《礦產資源法》修訂后對采礦權轉讓合同的影響

陸春霞

一、采礦權及采礦權轉讓合同的概念

（一）采礦權

礦業(yè)權包括采礦權和探礦權。1986 年的《礦產資源法》第三條第三款提到開采礦產資源的，必須依法申請、經批準取得采礦權，但是沒有明確提到采礦權的概念?！兜V產資源法實施細則》第六條規(guī)定：“采礦權，是指在依法取得采礦許可證的規(guī)定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人?！睆脑摫硎隹梢缘弥傻V權人是一個獨特的概念，與采礦許可證緊密相關，具有行政屬性，采礦權作為一種民事權利，與行政權力緊密相連?！吨腥A人民共和國礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿）（下文稱《礦產資源法修訂草案》）在第三章中雖然仍然沒有對采礦權進行具體的界定，但是明確了采礦權人的權利，即“采礦權人在登記的開采范圍、期限內，享有開采有關礦產資源并獲得采出礦產品的排他性權利”。該征求意見稿將采礦權從采礦許可證的桎梏中脫離出來，權利是范圍期限內的排他性權利，對民事權利屬性與行政許可進行了區(qū)分。

《礦產資源法修訂草案》的條文表述，使采礦權具有了更加明確的與不動產相似的物權特征：1.排他性。在登記的開采范圍、期限內享有開采相關礦產資源并獲得采出礦產品的排他性權利。2.登記制?！兜V產資源法修訂草案》第二十五條更是明確了礦業(yè)權設立自記載于礦業(yè)權登記簿時發(fā)生效力。筆者認為《礦產資源法修訂草案》將礦業(yè)權確定為用益物權，而不僅僅是一種準物權。

（二）采礦權轉讓合同

采礦權轉讓合同并不是采礦權出讓合同，采礦權出讓合同是國家與采礦權人之間簽訂的合同，該合同類似于建設用地使用權中的土地出讓合同，該合同具有行政許可屬性，是礦業(yè)權流轉的一級市場。雖然有的學者認為，政府作為采礦權的擁有者，與單位或個人通過招拍掛的形式進行的買賣交易活動，屬于政府行為，并不屬于真正的市場，將采礦權轉讓分為一級市場、二級市場并不科學，也不符合實際。但是筆者認為一級、二級市場的區(qū)分只是將首次出現以及再次流轉做一個區(qū)分，將采礦權分為一級市場、二級市場與壟斷市場并不沖突，本文仍然采用一級市場、二級市場的稱呼。

本文所指的采礦權轉讓合同為涉及采礦權流轉的二級市場，即已經獲得采礦權的礦業(yè)權人將其享有的采礦權與其他市場主體進行交易的過程。在二級流轉市場中，筆者認為采礦權轉讓涉及的不僅僅是物權法律關系，也涉及債權法律關系，所以采礦權轉讓合同的簽訂，不意味著直接產生了物權變動的效果，合同的簽訂，只是雙方權利義務的表現。如果需要產生物權變動，還需要進行采礦權的變更登記。采礦權轉讓合同與一般合同一樣，存在不生效、有效、無效、效力待定、可撤銷等法律效力。

二、采礦轉讓合同的實踐問題

（一）采礦權轉讓合同的效力

采礦權的轉讓包括多種形式，一是采礦權人與其他采礦權人簽訂的采礦權合同，這種合同一般認定為有效的合同。二是采礦權人與其他沒有采礦權的主體簽訂的名為承包、租賃實為轉讓的合同，根據《最高人民法院關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2017〕12 號）第十二條的規(guī)定，“礦業(yè)權人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態(tài)環(huán)境修復等法定義務，不承擔相應法律責任的”認定合同無效。三是雖然簽訂了轉讓合同，由于沒有辦理相應的報批手續(xù)而導致未生效的合同。這種情況下，法院一般從鼓勵交易、創(chuàng)造財富的原則判令雙方履行相應的報批手續(xù)，而不是判決解除合同。還有一種為通過增資擴股、出讓股份行使的行為，將企業(yè)經營權、所有權轉讓給第三人享有。這種情況下，采礦權的主體還是該公司，只是采礦權益收益主體以及履行義務的實際主體發(fā)生了變更。這種情況下屬于采礦權的轉讓，但是與本質上的采礦權轉讓合同有明顯的區(qū)別，如果實際上采礦權沒有在不同主體間流轉，僅需要辦理工商變更手續(xù)即可，不需要國土資源主管部門的許可。這種采礦權的轉讓更加符合市場經濟交易便利原則。如果涉及礦業(yè)權實際控制人，視為礦業(yè)權轉讓，應該辦理登記手續(xù)。

但是在實踐中，如何確定采礦權人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態(tài)環(huán)境修復的義務，比較困難。而且現實中的承包合同僅約定了由承包人負責開采、負責銷售，發(fā)包人則負責收取一定的管理費用，那么以管理之名也很難認定發(fā)包人沒有參與實際經營。在法院判決中，一般將此類合同稱之為尚未生效的合同。在最高人民法院（2011）民提字第81 號判決中，法院認為，根據《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十條第三款的規(guī)定，采礦權轉讓合同屬于批準后才生效的合同，未經批準的，轉讓合同尚未生效。尚未生效的合同，不會涉及違約責任，采礦權則回歸到原權利人的手上。但是對于承包人而言，其投入的生產成本無法收回；對于原采礦權人而言，根本無法繼續(xù)開采礦石。如此不利于雙方爭議的解決，也不利于正常的市場秩序的維護。

（二）采礦權轉讓合同涉及采礦使用土地問題

采礦用地屬于建設用地，但是由于采礦地多屬于農村集體土地，對于農村集體土地的利用，根據《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，需要對農村集體土地征收為國有建設用地后，國家通過出讓、出租方式交給采礦權人使用，這樣才符合規(guī)劃，才能進行采礦權的合法登記。當然在采礦權轉讓的一級流轉市場，土地的出讓等已經與采礦權證的原始取得緊密結合，但是二級流轉市場上的土地所有權、使用權的流轉問題需要進一步探索。

在簽署采礦權轉讓合同時，采礦使用土地是否跟隨一并流轉是采礦權轉讓合同簽署之后需要關注的另一個重點問題。由于采礦權與土地使用權緊密掛鉤，有些學者認為取得采礦權的同時就會取得礦產上的土地使用權。但是采礦權與采礦使用的土地非同一概念，采礦權涉及的是地下礦產資源的開采、使用權益；采礦使用的土地是地上的權益，包括修建臨時設施，鋪設采礦設備、管道等。采礦使用的地表在采礦完后，還需要進行地表恢復。

采礦使用土地與一般的建設用地存在比較大的區(qū)別。建設用地的使用權限是明確的，采礦權使用的土地權限與礦產儲量、開采能力、礦山服務年限等緊密相關。有的國家將采礦用地年限與許可證年限進行等同，我國采礦用地目前沒有明確的法律進行規(guī)定，一般是劃定礦區(qū)范圍，辦理采礦許可證后，辦理國有土地的出讓手續(xù)。在這種情況下，即便采礦權簽訂了合同進行了轉讓，實際上國有土地并不一定隨同轉讓，但是受讓人仍然使用了該采礦區(qū)域內的土地?！兜V產資源法修訂草案》第二十九條第三款規(guī)定：“礦業(yè)權轉讓時，礦業(yè)權出讓合同約定的權利義務隨之轉讓?！币布词钦f，采礦權二級市場上的流轉與一級市場上的流轉進行了對應流轉，但是筆者認為采礦權轉讓合同僅僅是涉及采礦權益的變動，采礦使用的土地是一次流轉的。如果受讓人沒有獲得相應的土地使用權，也不影響采礦權的權益享有。

三、《礦產資源法修訂草案》對采礦權轉讓合同的積極影響

（一）采礦權轉讓合同效力問題的解決

根據2021 年1 月1 日施行的《民法典》第一百四十三條的規(guī)定，行為人具有相應的民事行為能力，意思表示真實，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗的民事法律行為有效。而在采礦權轉讓合同中，《礦產資源法修訂草案》已經將采礦權的二級流轉市場的行政審批取消，那么無論之前的《礦產資源法》對采礦權轉讓的行政審批屬于強制性規(guī)定還是效力性規(guī)定，《礦產資源法修訂草案》對該爭議都進行了進一步的解決。既然不再將二級流轉市場的行政審批作為法律的強制性規(guī)定，那么是否進行過行政審批本身就不影響合同的效力問題。只要意思表示真實，不違背公序良俗即可。而且《探礦權采礦權轉讓管理辦法》依然規(guī)定采礦權轉讓合同需要批準，但是作為管理性規(guī)定，不履行報批義務的一方需要根據合同的約定承擔違約責任，不履行報批義務的不再實際影響合同的生效，而采礦權轉讓合同仍然為有效的合同，不是未生效的合同。

（二）采礦權轉讓合同并非采礦權的物權轉讓

債權與物權并不一致，一如房屋買賣合同的成立，不當然產生物權的效力，只有在登記之后，房屋的買受人才取得房屋的所有權。采礦權轉讓合同的成立生效，并不一定產生采礦權轉讓的效力，在受讓人辦理相關的采礦權證件后，才正式成為采礦權利人。采礦權的轉讓涉及平等主體之間的轉讓，遵循的是平等自愿原則，在當事人自愿的情況下，法律和政策應該給予當事人最大限度的自由，而將采礦權二級流轉市場的轉讓從行政權屬的桎梏中脫離出來，不斷擴大采礦權的物權及民法屬性，對礦山企業(yè)、對繁榮市場經濟均有利?！秶鴦赵宏P于全國礦產資源規(guī)劃（2016—2020 年）的批復》中提及，要樹立和貫徹開放、共享的理念，強化資源保護和合理利用，以提升礦業(yè)發(fā)展質量和效益為中心。筆者認為，既然礦業(yè)發(fā)展質量和效益是核心，那么將采礦權轉讓合同的債權法律關系進一步強化，將有利于礦業(yè)效益的提高。由于在一級流轉市場時，政府已經進行管控，對二級流轉市場弱化政府監(jiān)管，讓市場規(guī)律進行調節(jié)，更加有利于形成開放、競爭有序的礦業(yè)市場體系。而《礦產資源法修訂草案》的相應條文則充分體現了采礦權轉讓中的債權法律關系。

（三）采礦權轉讓合同并非采礦權土地使用權的當然轉讓

采礦權屬于一種物權，采礦的工礦用地也屬于建設用地使用權，采礦權的轉讓并不一定就會將采礦用地的使用權一并轉讓。如果采礦中辦理的是臨時用地審批，占有的是集體土地，可以完全與土地所屬的農村集體經濟組織或者村民委員會簽訂臨時的土地使用合同。根據《礦產資源開采登記管理辦法》，大型以上礦山建設規(guī)模的采礦許可證最長有效期為30 年，中型規(guī)模的采礦許可證最長有效期為20年，小型規(guī)模的采礦許可證最長有效期為10 年。實踐中存在采礦許可到期而土地使用權未到期的情況，也可能存在土地的閑置情況，在這種情況下，采礦使用權的轉讓與土地使用權的轉讓相區(qū)分，能夠更好地利用土地，也能更好地將權利人的開采能力發(fā)揮到最大程度。這也是采礦權去行政化而民法化的一大進步。

四、結論

《礦產資源法修訂草案》將采礦權進一步物權化，并且將不動產的登記公示原則引入立法，將采礦權進一步從行政管制中脫離出來，給予采礦權轉讓二級市場以活力，這不僅有利于保障采礦權人的利益，受讓人、承租人、承包人的利益也得到一定的保護，對于投入成本的收回也有了合同上的保障。