現(xiàn)代警務(wù)保障理論與實(shí)踐研究綜述

潘宏鵬

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，新時(shí)代下的城市化進(jìn)程對(duì)公安工作提出了更高的要求，復(fù)雜多樣的社會(huì)矛盾給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，結(jié)合人民警察在社會(huì)發(fā)展中的重要作用不難發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開合格的警務(wù)后勤保障工作，公安工作的開展離不開堅(jiān)實(shí)的保障力量。公安機(jī)關(guān)只有切實(shí)做好警務(wù)保障工作，才能有效提高各項(xiàng)警務(wù)工作的效率和水平，努力實(shí)現(xiàn)公安創(chuàng)新發(fā)展和科技強(qiáng)警戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。

隨著公安事業(yè)的發(fā)展，警務(wù)保障顯得越發(fā)重要，有效落實(shí)警務(wù)保障有利于增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力，促使公安工作順利展開。然而，我國(guó)當(dāng)前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與改革的深水區(qū)，社會(huì)矛盾仍然存在，公安工作面臨著更為嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)，警務(wù)保障工作也需要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟步伐，必須得到改進(jìn)與創(chuàng)新，因此，對(duì)警務(wù)保障研究進(jìn)行綜述具有理論和實(shí)踐意義。

一、警務(wù)保障理論綜述

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度展開了警務(wù)保障相關(guān)研究，研究?jī)?nèi)容主要集中在警務(wù)保障內(nèi)涵、種類上。

（一）警務(wù)保障的內(nèi)涵研究

1.廣義和狹義角度

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)警務(wù)保障的概念表述有所差異，但隨著警務(wù)保障工作的不斷發(fā)展，逐漸趨向?yàn)橐恢?。Gogov[1]在研究中表示，警務(wù)保障包含廣義和狹義兩層說(shuō)法，廣義上的警務(wù)保障是國(guó)家給予公安機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)和任務(wù)的環(huán)境、物質(zhì)及其他保證，而狹義上的警務(wù)保障是為促進(jìn)公安機(jī)關(guān)正常發(fā)揮職能作用，警務(wù)保障部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、裝備及財(cái)務(wù)等方面的供給及管理。Mckenna P F[2]從廣義角度指出，警務(wù)保障是保證警務(wù)順利開展、提高警務(wù)效能，且對(duì)警務(wù)與保障兩者關(guān)系起到調(diào)整作用的法律規(guī)范。《中華人民共和國(guó)人民警察法》規(guī)定警務(wù)保障是我國(guó)警察法律體系中不容忽視的組成部分，國(guó)家和政府為支持警察機(jī)關(guān)順利展開警務(wù)活動(dòng)而提供法律和物質(zhì)裝備等方面的條件。

2.法理角度與學(xué)理角度

警務(wù)保障有法律和學(xué)理兩個(gè)層面上的意義?；萆鋄3]表示，在法律層面上，警務(wù)保障指人民警察在依法執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，可獲得國(guó)家或政府法律條文保障和各類物質(zhì)條件支持的總和；在學(xué)理層面上，警務(wù)保障包括三個(gè)理論概念，即“大保障”“小保障”和“泛保障”概念。蘇娜[4]綜合法律層面與學(xué)理層面，指出警務(wù)保障就是綜合性大保障，包含了政策保障、法制保障、警察人力資源保障、信息技術(shù)保障及公安經(jīng)費(fèi)和裝備保障等。曹通等[5]從學(xué)理角度進(jìn)行了分析，提出了“積極警務(wù)保障”的理念，即現(xiàn)代警務(wù)保障需要確立科學(xué)管理理念，以強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)和手段為支持，以此為公安工作提供重要的基礎(chǔ)。

（二）警務(wù)保障的種類研究

1.警務(wù)思想保障

警務(wù)思想保障是對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)和人民警察的思想觀念提出的要求，保障民警的思想要時(shí)刻與黨和政府保持高度一致，時(shí)刻謹(jǐn)記為人民服務(wù)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)及基層科、所、隊(duì)要以深入學(xué)習(xí)黨和國(guó)家政策的重要指示為契機(jī)，廣泛開展多種形式、不同樣式的政治學(xué)習(xí)活動(dòng)，組織民警學(xué)習(xí)教育文件，閱讀警示案例，探討危害后果，確定糾正措施，進(jìn)一步保障民警樹立正確的政治站位，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，服從命令，聽從指揮，提升黨性觀念，以樹立警察職業(yè)道德，增強(qiáng)敬業(yè)愛崗的奉獻(xiàn)精神。

2.警務(wù)經(jīng)濟(jì)保障

警務(wù)經(jīng)濟(jì)保障是保障有力的最直觀體現(xiàn)。在我國(guó)，公安經(jīng)費(fèi)作為地方政府公共支出的一部分，由政府財(cái)政從公共財(cái)政預(yù)算中支出，以保證公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)警務(wù)活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)開銷有序進(jìn)行與順利開展?，F(xiàn)代警務(wù)活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)保障包括兩部分：一是民警的工薪待遇（包括警務(wù)輔助人員），根據(jù)人民警察的特點(diǎn)和實(shí)行公務(wù)員制度的要求，人民警察實(shí)行國(guó)家公務(wù)員工資與警銜工資相結(jié)合的工資制度，要按規(guī)定全額考慮進(jìn)預(yù)算并發(fā)放到位，特殊時(shí)期要根據(jù)黨和國(guó)家政策給予民警撫慰與補(bǔ)貼；二是公安機(jī)關(guān)各部門的公用經(jīng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)要隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化而運(yùn)行，尤其是差旅經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)需求量較大，經(jīng)濟(jì)保障是確保工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。

3.警務(wù)裝備保障

警務(wù)裝備保障是強(qiáng)調(diào)警察裝備的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，將遠(yuǎn)期計(jì)劃和近期計(jì)劃兼容考慮，結(jié)合現(xiàn)有的設(shè)備改進(jìn)和新技術(shù)不斷研發(fā)和創(chuàng)新的過(guò)程。一個(gè)國(guó)家的警用裝備水平可在一定程度上反映其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政治安全的實(shí)力和水平，因此，國(guó)外相當(dāng)重視對(duì)警察的裝備保障。

王興發(fā)等[6]在對(duì)日本警察管理體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，日本以強(qiáng)大的高新技術(shù)為警務(wù)裝備的后盾，日本的“110指揮中心”可以隨時(shí)對(duì)基層警務(wù)部門作出指揮、無(wú)線通訊、接警等反饋，以便于快速接警和處置。

二、基層實(shí)踐中的警務(wù)保障現(xiàn)狀綜述

隨著公安部“210”工程的提出，我國(guó)各地公安系統(tǒng)相繼展開了警務(wù)保障建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)，而學(xué)術(shù)界也逐漸重視警務(wù)保障方面的研究。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)資料，可知學(xué)者們研究主要集中在以下兩方面：

（一）基層公安機(jī)關(guān)警務(wù)保障現(xiàn)狀研究

第一是基層警務(wù)保障尚不完全，有待提高，是警務(wù)保障建設(shè)的突破口。程天磊等[7]表示，基層部門公安派出機(jī)關(guān)是公安警務(wù)保障的“實(shí)踐者”，然而基層警務(wù)落實(shí)還是不夠理想。因此，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可適當(dāng)傾斜到基層警務(wù)，進(jìn)一步加大基層警務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入，以增強(qiáng)警務(wù)隊(duì)伍的力量。詹肖冰[8]肯定了2011年以來(lái)浙江省提出的“基層導(dǎo)向”目標(biāo)，主張加大對(duì)基層公安派出所人員保障、裝備更新和基礎(chǔ)設(shè)施改造等方面的投入，并探究性提出基層警務(wù)保障建設(shè)的新思考。

第二是基層警務(wù)保障效果不理想，管理模式有待優(yōu)化。江偉等[9]表示，長(zhǎng)期以來(lái)基層警務(wù)保障室受到傳統(tǒng)粗放管理、單一保障模式的影響，信息化程度低，管理技術(shù)和管理手段都比較落后，因而基礎(chǔ)工作效果并不理想。

第三是基層警務(wù)保障城鄉(xiāng)不均衡，保障力度有待加強(qiáng)。程航[10]指出，農(nóng)村警務(wù)保障普遍表現(xiàn)出滯后性，具體體現(xiàn)在警力保障不到位及后勤保障落后。在警力配置上，農(nóng)村派出所或警力的設(shè)置通常不以治安、人口狀況為重要標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置過(guò)程多數(shù)受到主觀因素的影響，因而呈現(xiàn)出“小基層、大機(jī)關(guān)”局面，基層一線警力嚴(yán)重欠缺；在后勤保障上，由于多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不夠理想，且地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而農(nóng)村警務(wù)保障受到限制，后勤保障不足。

（二）警務(wù)保障工作制約因素研究

不少學(xué)者在研究中表明，警務(wù)保障工作的落實(shí)還受到諸多因素的制約。

第一是執(zhí)法環(huán)境因素。GE De等[13]表示，近年來(lái)襲警案件時(shí)有發(fā)生，極大地?fù)p害和挑戰(zhàn)了警察執(zhí)法的權(quán)威，而且相關(guān)保障工作也不到位，具體表現(xiàn)為：1.警察可能承擔(dān)著經(jīng)常性、長(zhǎng)期性的超負(fù)荷工作，但執(zhí)行權(quán)益時(shí)常得不到保障；2.警察執(zhí)法環(huán)境不夠理想，警察抵御職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力欠缺；3.警察的合法權(quán)益、心理健康權(quán)、榮譽(yù)權(quán)維護(hù)力度不足。這些存在問(wèn)題都極大地影響到警務(wù)的落實(shí)狀況和效果。

第二是職業(yè)責(zé)任因素。DEBNATH[14]指出，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展和進(jìn)步，警察肩負(fù)的任務(wù)更繁重，責(zé)任更重大。然而，由于所處的環(huán)境比較復(fù)雜，加之社會(huì)上時(shí)常會(huì)發(fā)生一些跨區(qū)域犯罪事件、群體性事件及突發(fā)事件等，極大地威脅到群眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全。因此，在這些具有明顯的復(fù)雜性、頻發(fā)性和突發(fā)性的事件面前，警務(wù)保障工作變得更加嚴(yán)峻和艱巨。

第三是科技水平因素。鄧玉明[15]表示，我國(guó)當(dāng)前警務(wù)信息化建設(shè)水平還比較低，整體表現(xiàn)出如下弊端：注重硬件系統(tǒng)建設(shè)，輕視制度革新；注重執(zhí)行層設(shè)計(jì)，輕視管理層設(shè)計(jì)；注重增加信息量，輕視控制信息質(zhì)量；注重信息采集，輕視信息甄選；注重系統(tǒng)信息和技術(shù)集成，輕視系統(tǒng)組織人員集成。

三、完善我國(guó)現(xiàn)代警務(wù)保障建設(shè)研究

國(guó)外警務(wù)保障建設(shè)中的有益經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)公安機(jī)關(guān)警務(wù)保障的建設(shè)和創(chuàng)新提供借鑒。

（一）創(chuàng)新警務(wù)保障建設(shè)思維

警務(wù)保障思維需要?jiǎng)?chuàng)新。于子航認(rèn)為，[18]警務(wù)保障需要發(fā)揮全局思維，站在基層、實(shí)戰(zhàn)的層面上思考問(wèn)題，實(shí)施精確定位式保障，保證警務(wù)保障建設(shè)思路具體、細(xì)致到警務(wù)工作每一環(huán)節(jié)，以滿足偶發(fā)性、多樣化警務(wù)保障需求。吳帥等[18]從底線思維出發(fā)，指出現(xiàn)代警務(wù)保障實(shí)踐和建設(shè)的前提是要認(rèn)清形勢(shì)，從最糟糕、最壞的假設(shè)入手，以爭(zhēng)取獲得理想化的效果。此外，在具體的警務(wù)保障工作中，可以根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合不同的管理方法和思想進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（二）完善警務(wù)保障法制和機(jī)制

警務(wù)保障法制和機(jī)制需要更進(jìn)一步的完善。崔亞?wèn)|[19]表示，農(nóng)村地區(qū)警務(wù)保障問(wèn)題的解決路徑包括以下五方面。具體為：針對(duì)農(nóng)村公共機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，構(gòu)建起專門的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；為了增強(qiáng)廣大干警服務(wù)基層的意愿，可構(gòu)建起相關(guān)激勵(lì)機(jī)制；保證農(nóng)村公共機(jī)關(guān)工作機(jī)制設(shè)計(jì)的合理性，有效減輕警務(wù)人員的壓力和負(fù)擔(dān)；建立合理的教育培訓(xùn)機(jī)制，注重農(nóng)村公安機(jī)關(guān)民警素質(zhì)的培養(yǎng)，特別要增強(qiáng)駐村民警的業(yè)務(wù)能力。

（三）提升警務(wù)保障人員的素質(zhì)與水平

除了上述建議之外，還可以從警務(wù)保障崗位的民警培訓(xùn)入手，陳永勝[20]分析了德國(guó)警察的在職培訓(xùn)及啟示，指出可以嘗試將警務(wù)保障設(shè)置成一門獨(dú)立、專業(yè)的學(xué)科，學(xué)科內(nèi)容需要涵蓋公安學(xué)、管理學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)及軍事后勤學(xué)等相關(guān)知識(shí)。這樣有利于建成一支專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的警務(wù)保障人才隊(duì)伍。在此基礎(chǔ)上，落實(shí)涉及公安機(jī)密和警務(wù)行動(dòng)的專項(xiàng)保障，調(diào)整和優(yōu)化警務(wù)保障模式，進(jìn)一步增強(qiáng)警務(wù)保障工作的透明度和公開性，使其暴露在社會(huì)大眾的視野和輿論監(jiān)督下。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)綜合分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料，可知多數(shù)學(xué)者在借鑒英、日等外國(guó)警務(wù)保障方面的優(yōu)勢(shì)及經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也為我國(guó)警務(wù)保障實(shí)踐和建設(shè)提供一定的參考。我們?cè)谘芯亢蛯W(xué)習(xí)國(guó)外警務(wù)保障體系或機(jī)制時(shí)，務(wù)必要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分了解我國(guó)的法律體系、警察文化、警察制度等與國(guó)外的差異。在此基礎(chǔ)上，積極學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)制度，靈活借鑒與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的警務(wù)保障經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)制定警務(wù)保障的中、長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，為警務(wù)保障工作的現(xiàn)代化建設(shè)提供重要指導(dǎo)。警務(wù)保障工作發(fā)展至今我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起一套自上而下、自中央至地方的管理機(jī)制，警務(wù)保障運(yùn)行體制也在逐步調(diào)整和完善。

我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于警務(wù)保障主題的研究日益增多，主要集中在“理論分析”和“實(shí)踐探索”兩個(gè)方向，然而，從整體上看，現(xiàn)有研究成果多數(shù)局限在理論層面上，且多數(shù)是關(guān)于警務(wù)保障概念、內(nèi)涵方向的研究，至于警務(wù)保障特點(diǎn)、原則及主要內(nèi)容方面極少提及，地方政府警務(wù)保障建設(shè)、應(yīng)急情況下警務(wù)保障方面的實(shí)踐和實(shí)證研究更是嚴(yán)重不足。因此，未來(lái)研究應(yīng)該重視挖掘一手資料，并加強(qiáng)實(shí)踐和實(shí)證方面的研究，以期為警務(wù)保障實(shí)踐提供指導(dǎo)。