空心化”也會對我國邊境地帶的經(jīng)濟功能造成損害。邊境地區(qū)是我國對外開放和“一帶一路”建設(shè)的前沿，在全國改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。陸地邊境地區(qū)“空心化”會提升邊界的屏蔽效應(yīng)，降低邊界的中介效應(yīng)，不利于邊地市場、產(chǎn)業(yè)和城市的形成和集聚，不利于與鄰國開展經(jīng)貿(mào)交流和合作，也不利于“一帶一路”和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進。

從我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局來看，廣袤的陸地邊境地區(qū)主要是面向毗鄰欠發(fā)達國家市場的內(nèi)陸沿邊開放。作為國家利益的“接觸帶”，陸地邊境地區(qū)的人口規(guī)模、人地結(jié)合程度、市場接近性和市場潛力等與其經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。一方面，我國陸地邊境地區(qū)的邊民有向收入更高的內(nèi)地和沿海遷移的內(nèi)在驅(qū)動；另一方面，陸地邊境地區(qū)大量外籍勞工的低廉工資報酬對內(nèi)陸邊民的就業(yè)形成擠壓，進一步強化了陸地邊民向內(nèi)地和沿海流動的動機。如此循環(huán)往復(fù)，加劇了陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢。陸地邊境地區(qū)的“空心化”不僅會降低邊地的經(jīng)濟分布密度、跨國經(jīng)濟合作和技術(shù)交流的頻度，而且會影響邊地產(chǎn)業(yè)的空間布局和資本的流入、貿(mào)易自由化和能源、資源的開發(fā)程度，還可能導(dǎo)致邊境地區(qū)失去區(qū)位優(yōu)勢和勞動力成本優(yōu)勢而再次成為經(jīng)濟地理上的邊緣區(qū)域。

總之，陸地邊境地區(qū)的“空心化”加劇了國內(nèi)區(qū)域發(fā)展的不平衡，削弱了邊界中介效應(yīng)和邊民的國界屏障作用，增加了邊防的巡衛(wèi)成本，也提升了鄰國越界墾種、侵漁、蠶食國土的潛在風(fēng)險。長此以往，將會對邊境的領(lǐng)土主權(quán)、邊境安全和經(jīng)濟社會發(fā)展等國家核心利益產(chǎn)生重大影響。

四 陸地邊境地區(qū)“空心化”的治理策略

邊境地區(qū)“空心化”治理事關(guān)國家生存與發(fā)展等核心利益在邊地的實現(xiàn)，是一項涉及多重治理主體的復(fù)雜的社會工程，需要立足國家利益，樹立長期建邊的思想，標本兼治、綜合施策。

(一)糅合治理：邊境地區(qū)“空心化”的治理視角轉(zhuǎn)換

傳統(tǒng)的邊疆治理是基于國家視角，針對邊地具體問題實施解決之策。但在治理過程中，往往忽視了邊地基層政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政環(huán)境以及邊民的真正訴求和行動邏輯。從社會組織結(jié)構(gòu)角度來講，國家、基層政府以及邊民所處的社會位置、利益訴求與關(guān)注角度不同，決定了其在“空心化”治理的認知與行動邏輯上存在差異。

在國家利益視角下，邊境地區(qū)的功能定位和治理方略均要服從和服務(wù)于國家戰(zhàn)略和國家利益。不管是屯墾戍邊、徙民實邊，經(jīng)濟興邊、文化凝邊，還是弱以治邊、因俗而治，均是為了確保國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，促進國家的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，加強中央政府與邊地的政治聯(lián)系，守好祖國的家門和邊疆各族群眾的精神家園，構(gòu)建和諧友好的國際關(guān)系。

在邊地基層政府視角下，由于邊境地區(qū)人文地理以及基層執(zhí)政環(huán)境的特殊性，上級政府下達的政策指令和相關(guān)措施可能并不符合當(dāng)?shù)貙嶋H。邊地基層政府是因地制宜對治邊舉措進行修正以承擔(dān)改革風(fēng)險，還是照搬實施予以規(guī)避，往往具有較大的彈性。是不折不扣落實政策精神為民辦實事，還是讓邊民曲解國家政策之意以謀求自身利益(44)易文彬《論農(nóng)村空心化治理的多重邏輯》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第7期，第193頁。，往往也是對基層政府的現(xiàn)實考驗。此外，作為遠離政治中心、但又毗鄰鄰國的邊地政府，往往還缺乏處理相應(yīng)國家事務(wù)的權(quán)利和手段，邊地基層官員的綜合素養(yǎng)、經(jīng)驗和執(zhí)政能力也參差不齊。所有這些因素均會影響治理效果。

在邊民視角下，邊民則更關(guān)注治邊舉措給自身帶來的基本生計的保障與生活環(huán)境的改善，并會根據(jù)經(jīng)濟理性進行現(xiàn)實選擇。一是治邊舉措能否解決邊民的就業(yè)和家庭增收問題。由于邊境地區(qū)常具有相鄰國家的社會和政治特征，加之許多邊民隸屬跨境民族，在語言文化和宗教習(xí)俗上與鄰國邊民相通，因此，邊民常會比較邊界兩端國家的惠民政策，選擇使自身效用最大化或經(jīng)濟收入最大化的區(qū)域謀生，進而改變其生計方式和生活區(qū)域。青年邊民若能就地就近就業(yè)，則能保證家庭生活的完整性，減少留守家庭和土地閑置拋荒等現(xiàn)實問題。二是邊地村鎮(zhèn)環(huán)境、交通、水利、公共服務(wù)等基本民生的改善，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生和子女教育環(huán)境的改善，有助于吸引邊民回流，恢復(fù)基層社區(qū)的經(jīng)濟社會生機，推動鄉(xiāng)村振興，減弱陸地邊境地區(qū)的“空心化”態(tài)勢，強化邊民的屏障作用。

可見，只有糅合國家、邊地基層政府和邊民等多方面視角，才能最終體現(xiàn)國家利益。為此，綜合考慮國家利益、邊地政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政環(huán)境以及邊民的經(jīng)濟理性，從宏觀、中觀和微觀的層面考慮邊地治理問題，為興邊富民、全面解決陸地邊境地區(qū)“空心化”問題，提供了全新的視角。

(二)區(qū)域治理：邊境地區(qū)“空心化”的治理方式轉(zhuǎn)向

邊境地區(qū)首先是一個地理區(qū)域和經(jīng)濟空間，邊民則是附著在這一特殊地域上的具有不同民族標識的人，為此，應(yīng)轉(zhuǎn)變邊地治理方式。

首先，把陸地邊境地區(qū)的治理與傳統(tǒng)的邊疆民族治理相分離。傳統(tǒng)的邊疆治理理論著重強調(diào)生活在邊境地區(qū)的邊民所具有的民族特性，把邊疆等同于邊疆民族地區(qū)。傳統(tǒng)“邊疆治理主要圍繞族際關(guān)系展開”，“將解決族際關(guān)系中的矛盾和沖突作為邊疆治理的主要內(nèi)容”，“用邊疆穩(wěn)定來規(guī)約邊疆的建設(shè)和發(fā)展”，“并形成了‘族際主義’的治理取向”。(45)周平《陸疆治理：從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第6期，第22頁?！白咫H治理”強化了邊民的民族意識，弱化了邊民的國家意識，不利于邊民互洽和民族團結(jié)。為此，應(yīng)將被不同民族標識的邊民及其經(jīng)濟社會活動納入到經(jīng)濟地理框架中予以分析，淡化族際治理，強化區(qū)域治理。

第二，強化邊民的國家意識和身份認同。我國地域相鄰、語言相通的跨境民族高達30多個，其共同的歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰和族群意識，導(dǎo)致了我國邊民的“民族意識”往往大于“國民意識”，邊民對國家的認同感和歸屬感并不強烈，對領(lǐng)土和邊地區(qū)位重要性的認知相對薄弱。這為邊民私自出租撂荒林地耕地給外籍人員，不法分子從事非法越境、毒品販賣、人口倒賣等一系列違法犯罪活動，以及國外敵對勢力和極端民族主義思潮向我國邊地的滲透提供了可乘之機。因此，要緊抓邊地文化建設(shè)，關(guān)注和引導(dǎo)輿情，提高邊民的“國族意識”，但更重要的是要通過發(fā)展邊境地區(qū)的經(jīng)濟來從根本上強化國家邊界地區(qū)邊民的穩(wěn)定。對中老邊境兩個哈尼族(阿卡人)村寨橡膠種植的實證研究，證實了原本對邊民而言的市場、民族國家、國家疆界以及國家認同這些模糊和抽象的問題，會在實實在在的經(jīng)濟利益面前變得清晰和實在起來，市場可以通過強化國家邊界，使邊境線在邊民心里的構(gòu)建成為國家認同的自覺。(46)馬翀煒、張雨龍《跨境橡膠種植對民族認同和國家認同的影響——以中老邊境兩個哈尼族(阿卡人)村寨為例》，《思想戰(zhàn)線》2011年第3期，第21頁。

第三，建立陸地邊境地區(qū)“空心化”監(jiān)測和預(yù)警機制，以期在邊地治理和邊疆民族問題上“外人無隙可乘、無暇可蹈”。邊地的功能和治理方略以及基層組織的治理能力和環(huán)境，決定了邊地城鎮(zhèn)的規(guī)模、生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟發(fā)展模式、人居環(huán)境特色、邊民的定居和遷移模式、邊地人口結(jié)構(gòu)和空間布局的差異，進而影響到邊境地區(qū)“空心化”的程度。為此，應(yīng)建立和完善陸地邊境地區(qū)“空心化”監(jiān)測和預(yù)警機制，動態(tài)關(guān)注和調(diào)整邊地治理舉措。

(三)“留住邊民”：治理邊境地區(qū)“空心化”的根本策略

邊民是固邊之本，留住邊民是治理邊境地區(qū)“空心化”的根本策略。“留住邊民”的方略應(yīng)能提升邊民的收入水平、改善邊民的生產(chǎn)生活條件、助力邊民個人和家庭拓展發(fā)展空間，以提升邊民的歸屬感、認同感和成就感。

留住邊民有以下四個方面的途徑。

第一，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高收入水平。留住新遷入邊民和原駐邊民的根本力量在于邊地的經(jīng)濟發(fā)展水平和邊民的收入水平。邊境地區(qū)可依托區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，引入先進的農(nóng)林技術(shù)、生產(chǎn)方式和商業(yè)觀念，大力發(fā)展邊境地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如能源資源加工產(chǎn)業(yè)、綠色農(nóng)林業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等，并積極探索發(fā)展飛地經(jīng)濟。此外，挖掘邊地自然資源特色、歷史人文特色和民俗特色，加大對自然景觀和人文景觀的投資力度，可以實現(xiàn)和擴大邊民創(chuàng)收，留住邊民在此安居樂業(yè)。

第二，提升開放水平，促進經(jīng)濟集聚。大力培育國際貿(mào)易市場主體，提升企業(yè)的投資便利化水平。推動邊境口岸、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟合作區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)建設(shè)，優(yōu)化邊境管理和營商環(huán)境，提升沿邊開發(fā)開放水平和貿(mào)易便利化水平。大力發(fā)展邊境貿(mào)易，促進跨國經(jīng)濟技術(shù)合作和交流，以解構(gòu)“中心-外圍”的原有經(jīng)濟地理模式，促進產(chǎn)業(yè)集聚、邊民增收和邊境地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

第三，完善基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。加大對邊境地區(qū)的資金投入力度，推進邊境地區(qū)路橋、口岸、教育、醫(yī)療、飲水、通信、公共文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距。加強城鄉(xiāng)綜合治理，實行社區(qū)網(wǎng)格化管理和社會化服務(wù)，提升邊地城鎮(zhèn)的承載水平。整合國家及省市縣資源，統(tǒng)籌發(fā)展邊境地區(qū)，重點打造邊境城鎮(zhèn)帶節(jié)點和特色村鎮(zhèn)，重點關(guān)注邊防前線和開放前沿的抵邊村落建設(shè)，以實現(xiàn)邊境地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展和鞏固國家安全屏障。

第四，保障邊民權(quán)利，改善邊地民生。保障邊地居民在社區(qū)治理的主體地位，完善司法固邊制度和社會保障制度，強化邊地社會綜合管控，實現(xiàn)政策兜底，提升政府的服務(wù)水平。提高邊境地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付比例，推進邊地扶貧開發(fā)與“興邊富民”和安邊治邊相結(jié)合，保障邊民住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶、幼有所育、學(xué)有所教，解決邊民生產(chǎn)生活的后顧之憂。豐富邊地文化生活，提升邊民生活質(zhì)量，讓社會進步和經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及邊地居民。

國家實施的“興邊富民”、“鄉(xiāng)村振興”和“脫貧攻堅”等一系列政策，均指向解決“留住邊民”這一問題，已經(jīng)從一定程度上遏制了邊境地區(qū)“空心化”的勢頭。從“十四五”計劃開始，應(yīng)該將這些政策的重點放在治理邊境地區(qū)“空心化”上，一是加大投資力度，二是調(diào)整投資方向，三是做好政策之間的銜接。更為重要的是倡導(dǎo)一種守邊護邊精神，把邊民個體利益與國家利益結(jié)合起來。

(四)“移民實邊”：治理邊境地區(qū)“空心化”的替代選擇

邊境地區(qū)“空心化”的核心是人口空心化。在邊民留不住的邊境地段，可以實行“移民實邊”?！耙泼駥嵾叀笔且环N人口遷移方式，指從內(nèi)地遷移大批人口以充實邊境地區(qū)、加強邊防力量、進行邊疆開發(fā)建設(shè)的治邊方略?！耙泼駥嵾叀笨梢愿淖冞叺氐娜丝诤蛣趧恿Y(jié)構(gòu)，緩解和阻斷邊境地區(qū)“空心化”進程，消弭邊境地區(qū)“空心化”引致的國家安全隱患和經(jīng)濟建設(shè)影響，是一個可以考慮的政策方向。

“吸引移民”的方略可以概括為“籌邊先行、經(jīng)濟驅(qū)動”。“籌邊先行”的重點，一是興建和發(fā)展適宜邊地實際的產(chǎn)業(yè)，二是平衡移民人口的性別和年齡比例，并適時輔以輿論驅(qū)動。首先，在邊地產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展上，既要考慮邊境地區(qū)具有的遠離政治中心、毗連近鄰的區(qū)域共性，又要考慮其自然地理和人文條件的地方特色；既要借鑒國外實施的邊民優(yōu)惠政策，又要充分調(diào)研摸清我國邊地的可開發(fā)區(qū)域面積、環(huán)境承載力、自然稟賦、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、民族構(gòu)成、經(jīng)濟社會發(fā)展的比較優(yōu)勢和面臨的主要阻礙。第二，邊地移民的目標群體主要為青壯年勞動力，其中要特別關(guān)注人口的性別和年齡比例。在邊地進行相關(guān)產(chǎn)業(yè)配置時，要充分考慮和平衡性別比例，如有序布局和引進呼叫中心、結(jié)算中心等女性從業(yè)者較多的產(chǎn)業(yè)，以解決邊地娶妻難的現(xiàn)實問題。與此同時，鼓勵家庭整戶移民，以避免出現(xiàn)大量季節(jié)性移民，影響邊境人口增殖，削弱移民實邊效果。激活“歸雁經(jīng)濟”,吸引在外勞務(wù)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實施邊境地區(qū)農(nóng)村“能人”計劃，吸引外出務(wù)工的“能人”將資金、技術(shù)和方法帶回農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)，出臺多種優(yōu)惠政策鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)。(47)冉光和、張林、田慶剛《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中農(nóng)村空心化形成機理、現(xiàn)狀與治理——基于重慶市54個村1236戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第5期，第8頁。第三，制定優(yōu)惠扶持政策。鼓勵和組織國有大中型企業(yè)和民營企業(yè)、社會組織、公民個人到沿邊開放城市去，到邊境經(jīng)濟技術(shù)合作區(qū)域去生產(chǎn)生活，積極參與邊地建設(shè)。正確處理外來移民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系，保護好當(dāng)?shù)孛褡鍍?yōu)秀傳統(tǒng)和文化，維護社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境。

經(jīng)濟動因是留住邊民、吸引移民的根本決定力量?！敖?jīng)濟驅(qū)動”可使邊民安居樂業(yè)，吸引經(jīng)濟型人口流入和與之伴生的社會型人口流入。其方略是政府從人、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)等方面著手給予財政、金融等政策支持，以吸引和扶持邊境的拓殖、復(fù)墾和開發(fā)。首先，組織集體移民遷往邊境和鼓勵自由遷入相結(jié)合。提供優(yōu)厚條件引導(dǎo)災(zāi)民、異地搬遷和生態(tài)搬遷村落集中落戶邊地，鼓勵家戶人口整體遷入；鼓勵復(fù)轉(zhuǎn)軍人就地安置，鼓勵外省無地居民或職業(yè)農(nóng)民跨省遷入；加大對回遷村和歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用的扶持力度；加大對常年在邊地工作人員的精神和物質(zhì)獎勵力度；促進邊地人員跨境經(jīng)商便利化。優(yōu)化移民和邊民分類補助機制，完善移民和邊民的社會保障制度。鼓勵邊民抵邊居住和貼邊生產(chǎn)生活，依抵邊距離、家戶人口和所在邊地的經(jīng)濟發(fā)展水平給予財物補貼。對于抵邊居民，直接給予糧種、牲畜、農(nóng)耕用具等生產(chǎn)資料，提供住房補貼和生活補貼，以提升邊民實際收入水平，留住和吸引邊地農(nóng)牧民，并對其子女上學(xué)和就業(yè)進行政策傾斜，以緩解抵邊村落“空心化”態(tài)勢。加強對邊民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，提升邊地農(nóng)牧民的農(nóng)技水平。在生態(tài)條件許可下建設(shè)新的農(nóng)林牧基地，逐步改變邊境地帶人口稀少的狀況。降低邊民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新門檻，為邊民創(chuàng)業(yè)提供擔(dān)保和貼息貸款。其次，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進企業(yè)集聚相結(jié)合。引入和扶持一批能源礦產(chǎn)開采、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)等企業(yè)，開發(fā)一批生態(tài)旅游和邊地歷史文化景觀旅游項目，在“一帶一路”建設(shè)中注重貿(mào)易、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，并可借鑒貴州“中國數(shù)谷”的經(jīng)驗，結(jié)合自身資源稟賦引入高端產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟落后地區(qū)的跨越趕超。

五 結(jié)論

“空心化”是當(dāng)前我國陸地邊境地區(qū)比較明顯的現(xiàn)象，從國家利益的角度出發(fā)，它給國家安全和邊地經(jīng)濟功能帶來了隱患與危害。從生發(fā)邏輯來看，邊界效應(yīng)、邊境地區(qū)發(fā)展條件以及邊境兩端競爭性經(jīng)營政策，共同引發(fā)了大規(guī)模的人口遷移，導(dǎo)致了陸地邊境地區(qū)“空心化”問題的產(chǎn)生。當(dāng)然，在邊境地區(qū)的具體地段，“空心化”的形成有其特殊原因。家戶“空巢化”、村落“空心化”、小城鎮(zhèn)“過疏化”和邊境地帶“空虛化”，既是我國當(dāng)前陸地邊境地區(qū)“空心化”的類型，也是其發(fā)展演化的階段性特征。家戶“空巢化”是村落“空心化”的起點，是陸地邊境地區(qū)“空心化”的初級形式。村落“空心化”現(xiàn)象廣泛存在于邊境地區(qū)，尤以抵邊村落的邊民缺位問題最為凸顯。小城鎮(zhèn)“過疏化”是村落“空心化”在更大空間范圍的體現(xiàn)，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口密度降低以及經(jīng)濟、公共服務(wù)和社區(qū)文化“空心化”等多重特征。邊境地帶“空虛化”是陸地邊境地區(qū)“空心化”的高級形式，加劇了國內(nèi)區(qū)域的不平衡發(fā)展，并會對領(lǐng)土主權(quán)、邊境安全和經(jīng)濟社會發(fā)展等國家核心利益產(chǎn)生重大影響。

我國陸地邊境地區(qū)并非均質(zhì)化地理空間，具有突出的內(nèi)部差異性特征。傳統(tǒng)的邊疆治理主要采取的是針對不同民族地區(qū)的差別化的治理思路。除此而外，還應(yīng)把陸地邊境地區(qū)作為一個區(qū)域整體，關(guān)注陸疆治理的共通之處。陸地邊境地區(qū)“空心化”的實質(zhì)是邊民外流導(dǎo)致的人口、經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展乏力的“空心化”。作為一項涉及多重治理主體的復(fù)雜的社會治理工程，邊境地區(qū)“空心化”治理事關(guān)國家生存與發(fā)展等核心利益在邊地的實現(xiàn)。因此，應(yīng)基于國家利益，融合多重利益主體及多學(xué)科視角對邊地的產(chǎn)業(yè)空心化、社會組織空心化、文化景觀空心化等多重邊地“空心化”內(nèi)容進行綜合研判；立足國家利益，樹立長期建邊的思想；既需要糅合邊地治理視角、轉(zhuǎn)變治理方式，又需要留住邊民、吸引移民，以鞏固邊域、化解風(fēng)險，促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。