監(jiān)察國(guó)家賠償案件受理機(jī)制研究

彭思遠(yuǎn),李照彬

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,成都 611130；2.四川省高級(jí)人民法院， 成都 610017)

近年來(lái)，在我國(guó)監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)的制定和實(shí)施是反腐工作的又一項(xiàng)重大舉措，其首次規(guī)定了監(jiān)察國(guó)家賠償制度，是保障國(guó)家和公民的根本利益的一大立法進(jìn)步。但在監(jiān)察國(guó)家賠償制度實(shí)施的過(guò)程中，是否在立法、司法和實(shí)務(wù)層面得到了有效銜接，案件的受理進(jìn)口是否通暢，則是亟待研究和深思的問(wèn)題。

國(guó)家賠償責(zé)任是一種法律責(zé)任，只有當(dāng)法律規(guī)定的各項(xiàng)條件具備后，國(guó)家才予以賠償。被侵害人的國(guó)家賠償請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)在法定范圍和期限內(nèi)依照法定程序提出。對(duì)于不符合違法賠償要件，或者不屬于法定賠償范圍的對(duì)象，國(guó)家不負(fù)責(zé)賠償?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)，是反腐敗和人權(quán)司法保護(hù)的一件大事，其對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定，勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)現(xiàn)有國(guó)家賠償制度的相應(yīng)改革。但是，在《國(guó)家賠償法》修訂并加入監(jiān)察國(guó)家賠償制度的立法層面還存在滯后性，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)被侵害人申請(qǐng)賠償?shù)某绦蚍ㄖС植蛔?，在反腐力度不斷加大之時(shí)，本該正常出現(xiàn)相關(guān)的案例但卻并沒(méi)有出現(xiàn)，導(dǎo)致相應(yīng)的法律實(shí)施產(chǎn)生延遲。如果遇上了監(jiān)察機(jī)關(guān)因其履行職責(zé)構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)該依據(jù)什么樣的規(guī)定來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任，無(wú)論是賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)還是賠償委員會(huì)適用法律，均需要有明確的界定。因此，如何促使《監(jiān)察法》與國(guó)家賠償制度有效銜接融合，是推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體系健全完善迫切需要研究解決的重要問(wèn)題。

一 制約監(jiān)察國(guó)家賠償案件受理的理論和現(xiàn)實(shí)性因素

我國(guó)的國(guó)家賠償制度和監(jiān)察制度均有鮮明的中國(guó)特色，鮮有國(guó)外的既有理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。最近，針對(duì)是否存在賠償涉及的監(jiān)察違法情形，筆者于2019年11月份在四川省高級(jí)人民法院進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，采用實(shí)地調(diào)查和訪(fǎng)談問(wèn)卷的形式，尋找監(jiān)察和賠償?shù)你暯?。通過(guò)調(diào)查可知，監(jiān)察法實(shí)施以來(lái)，國(guó)家賠償受理案件幾近空白。因此，確有必要從規(guī)制層面、司法角度和制約因素等方面進(jìn)行檢視并做專(zhuān)題分析，力求找出銜接失調(diào)的癥結(jié)所在。

(一)法律規(guī)制：銜接規(guī)定欠缺，賠償范圍不明

《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國(guó)家賠償?！痹撘?guī)定屬于授權(quán)性規(guī)范，授權(quán)公民、法人和其他組織作為賠償請(qǐng)求人，有權(quán)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)國(guó)家賠償。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就《監(jiān)察法》該條規(guī)定的解讀為：“監(jiān)察機(jī)關(guān)因其履行職責(zé)構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，一般要具備以下幾個(gè)條件：一是公民、法人或者其他組織受到的損害必須是監(jiān)察機(jī)關(guān)或者監(jiān)察人員違法行使職權(quán)所造成的；二是損害事實(shí)與違法行使職權(quán)的行為之間存在著因果關(guān)系，違法行使職權(quán)的行為既包括侵犯公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，如違法提請(qǐng)人民法院凍結(jié)案件涉嫌人員的存款等，也包括侵犯人身權(quán)的行為，如采取留置措施時(shí)超過(guò)法定期限等；三是損害必須是現(xiàn)實(shí)已經(jīng)產(chǎn)生或者必然產(chǎn)生的，不是想象的、虛擬的，是直接的，不是間接的?！?1)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第283-284頁(yè)。

從上文的解釋可以看出，一是明確了構(gòu)成要件，即在明確行使職權(quán)、實(shí)際損害基礎(chǔ)上確定兩者之間的因果關(guān)系；二是就賠償范圍列舉了違法提請(qǐng)凍結(jié)、留置措施超過(guò)法定期限兩種情形。但在此解釋之外，就《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察措施來(lái)看，涉及侵犯人身權(quán)的措施還可能包括留置不符合條件、留置對(duì)象錯(cuò)誤、留置違反法定程序等；涉及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的措施還可能包括查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等；而其他措施還可能包括限制出境的近似行為保全措施等。前述賠償范圍問(wèn)題尚未在法律規(guī)范之中具體化，解釋也僅為舉例式，如霧里看花，難免產(chǎn)生爭(zhēng)議。

(二)現(xiàn)實(shí)圖景：程序保障不足，措施難以推進(jìn)

國(guó)家賠償是一種法定賠償，須具備法律規(guī)定的條件，國(guó)家才予以賠償。從賠償請(qǐng)求人來(lái)講，其應(yīng)當(dāng)依照法定程序提出國(guó)家賠償請(qǐng)求；從法官辦案而言，受理和審理都必須根據(jù)程序法操作。在《監(jiān)察法》出臺(tái)后，《國(guó)家賠償法》也應(yīng)作相應(yīng)修改，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償責(zé)任作出具體規(guī)定。但是，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，卻會(huì)面臨一些問(wèn)題。其中可能的原因是，人大立法工作機(jī)構(gòu)和最高法院需要累積一定數(shù)量的案例，在此基礎(chǔ)上才能判斷修法的必要性。然而，監(jiān)察國(guó)家賠償?shù)膯涡幸?guī)定在國(guó)家賠償法條文尚無(wú)具體的修訂時(shí)間表。在此背景下，只能從現(xiàn)有國(guó)家賠償法原則和規(guī)定來(lái)進(jìn)行觀(guān)察。

就國(guó)家賠償?shù)目傇瓌t來(lái)看，《國(guó)家賠償法》第二條關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。本法規(guī)定的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依照本法及時(shí)履行賠償義務(wù)”的規(guī)定，基本可以適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察對(duì)象。但從具體規(guī)定上看，當(dāng)前《國(guó)家賠償法》和《監(jiān)察法》之間存在著一些不兼容的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是《國(guó)家賠償法》第十七、十八條將刑事賠償機(jī)關(guān)定義為“行使偵查、檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)”，對(duì)此，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否為行使偵查職權(quán)的機(jī)關(guān)，是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題；二是假設(shè)將監(jiān)察賠償歸入刑事賠償范圍，那么是否適用刑事賠償程序，也有待研究明確。在這兩個(gè)問(wèn)題未解決之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)法院處理監(jiān)察賠償案件可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)程序法可依的窘境，而賠償請(qǐng)求人也找不到法律依據(jù)請(qǐng)求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和人民法院賠償委員會(huì)登記受理案件。在這種情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)法院賠償委員會(huì)對(duì)類(lèi)似案件的受理和審理自然會(huì)處于觀(guān)望狀態(tài)，這就使監(jiān)察國(guó)家賠償案件的受理機(jī)制與緩慢的修法進(jìn)程之間形成僵持局面。

(三)實(shí)務(wù)紛爭(zhēng)：存在消極心理，案件進(jìn)口不暢

監(jiān)察制度與訴訟相生相伴，其調(diào)查結(jié)果的目的是對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人實(shí)行懲戒?！侗O(jiān)察法》的實(shí)施目的是作為反腐利刃而存在的，承擔(dān)著整頓吏治的使命(2)魏昌東《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨證：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》2017年第3期，第4頁(yè)。。在運(yùn)行的過(guò)程中，需要廣大法律界人士參與，但有的法官、律師等法律工作者認(rèn)為反腐是敏感命題，是不愿觸及的法治領(lǐng)域，對(duì)申請(qǐng)國(guó)家賠償持消極的態(tài)度。因此，只有讓監(jiān)察國(guó)家賠償機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中得到落實(shí)并有效完善及銜接國(guó)家賠償制度，才能真正使監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)其非理性行為侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的問(wèn)題給予重視，發(fā)揮出在反腐敗法制化進(jìn)程中對(duì)監(jiān)察主體的規(guī)制作用。

二 修法銜接期直接受理監(jiān)察國(guó)家賠償案件的法理基礎(chǔ)及程序選擇

進(jìn)口能否順暢，程序是否規(guī)范，是《監(jiān)察法》第六十七條實(shí)施的首要問(wèn)題。在《國(guó)家賠償法》修改納入監(jiān)察賠償有關(guān)規(guī)定的過(guò)渡時(shí)期，應(yīng)通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》與《國(guó)家賠償法》的立法位階、適用特點(diǎn)進(jìn)行分析，對(duì)監(jiān)察調(diào)查的偵查性質(zhì)作出判斷，以期找到解決問(wèn)題的方法。

(一)受理根據(jù)：基于特別法優(yōu)于一般法的法理分析

解決監(jiān)察國(guó)家賠償是否應(yīng)當(dāng)沿用現(xiàn)有《國(guó)家賠償法》程序的問(wèn)題，應(yīng)先厘清《監(jiān)察法》與《國(guó)家賠償法》的關(guān)系?！秶?guó)家賠償法》由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，《監(jiān)察法》由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)，兩者均由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)通過(guò)(3)韓大元《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017第6期，第12頁(yè)。。在我國(guó)憲法文本中，將立法機(jī)關(guān)制定的法律分為“基本法律”和“非基本法律”兩類(lèi)，全國(guó)人大制定的是基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)只能制定基本法律以外的其他法律。全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大常委會(huì)只是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，其地位從屬于全國(guó)人大，這就隱含著全國(guó)人大制定的基本法律效力實(shí)際上高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律效力的基本邏輯(4)韓大元《全國(guó)人大常委會(huì)新法能否優(yōu)于全國(guó)人大舊法》，《法學(xué)》2008年第10期，第3頁(yè)。。雖然監(jiān)察立法的參與表決，人大代表范圍大于前者，但二者均是中央法的范疇，屬于同一位階。再?gòu)膬煞P(guān)系來(lái)看，《國(guó)家賠償法》對(duì)我國(guó)整個(gè)國(guó)家賠償調(diào)整范圍予以規(guī)范，而《監(jiān)察法》中有對(duì)涉及監(jiān)察事項(xiàng)的國(guó)家賠償問(wèn)題的規(guī)定，兩法間涉及國(guó)家賠償條文屬于新法優(yōu)于舊法的關(guān)系?！读⒎ǚā返诰攀l規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！边@正所謂新法優(yōu)于舊法的原則。那么，據(jù)此可以認(rèn)為《監(jiān)察法》第六十七條優(yōu)于國(guó)家賠償法適用，自然包含其程序性規(guī)定。同時(shí)，當(dāng)法律規(guī)定的程序與正當(dāng)程序原則的要求有差距時(shí)，應(yīng)按正當(dāng)程序原則要求補(bǔ)充相關(guān)程序，這已是我國(guó)法律界的普遍看法(5)楊登峰《法無(wú)規(guī)定時(shí)正當(dāng)程序原則之適用》，《法律科學(xué)》2018年第1期，第191頁(yè)。。據(jù)此，對(duì)于《監(jiān)察法》第六十七條的實(shí)體規(guī)定，人民法院賠償委員會(huì)可以直接適用，并補(bǔ)充適用《國(guó)家賠償法》現(xiàn)已成型的法定程序。作為國(guó)家賠償程序的一個(gè)初始環(huán)節(jié)，就案件受理而言，基于前述法理學(xué)分析，也可以得出如下結(jié)論：監(jiān)察國(guó)家賠償可以適用國(guó)家賠償法程序規(guī)定，作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和辦案機(jī)構(gòu)的人民法院賠償委員會(huì)對(duì)于監(jiān)察國(guó)家賠償案件應(yīng)當(dāng)分別予以受理。

(二)程序選擇：監(jiān)察國(guó)家賠償在性質(zhì)上近似刑事賠償程序

《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償類(lèi)型，包括刑事賠償、行政賠償及民事、行政訴訟中的賠償三類(lèi)(6)指人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中，違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其生效法律文書(shū)執(zhí)行錯(cuò)誤，造成損害的，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)那樾?。，并無(wú)監(jiān)察賠償一說(shuō)。那么，是不是在三類(lèi)之外，將監(jiān)察賠償看作單獨(dú)的一類(lèi)，學(xué)界對(duì)此論及甚少，但也有人主張?jiān)O(shè)立單獨(dú)的監(jiān)察賠償(7)如王青斌主張：當(dāng)監(jiān)察權(quán)力造成損害時(shí)，受害人很難適用當(dāng)前的行政賠償制度或者是刑事賠償制度去申請(qǐng)賠償，故而構(gòu)建單獨(dú)的監(jiān)察賠償制度，乃是不二選擇。參見(jiàn)：王青斌《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2019第3期，第164頁(yè)。。對(duì)此，筆者持否定態(tài)度。因?yàn)閲?guó)家賠償制度的建立發(fā)端于冤獄賠償，審查對(duì)象均源于訴訟過(guò)程，但監(jiān)察程序并非一種訴訟程序。監(jiān)察委員會(huì)具有對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作三項(xiàng)職能，是一種綜合程序，并不具備成為單獨(dú)一類(lèi)國(guó)家賠償?shù)某绦蚧A(chǔ),因此只能歸入刑事賠償、行政賠償以及民事、行政訴訟中的賠償三類(lèi)賠償中相對(duì)近似的一類(lèi)。監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)家賠償相匹配的職能僅為其多種職能中調(diào)查職務(wù)犯罪一項(xiàng)，排除了行政賠償和民事、行政訴訟過(guò)程中的賠償?shù)臍w入，所剩僅有是否比照刑事賠償?shù)倪x項(xiàng)。支持這一判斷，關(guān)鍵就在于對(duì)《國(guó)家賠償法》第十七、十八條“行使偵查、檢察、審判職權(quán)”機(jī)關(guān)中行使偵查職權(quán)機(jī)關(guān)的文義解釋問(wèn)題。從國(guó)家賠償意義上說(shuō)，筆者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查與行使偵查職權(quán)最相當(dāng)。

首先，從刑事訴訟規(guī)律入手探究其應(yīng)然性(8)熊秋紅《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，第45頁(yè)。。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，有關(guān)監(jiān)察案件實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)的路徑是：監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于涉嫌犯罪案件調(diào)查結(jié)束后,須將案件移送給檢察機(jī)關(guān)審查起訴,繼而移送法院刑事審判。雖然《監(jiān)察法》并未明確監(jiān)察調(diào)查屬于刑事偵查，也未提出可以適用《刑事訴訟法》，但監(jiān)察調(diào)查與其后的審查起訴、刑事審判屬于一個(gè)完整的過(guò)程。就“過(guò)程”的字面定義來(lái)看，包括事物醞釀、發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束的整個(gè)階段，將涉及職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查視為刑事訴訟過(guò)程之一并無(wú)歧義。

其次，從權(quán)力的淵源分析其實(shí)然性。監(jiān)察調(diào)查權(quán)源于職務(wù)犯罪雙軌并入一軌調(diào)查(9)陳瑞華《司法行政體制改革的初步思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第3期，第32頁(yè)。。通過(guò)合并職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)，使得原紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與檢察機(jī)關(guān)刑事調(diào)查合二為一，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查與刑事調(diào)查一體化的“單軌體制”。因此，監(jiān)察委員會(huì)職能中涉及職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)本質(zhì)上為刑事偵查權(quán)。

截至2016年9月30日，鐵路總公司總資產(chǎn)為6.64萬(wàn)億元，負(fù)債為4.3萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率為64.75%，而2006年資產(chǎn)負(fù)債率僅為42.6%。2008年以來(lái)高鐵的發(fā)展帶來(lái)了負(fù)債的上升，卻沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源用于還本付息。債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)直接增加了鐵路企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，將進(jìn)一步加劇社會(huì)資本投資鐵路的顧慮，造成融資難度加大。

再次，從職能配置的合理性來(lái)分析。從偵查與調(diào)查的定義來(lái)看，兩者存在割裂現(xiàn)象(10)程雷《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期，第125頁(yè)。，對(duì)偵查定義進(jìn)行修改，納入調(diào)查之義屬立法發(fā)展方向?！侗O(jiān)察法》沒(méi)有“一刀切”將調(diào)查納入偵查，有其機(jī)制性質(zhì)區(qū)分的原因，即在涉及刑事偵查權(quán)性質(zhì)的調(diào)查權(quán)力之外，監(jiān)察委員會(huì)還擁有對(duì)職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)等。多種權(quán)力融合在一起予以規(guī)定，是監(jiān)察調(diào)查無(wú)法單一明確其刑事偵查性質(zhì)的制度原因之一，但也無(wú)法磨滅監(jiān)察調(diào)查中刑事偵查的特征，將監(jiān)察調(diào)查權(quán)在國(guó)家賠償中視為刑事偵查權(quán)具有當(dāng)然的合理性。

綜上，《國(guó)家賠償法》中的刑事賠償與監(jiān)察賠償具有較高契合度，賦予監(jiān)察國(guó)家賠償以刑事賠償性質(zhì)有了充分的理由。之前，《國(guó)家賠償法》對(duì)刑事賠償程序已有詳盡的規(guī)定，賠償請(qǐng)求人可以用來(lái)支撐其請(qǐng)求，監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民法院賠償委員會(huì)辦理監(jiān)察國(guó)家賠償案件時(shí)均可予以適用。但是，也要考慮到，監(jiān)察調(diào)查畢竟不等于刑事偵查，因此，在之后的國(guó)家賠償法修訂中，可以準(zhǔn)許據(jù)條款規(guī)定其適用的性質(zhì)為“參照”。

(三)分級(jí)辦理：自賠、復(fù)議與委賠程序的選擇

按照現(xiàn)有刑事賠償程序的設(shè)定，除人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的國(guó)家賠償案件外，按時(shí)間先后均可能因當(dāng)事人申請(qǐng)而經(jīng)過(guò)自賠、復(fù)議、委賠三級(jí)程序。其一，自賠指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理。這是世界眾多國(guó)家和地區(qū)的通行做法。例如奧地利國(guó)家賠償法規(guī)定：“被害人應(yīng)先向有賠償責(zé)任之官署以書(shū)面請(qǐng)求賠償”；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則規(guī)定：“依本法請(qǐng)求損害賠償時(shí)，應(yīng)先以書(shū)面向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請(qǐng)求之?！?11)石佑啟、劉嗣元、朱最新、楊樺《國(guó)家賠償法新論》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第227頁(yè)。我國(guó)監(jiān)察國(guó)家賠償?shù)淖再r存在前置程序，即受害人請(qǐng)求賠償應(yīng)當(dāng)先向作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的相應(yīng)監(jiān)察委員會(huì)提出。除了監(jiān)察委員會(huì)逾期不受理或逾期不辦結(jié)案件的情形之外，人民法院賠償委員會(huì)不直接受理賠償請(qǐng)求人提出的監(jiān)察賠償案件。其二，監(jiān)察賠償復(fù)議程序，指行使監(jiān)察權(quán)的上一級(jí)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，根據(jù)賠償請(qǐng)求人的申請(qǐng)，對(duì)有關(guān)職務(wù)侵權(quán)行為進(jìn)行審查判斷，以判明責(zé)任的歸屬和過(guò)錯(cuò)分配，并對(duì)賠償爭(zhēng)議所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限進(jìn)行確認(rèn)，從而作出是否予以賠償決定。在提起復(fù)議的時(shí)效和理由上，《國(guó)家賠償法》第二十四條的規(guī)定是：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請(qǐng)求人可以自期限屆滿(mǎn)之日起三十日內(nèi)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償?shù)姆绞健㈨?xiàng)目、數(shù)額有異議的，或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償決定的，賠償請(qǐng)求人可以自賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償或者不予賠償決定之日起三十日內(nèi)，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議?！贝送猓枰f(shuō)明的是，如果國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，因其為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，則無(wú)復(fù)議之說(shuō)，與人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的情形一樣，只能直接向人民法院賠償委員會(huì)提出賠償申請(qǐng)。其三，委賠則指人民法院對(duì)國(guó)家賠償案件的終局處理。賠償請(qǐng)求人不服復(fù)議決定，可以在收到復(fù)議決定之日起或者逾期三十日內(nèi)，向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。該委賠決定作出即生效，賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)享有申訴的權(quán)利。

貫穿前述自賠、復(fù)議、委賠的三個(gè)程序需要解決的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定問(wèn)題，如對(duì)涉及留置等侵犯人身權(quán)案件的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第二十一條關(guān)于行使偵查職權(quán)的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定，那么作出留置等限制人身權(quán)決定并采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中，存在作出留置決定與采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)不一致的情形，例如決定留置后，指定下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案。參照檢察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)逮捕與提起公訴機(jī)關(guān)不一致的情況，以批準(zhǔn)逮捕機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的區(qū)分原則，那么應(yīng)當(dāng)以作出留置決定的監(jiān)察委員會(huì)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一對(duì)受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)，還需要排除兩類(lèi)情形。一是按照《監(jiān)察法》第四十三條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。由于備案僅僅是內(nèi)部報(bào)批行為，備案機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)視為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合的，參照民事訴訟委托代理行為由委托人承擔(dān)責(zé)任的原則，也不應(yīng)當(dāng)由該公安機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。此外，因國(guó)家賠償實(shí)行程序后置原則，即后一個(gè)職權(quán)行為吸收前一個(gè)職權(quán)行為，如果被調(diào)查人在留置后經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕、人民法院判決有罪的，基于程序后置吸收原則應(yīng)當(dāng)把檢察院、人民法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，對(duì)包含留置期間在內(nèi)的整個(gè)限制人身自由期間予以賠償。這里還有一種特殊情形，即對(duì)于毆打、虐待致人受傷、死亡的，則基于過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則，應(yīng)當(dāng)由實(shí)施毆打、虐待行為的監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。在人身權(quán)賠償之外，對(duì)于采取凍結(jié)等侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)措施的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定，也適用“誰(shuí)侵權(quán)誰(shuí)賠償”的原則，應(yīng)當(dāng)以實(shí)際侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，可能是一個(gè)機(jī)關(guān)，也可能是監(jiān)察委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院等多個(gè)機(jī)關(guān)。

三 監(jiān)察國(guó)家賠償?shù)陌讣秶拇_定

《監(jiān)察法》的條款大多采用了權(quán)利義務(wù)復(fù)合性規(guī)范，就其可能承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的歸因性條款，為該法第六十五條規(guī)定的九類(lèi)(12)《監(jiān)察法》第六十五條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理：(一)未經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)處置問(wèn)題線(xiàn)索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報(bào)，或者私自留存、處理涉案材料的；(二)利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)調(diào)查工作、以案謀私的；(三)違法竊取、泄露調(diào)查工作信息，或者泄露舉報(bào)事項(xiàng)、舉報(bào)受理情況以及舉報(bào)人信息的；(四)對(duì)被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；(五)違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物的；(六)違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)、處置不當(dāng)?shù)模?七)違反規(guī)定采取留置措施的；(八)違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的；(九)其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為。，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)責(zé)任的情形?！秶?guó)家賠償法》對(duì)刑事賠償范圍沒(méi)有采取概括式的立法模式，而是采用了列舉的方式。為了合理確定監(jiān)察賠償?shù)姆秶?，筆者采取對(duì)比的方法，即通過(guò)對(duì)刑事賠償關(guān)于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)各類(lèi)賠償范圍的列舉，結(jié)合《監(jiān)察法》第六十五條歸因性條款，提出監(jiān)察國(guó)家賠償范圍的具體建議，見(jiàn)表1。

表1 監(jiān)察國(guó)家賠償細(xì)分案由設(shè)計(jì)表

(一)人格保障：限制人身自由賠償范圍

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償案由的規(guī)定》，當(dāng)前《國(guó)家賠償法》規(guī)定的刑事賠償范圍中，涉及限制人身自由的含五類(lèi)：違法刑事拘留賠償、無(wú)罪逮捕賠償、二審無(wú)罪賠償、重審無(wú)罪賠償、再審無(wú)罪賠償。其中，涉及刑事偵查環(huán)節(jié)的，僅有違法刑事拘留賠償一類(lèi)；對(duì)比《監(jiān)察法》第六十五條的規(guī)定，僅有第七項(xiàng)即“違反規(guī)定采取留置措施的”與之對(duì)應(yīng)，因此，監(jiān)察國(guó)家賠償中該類(lèi)賠償僅包括留置措施一項(xiàng)?！傲糁谩?，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)，已經(jīng)掌握被調(diào)查人部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且具備法定情形，經(jīng)依法審批后，將被調(diào)查人帶至并留在特定場(chǎng)所，使其就案件所涉及的問(wèn)題配合調(diào)查而采取的一項(xiàng)案件調(diào)查措施(13)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)編寫(xiě)《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，第134頁(yè)。。

就其性質(zhì)，留置賠償應(yīng)當(dāng)限定為三種情形。

2.留置的一般對(duì)象存在錯(cuò)誤的。在實(shí)踐中，除涉嫌職務(wù)犯罪人員外，對(duì)其他涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置。

3.違反規(guī)定程序采取留置措施。(1)超期留置。留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月；在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在審查程度要求上，與當(dāng)前審查刑事拘留賠償?shù)某叨纫粯樱嗣穹ㄔ嘿r償委員會(huì)應(yīng)予形式審查，即審查省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施是否形成書(shū)面決定及延長(zhǎng)留置時(shí)間是否具有報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的審批依據(jù)。(2)違反通知程序。除通知有礙調(diào)查的以外，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在采取留置措施后24小時(shí)以?xún)?nèi)，通知被留置人所在單位和家屬。有礙調(diào)查的情形消失以后，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人所在單位和家屬(14)“有礙調(diào)查”，主要是指通知后可能發(fā)生毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等情況，如被調(diào)查人被留置的消息傳出去，可能會(huì)引起其他同案犯逃跑、自殺、毀滅或偽造證據(jù)；被留置人的家屬與其犯罪有牽連的，通知后可能引起轉(zhuǎn)移、隱匿、銷(xiāo)毀罪證。。

(二)保全行為:侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)賠償范圍

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償案由的規(guī)定》，當(dāng)前《國(guó)家賠償法》規(guī)定的刑事賠償范圍中，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)賠償?shù)暮瑑深?lèi)：一類(lèi)是刑事違法查封、扣押、凍結(jié)、追繳賠償；另一類(lèi)是錯(cuò)判罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)賠償。對(duì)比《監(jiān)察法》第六十五條的規(guī)定，僅有第五項(xiàng)即“違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的”，全部集中在保全類(lèi)措施，排除了財(cái)產(chǎn)處置性措施的適用。查封、扣押、凍結(jié)的涉案財(cái)物，是監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中，依法以查封、扣押、凍結(jié)等方式固定的可用以證明被調(diào)查人有罪或者無(wú)罪的各種財(cái)產(chǎn)和物品，包括：(1)違法犯罪所得及其孳息，如涉案單位和個(gè)人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)；(2)用于實(shí)施犯罪行為的工具；(3)其他可以證明犯罪行為是否發(fā)生以及犯罪情節(jié)輕重的財(cái)物。

對(duì)于侵犯財(cái)產(chǎn)具體違法情形，《監(jiān)察法》第六十條第二、三、四項(xiàng)規(guī)定：(1)查封、扣押、凍結(jié)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物的；(2)應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)措施而不解除的(15)《監(jiān)察法》第二十三、二十五條規(guī)定：“凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)查明與案件無(wú)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日內(nèi)解除凍結(jié)，予以退還。”“查封、扣押的財(cái)物、文件經(jīng)查明與案件無(wú)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在查明后三日內(nèi)解除查封、扣押，予以退還。”需要退還的財(cái)物包括經(jīng)查明確實(shí)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物、文件、財(cái)產(chǎn)，也包括案件處置完畢或者司法程序完結(jié)后不需要追繳、沒(méi)收的財(cái)物、文件、財(cái)產(chǎn)。；(3)貪污、挪用、私分、調(diào)換以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的。在實(shí)踐中，對(duì)于刑事保全性措施賠償涉及的問(wèn)題包羅萬(wàn)象、紛繁復(fù)雜，在公安機(jī)關(guān)采取相應(yīng)措施中爭(zhēng)議較多，已形成最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件適用查封、凍結(jié)措施有關(guān)規(guī)定》(16)2013年9月1日頒布，公通字[2013]30號(hào)。，辦理監(jiān)察財(cái)產(chǎn)侵權(quán)案件可以參照借鑒。此外，如果出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法處置財(cái)產(chǎn)的，因監(jiān)察機(jī)關(guān)并無(wú)處置權(quán)限，可以視為事實(shí)上的追繳措施予以賠償。

(三)侵權(quán)行為:人身傷害行為類(lèi)賠償

《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償案由的規(guī)定》第七項(xiàng)列舉了部分人身傷害行為，“毆打、虐待致傷、致死賠償”，對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》第六十五條第四項(xiàng)，其行為表現(xiàn)是：“對(duì)被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的”，包括侮辱、打罵、虐待、體罰、變相體罰五項(xiàng)行為。相關(guān)行為既可能是故意毆打、虐待的積極行為，也可能是唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成身體傷害或者死亡的消極不作為行為。毆打、虐待行為與逼供誘供的主要區(qū)別是：目的不在于逼取口供。

此外，關(guān)于《監(jiān)察法》第六十五條第八項(xiàng)規(guī)定的“違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的”行為是否納入國(guó)家賠償范圍，是一個(gè)值得爭(zhēng)議的問(wèn)題。在民事、行政訴訟過(guò)程中，把限制出境納入國(guó)家賠償已獲司法解釋性文件的肯定，人民法院在民事訴訟過(guò)程中違法采取限制出境措施的，屬于國(guó)家賠償范圍(17)最高人民法院《關(guān)于限制出境是否屬于國(guó)家賠償范圍的復(fù)函》，[2013]賠他字第1號(hào)。。但在監(jiān)察賠償中，必須根據(jù)限制出境所損害權(quán)益的性質(zhì)進(jìn)行分析。限制出境對(duì)防止被監(jiān)察對(duì)象逃離監(jiān)察有著重要作用，使用機(jī)率較高，但屬于一種“弱限制”(18)王青斌《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，《政法論壇》2019第3期，第170頁(yè)。，被限制出境人在國(guó)內(nèi)的行動(dòng)自由并未受到妨害。在當(dāng)前反腐倡廉的嚴(yán)峻形勢(shì)下，采取限制出境措施可能實(shí)現(xiàn)的廉潔秩序價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)別限制帶來(lái)的弱限制侵權(quán)效應(yīng)。兩權(quán)相利取其重，在監(jiān)察刑事賠償中，筆者不主張將限制出境納入國(guó)家賠償范圍。

五 結(jié)論

在監(jiān)察體制改革的重要構(gòu)造板塊中，國(guó)家賠償制度完善是重要的一部分，二者的良善銜接必須結(jié)合立法實(shí)踐與改革實(shí)效(19)參見(jiàn)：魏文松《張力與彌合：監(jiān)察法與國(guó)家賠償制度的銜接問(wèn)題》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年10期，第37頁(yè)。。監(jiān)察國(guó)家賠償案件受理機(jī)制的構(gòu)建，更能凸顯監(jiān)察體制改革的特殊性與監(jiān)察賠償?shù)莫?dú)立性，但是如果脫離了國(guó)家賠償制度，則會(huì)因小失大。在二者銜接的過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在處理相關(guān)問(wèn)題的空窗期是長(zhǎng)期存在的。所以，盡快促進(jìn)監(jiān)察體制改革與國(guó)家賠償制度良性銜接，構(gòu)建監(jiān)察國(guó)家賠償案件受理機(jī)制，是未來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制改革的重中之重。